檢察機關(guān)從今年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度，這是建立司法權(quán)的監(jiān)督制約機制的又一次嘗試。但它能走出“自己監(jiān)督自己”的困境嗎? 　　 　　在經(jīng)過7年試行與爭議之后，人民監(jiān)督員制度10月1日起將在全國推行。中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康希望藉此“加強對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督”，回應(yīng)長期以來對檢察機關(guān)自偵權(quán)的質(zhì)疑。
　　按照最高人民檢察院(下稱“最高檢”)2003年推行此制度之初的設(shè)計，“人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書”，并對檢察機關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的三類職務(wù)犯罪案件以及檢察機關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”進行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。
　　但這項制度與它需要解決的問題一樣，一直面臨諸多批評。在法學(xué)界頗具影響力的年輕訴訟法學(xué)者徐昕教授認為，“它是人民檢察院主動引入的，希望‘人民’來監(jiān)督自己的制度。從直覺而言，主動要求他人來監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為。”
　　自2003年最高人民檢察院推出人民監(jiān)督員制度之后，對此制度的質(zhì)疑聲音一直不斷。但最為猛烈的集體批評行為是在2005年底，這場批評正是由徐昕主導(dǎo)的：“在當(dāng)代中國，人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以‘人民’的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢?”
　　這一批判得到了其學(xué)術(shù)團隊的支持，形成批評人民監(jiān)督員制度的多篇論文，最終專題刊發(fā)于《香港社會科學(xué)學(xué)報》2006年秋冬季號。令人吃驚的卻是，此后四川省檢察院與西南政法大學(xué)合作共建檢察改革實證研究基地。第一期項目《人民監(jiān)督員制度實證研究：廣安模式》即由徐昕擔(dān)任主持人。
　　事實證明，集體的學(xué)術(shù)批判產(chǎn)生了較大的影響。據(jù)了解，這一次專題批評在檢察系統(tǒng)內(nèi)部引起高度關(guān)注。檢察系統(tǒng)的做法是，主動進行溝通，并邀請其參與課題研究，頗有“招安”的味道。
　　徐昕確實被“招安”了。
　　在主持“廣安模式”試點研究的幾年中，他的研究從“人民監(jiān)督員制度批判”轉(zhuǎn)向了“司法改革中的合作主義――人民監(jiān)督員調(diào)查札記”，此后在學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的專題也變成了“通過試點推進司法改革”和“人民監(jiān)督員制度的案例研究”。
　　如今，批判與質(zhì)疑依舊存在。但人民監(jiān)督員制度將作為“檢察機關(guān)加強自身監(jiān)督的一項重要舉措”，并承載“人民群眾參與司法實踐的一項制度創(chuàng)新”現(xiàn)實理想在全國鋪開，并探索“法制化”。
　　
　　“監(jiān)督自己”的體制外突圍
　　
　　徐昕的研究顯然不是簡單的“招安”或政治論證能夠描述。在他看來，四川廣安的人民監(jiān)督員制度試點確實有一定的成效。
　　按照最初的制度設(shè)計，人民監(jiān)督員由檢察機關(guān)自行選任和管理。社會上的質(zhì)疑也很明白：“檢察機關(guān)自己請人監(jiān)督自己”，這不符合監(jiān)督的常識。甚至在檢察機關(guān)內(nèi)部，對此也表示“不好說”。東部某地級市檢察院一負責(zé)人告訴記者，他們最早就參與試點，現(xiàn)在已經(jīng)是第三屆人民監(jiān)督員，但私下卻對這個做法不甚看好。
　　據(jù)內(nèi)部人士介紹，按照制度設(shè)計，誰來監(jiān)督，在監(jiān)督范圍內(nèi)監(jiān)督哪些案件，監(jiān)督結(jié)果如何都仍然由檢察機關(guān)說了算。
　　而另一方面，這個制度只是時任領(lǐng)導(dǎo)力推，雖然名字和法院系統(tǒng)的“人民陪審員”一樣，但身份卻不止矮半截：人民監(jiān)督員仍然沒有法律地位。
　　但廣安檢察院硬是希望走出一條不一樣的路子來。全國首例人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的案件便發(fā)生在廣安市鄰水縣。
　　2006年，經(jīng)過最高人民檢察院同意，廣安市及其所屬五個區(qū)市縣獲準進行體制外試點，徐昕主持的課題正是對這一體制外試點進行研究。
　　據(jù)西南政法大學(xué)博士生盧榮榮介紹，“廣安模式的核心是人民監(jiān)督員由人大選任、管理，在體制設(shè)置和機制運行上發(fā)展和完善人民監(jiān)督員制度，促進人民監(jiān)督員制度外部化發(fā)展�！睆V安市人大常委會為此制定了《廣安市人民監(jiān)督員職務(wù)確認及解除辦法(試行)》等四個制度實施辦法。據(jù)廣安市人大常委會人民監(jiān)督員辦公室陳稀介紹，這個試點，得到了廣安市市委和人大高層的支持，并成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。
　　作為課題組成員，盧榮榮曾先后掛職擔(dān)任廣安岳池縣人民檢察院檢察長助理，廣安市檢察院人民監(jiān)督員辦公室副主任，協(xié)助試點開展。令人饒有興趣的是，這位專門協(xié)助開展試點工作的人民監(jiān)督員辦公室副主任竟然不知道人民監(jiān)督員的聯(lián)系方式。
　　主任唐曉林給記者釋疑：“廣安的人民監(jiān)督員實際上都由廣安市人大常委會人民監(jiān)督員辦公室選任、管理，和檢察院并無直接聯(lián)系�！彼�和盧榮榮負責(zé)的這個辦公室只是負責(zé)向人大提供相關(guān)信息。
　　廣安市人民監(jiān)督員雷曉琴證實了這一點，“人大通知我們參與案件監(jiān)督，在開會前將案件材料發(fā)給我們，檢察院的辦案人員介紹案情，我們與會的監(jiān)督員圍繞案件發(fā)表意見。”
　　這位監(jiān)督員表示，自己不是學(xué)法律的，監(jiān)督起來發(fā)現(xiàn)法律知識非常重要�！霸谝黄鹕婕岸悇�(wù)的案件中，有位監(jiān)督員好像是稅務(wù)局的，對稅務(wù)方面的問題分析起來頭頭是道�！�
　　在那起案件中，人民監(jiān)督員們最終認為監(jiān)督的證據(jù)不足，應(yīng)不予起訴。雷曉琴的觀點很樸實：“我自己雖然不是學(xué)法律的，但客觀公正去看問題還是會，不能冤枉一個好人，也不能放走一個壞人。”
　　這種參與熱情正是徐昕所贊揚的。在他看來，“這個制度總算給一般的公眾開啟了一條參與監(jiān)督檢察機關(guān)的路子，不管口子有多大，但有總比沒有好�！彼�也將這看成是自己“轉(zhuǎn)向合作”的重要原因。
　　廣安市也確實給這種熱情以實際的支持。據(jù)盧榮榮介紹，最初選任的人民監(jiān)督員主要由各部門推薦。但試點負責(zé)人亦發(fā)現(xiàn)這種“產(chǎn)生方式容易導(dǎo)致監(jiān)督員代表性不廣、積極性不高”的弊病，隨即在試點深化過程中倡導(dǎo)一種以“自薦為主，推薦為輔”為原則，以縣級數(shù)據(jù)庫為載體的人民監(jiān)督員選任管理模式。
　　事實證明，公眾給予了熱情回應(yīng)。以岳池為例，2008年1月8日至1月18日，65人報名申請擔(dān)任人民監(jiān)督員，其中自薦者53人，還包括原岳池縣糧食局下崗職工曾勇、林尚孝。徐昕認為，現(xiàn)在的問題不是公眾愿不愿意參與，而是給不給這種參與的機會。
　　廣安試點的一個特點是在人民監(jiān)督員的職務(wù)解除過程中，取消了檢察機關(guān)的建議權(quán)，直接由市人大常委會人代工委提請常委會解除人民監(jiān)督員職務(wù)，避免人民監(jiān)督員受到檢察機關(guān)的不當(dāng)制約，影響履職的獨立性。
　　這種安排的好處是，人民監(jiān)督員有膽量說不。據(jù)盧榮榮介紹，在廣安市武勝縣檢察院羅某收受賄賂一案中，檢察院對案件擬作不起訴決定。但人民監(jiān)督員通過對案件情節(jié)一一分析之后，以全票否決了檢察機關(guān)的擬不起訴意見。
　　武勝縣檢察院檢委會討論后則維持了原不起訴決定。事后，武勝縣人民檢察院將檢委會決定通知了人民監(jiān)督員，但沒有 向人民監(jiān)督員解釋維持原決定的理由。針鋒相對的是，人民監(jiān)督員則希望檢察院做出說明。
　　該案一方面說明人民監(jiān)督員進行監(jiān)督的勇氣和能力，但其效力令人擔(dān)憂。據(jù)廣安市檢察院內(nèi)部資料顯示，試點主導(dǎo)者也發(fā)現(xiàn)，“武勝縣檢察院對監(jiān)督意見的處理及反饋也暴露出人民監(jiān)督員制度試點中的重大問題：監(jiān)督效力不足，不能有效約束檢察機關(guān)的行為�！�
　　
　　仍是“一項奇怪的制度”?
　　
　　但廣安市人民監(jiān)督員曹優(yōu)知仍對能有這樣的制度安排感到滿意。在他看來，“檢察院有膽量把案件拿出來讓人民監(jiān)督員監(jiān)督，是檢察公開的成功產(chǎn)物。”他也認為，“經(jīng)過人民監(jiān)督員的評議，案件的公信力能夠上升，對檢察院來說是件好事�！�
　　他期待的是，“檢察院能夠多拿一些出來進行監(jiān)督。”這個問題正是公眾質(zhì)疑的焦點之一：如果檢察院只撿辦得過硬的案件讓監(jiān)督員監(jiān)督，監(jiān)督就成了走過場。
　　唐曉林主任給出的答案是，“廣安市檢察院自偵的所有案件都會進行統(tǒng)計，每個月、每季度往省檢察院報，同時送人大常委會人民監(jiān)督員辦公室�！碧聘嬖V記者，“在廣安檢察院，沒有經(jīng)過人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件就不能最后決定，這是剛性的規(guī)定�！�
　　陳稀也告訴記者，凡屬于監(jiān)督范圍的案件，檢察院都要送交人大常委會人民監(jiān)督員辦公室。而每個案件的監(jiān)督情況也必須以文件形式做出反饋。
　　但顯然，這種安排僅僅在廣安檢察院。由于這種做法的基礎(chǔ)是廣安檢察院的配合，在其他檢察院是否能夠做到這一點，似乎并不樂觀。唐曉林也承認，這種做法給檢察院的壓力非常大，每個案子都要保證質(zhì)量，否則就可能通不過。
　　而由于廣安是體制外試點，從一開始，就與最高人民檢察院“檢察院自己選任人民監(jiān)督員”的制度設(shè)計與初衷相去甚遠。截至發(fā)稿，最高人民檢察院將采取何種方案推進該制度，仍未見公開布置此項改革的具體文件。
　　基層檢察院亦表示，仍未接到相關(guān)文件�！鞍凑找酝�的慣例，文件會發(fā)到省市一級，再轉(zhuǎn)發(fā)到基層院。目前海淀檢察院并未得到這方面的文件。”北京市海淀區(qū)檢察院相關(guān)人員告訴記者，“海淀區(qū)檢察院此前還未施行人民監(jiān)督員制度，準備工作還未開始�！�
　　記者了解到，北京僅在市一級檢察院試行該制度，下屬基層院均未鋪開。而一位北京市人民監(jiān)督員告訴記者，“這個制度目前在諸如人員選任、監(jiān)督工作開展等方面仍存在很多問題�！�
　　徐昕告訴記者，課題結(jié)束后，曾就人民監(jiān)督員的制度設(shè)計向最高人民檢察院提交課題報告。據(jù)了解，最終方案在去年11月即已上報中央政法委，該方案并未全盤采納試點的超前做法。
　　由于廣安模式在監(jiān)督的深度和廣度超前，是否會因為最高人民檢察院的相關(guān)方案而“往回走”目前仍不得而知。陳稀認為，就算要求按照公布的方案統(tǒng)一實施，但廣安模式的好的經(jīng)驗仍然值得借鑒。
　　筆者從多個檢察院獲知，檢察系統(tǒng)內(nèi)部也沒有得到相關(guān)文件。這些人士表示，在內(nèi)部對這個制度也還存在不同看法。
　　
　　走向
　　
　　上世紀80年代末開始，隨著司法改革的推進，法院的權(quán)威和地位不斷擴張，檢察權(quán)不斷被弱化：從1987年撤銷鐵路運輸檢察院，到1997年撤銷稅務(wù)檢察機構(gòu)，《刑事訴訟法》修改取消檢察機關(guān)免于起訴權(quán)，在一系列改革中，檢察機關(guān)“節(jié)節(jié)敗退”。
　　徐昕表示，“近10年來檢察機關(guān)在‘保稅檢、保免訴、保民行、保自偵’中邊保邊退，稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已經(jīng)失去，民行(民事和行政)案件的抗訴遭遇了嚴峻挑戰(zhàn)，自偵權(quán)的相當(dāng)一部分被劃給了公安機關(guān)。連偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑，有人還提出建立治安法院、實行偵查活動中的司法令狀制度。”
　　關(guān)注此項改革的學(xué)者告訴記者，對于自偵權(quán)的監(jiān)督，“保自偵權(quán)”才是首要目的，即通過引入監(jiān)督來提高“自偵權(quán)”的合法性。長期以來，對于公安機關(guān)的偵查行為有檢察機關(guān)的監(jiān)督，對職務(wù)犯罪的偵查和批捕亦由檢察院進行。
　　徐昕認為，“為了保障檢察權(quán)在司法改革中不被繼續(xù)弱化，‘以人民的名義’獲取更大的力量，檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員‘意義’相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員制度�！�
　　按照我國憲法制度，“兩高”由全國人大產(chǎn)生，對其負責(zé)。但在司法權(quán)配置上，法院的權(quán)力相對穩(wěn)固。提出與人民陪審員相當(dāng)?shù)娜嗣癖O(jiān)督員，至少從形式上具有對等性。但內(nèi)部人士表示，“人民陪審員由法律確定，而人民監(jiān)督員雖得到全國人大常委會和中央認可，但其走向仍有種不可捉摸的感覺�！�
　　知情人士告訴記者，“全國人大亦有官員對人民監(jiān)督員的制度設(shè)置表示疑慮。按照現(xiàn)在的憲法構(gòu)架，對檢察院的監(jiān)督權(quán)屬于各級人大及其常委會，另行設(shè)置人民監(jiān)督員制度，如給予其法律地位，將可能改變憲法構(gòu)架。”
　　多位接受采訪的檢察系統(tǒng)人士以及學(xué)者認為，按照“保自偵權(quán)”的思路，如若將此項制度的監(jiān)督權(quán)真正分離出去，反而形成對自身的掣肘，這可能不是制度推出者的初衷。
　　記者注意到，2009年9月，最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序改革，將省級以下職務(wù)犯罪案件批捕權(quán)上提一級行使，同時將抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作分由不同業(yè)務(wù)部門承辦，其思路仍然是內(nèi)部改善對自偵權(quán)的配置與監(jiān)督。
　　對于未來的方案，內(nèi)部人士透露，“此前內(nèi)部的小道消息是，人民監(jiān)督員制度改革仍將采取由檢察機關(guān)聘任人民監(jiān)督員的辦法進行。”這位人士亦表示，“這樣一來，確實無法回應(yīng)自己監(jiān)督自己的困境�！�
　　徐昕已經(jīng)辭別西南政法大學(xué)加盟北京理工大學(xué)法學(xué)院。對于被“招安”，徐聽說自己很坦然，“法律學(xué)人應(yīng)當(dāng)有更多的社會責(zé)任感和時代擔(dān)當(dāng)，在司法改革中采取現(xiàn)實主義、合作主義的姿態(tài)，扮演更積極、更實事求是的角色�！�
　　但他對于人民監(jiān)督員制度能在多大程度鋪開，能發(fā)揮多大程度的作用并沒有太大的信心。他反復(fù)向記者強調(diào)的是，“最初對人民監(jiān)督員制度的批判依舊成立，這些問題在今天仍然是個問題。”

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