為政之要貴在決策,重在執(zhí)行。各級(jí)都在強(qiáng)調(diào)執(zhí)行,上下都在為執(zhí)行相互責(zé)怨,“執(zhí)行難”與“執(zhí)行不力”,孰是孰非、莫衷一是。劉顯強(qiáng)(化名)在縣委書記任上已6年有余,對(duì)基層執(zhí)行力問題有著切身之感與深入思考,本刊對(duì)其進(jìn)行了專訪――
　　
　　執(zhí)行力疲軟:癥結(jié)在上還是下?
　　記者:為什么談到執(zhí)行力的問題,往往是“上面多責(zé)難,下面多怨艾”?
　　劉顯強(qiáng):尊重規(guī)律、符合實(shí)際、順應(yīng)民意的決策是決定執(zhí)行效果的首要前提,所以執(zhí)行力考量的不僅僅是下面執(zhí)行層,更重要的在于上面決策主體,尤其是一把手的決策,因?yàn)橐话咽质菦Q策過程的領(lǐng)導(dǎo)核心。
　　
　　記者:一些基層干部反映,如果上面的決策與基層脫節(jié),就必然導(dǎo)致下面執(zhí)行難。
　　劉顯強(qiáng):我認(rèn)為現(xiàn)在最大的問題是決策行為閉門造車“衙門化”。不論哪一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)作決策,都應(yīng)把發(fā)展的速度、改革的力度、社會(huì)和群眾可承受的程度結(jié)合起來,廣泛聽取各個(gè)方面包括執(zhí)行層面的意見和建議。但現(xiàn)在一些地方,決策前調(diào)查研究成了領(lǐng)導(dǎo)下基層、上電視、走馬觀花、行為作秀的托辭;上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作會(huì)議不再討論,討論也是走走過場(chǎng),反對(duì)的意見很難采納,主要目的是把上級(jí)的會(huì)議精神傳達(dá)下去、紅頭文件轉(zhuǎn)發(fā)下去,執(zhí)行責(zé)任分解轉(zhuǎn)移下去。不科學(xué)、不切實(shí)際的決策,在基層是行不通的,是難以配套、難以執(zhí)行的。
　　并且,近年來片面強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化,導(dǎo)致班子成員有資歷、能力、政績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)行型干部減少;強(qiáng)調(diào)高學(xué)歷,導(dǎo)致班子成員中執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)豐富的干部失去了應(yīng)有的位置。如此被“優(yōu)化”的班子結(jié)構(gòu),難免使決策打上脫離實(shí)際的“衙門”烙印。
　　
　　記者:還有人認(rèn)為,決策執(zhí)行難與官員,特別是一把手頻繁調(diào)整有關(guān),你怎么看?
　　劉顯強(qiáng):一把手初到一地、執(zhí)政一任,必然為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作決策,同時(shí)為任期內(nèi)個(gè)人政績(jī)作決策,而且一般不會(huì)停留在前任的決策思路和發(fā)展路徑上,所謂“各執(zhí)各調(diào),各吹各號(hào)”。一把手頻繁變動(dòng)自然使當(dāng)?shù)氐墓ぷ魉悸诽幵诓粩嘧兓�之�?下面在執(zhí)行中存在慣性力量與轉(zhuǎn)移,致使發(fā)展反復(fù)折騰、地方勞民傷財(cái)、執(zhí)行難有結(jié)果,甚至鬧出了一些地方因領(lǐng)導(dǎo)頻繁變動(dòng)的口號(hào)標(biāo)語換不及而在全市大會(huì)上挨批的怪現(xiàn)象。
　　“一把手政治”是不折不扣的體制弊端�！袄洗箅y,老大一抓就不難”只是個(gè)誤區(qū),什么事都要一把手到場(chǎng),片面夸大了一把手在執(zhí)行層的作用,忽視了班子其他成員特別是整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的執(zhí)行作用,而他們才是真正的執(zhí)行主體。干部隊(duì)伍的整體資源沒得到激活和優(yōu)化配置,執(zhí)行力難增強(qiáng)。
　　記者:從基層執(zhí)行層面來看,又存在哪些問題?
　　劉顯強(qiáng):基層干部隊(duì)伍是最廣大的執(zhí)行主體,什么素質(zhì)的干部隊(duì)伍就會(huì)干出什么樣的執(zhí)行業(yè)績(jī)。而目前基層執(zhí)行層面最大的問題在于,幾十年積淀的這支隊(duì)伍在結(jié)構(gòu)上已缺乏明顯優(yōu)勢(shì),他們?cè)谏�活上長(zhǎng)期處于封閉和超穩(wěn)定狀態(tài),有的在思想觀念上過于保守,有的在工作上被動(dòng)處于服從和執(zhí)行狀態(tài),有的在成長(zhǎng)上無奈處于“自生自滅”狀態(tài)。幾十年始終在同一個(gè)地方、同一個(gè)崗位上工作,入口把關(guān)不嚴(yán)、素質(zhì)不高,能力培養(yǎng)不足、執(zhí)行力不強(qiáng),在崗提高無路,職務(wù)晉升難求,在位的下不去,無為的出不去,優(yōu)秀的進(jìn)不來也上不去,一些基層執(zhí)行隊(duì)伍執(zhí)行無能力,創(chuàng)造無活力。
　　
　　執(zhí)行力價(jià)值判斷:對(duì)上負(fù)責(zé)還是對(duì)民負(fù)責(zé)?
　　記者:你怎么看待基層執(zhí)行力呈現(xiàn)的“只對(duì)上負(fù)責(zé),執(zhí)行難落地”的特點(diǎn)?
　　劉顯強(qiáng):執(zhí)行力的問題首先要搞清楚“到底對(duì)誰負(fù)責(zé)”的問題,現(xiàn)在某些基層存在執(zhí)行力評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)主體錯(cuò)位的問題。政府的公共權(quán)力來源于人民群眾,應(yīng)當(dāng)為人民群眾服務(wù)。政府各項(xiàng)決策的價(jià)值取向和受益主體也是人民群眾,所以人民群眾應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行力監(jiān)督評(píng)估的主體。但長(zhǎng)期以來,監(jiān)督評(píng)估的主體是上級(jí)機(jī)關(guān),人民群眾沒有參與權(quán)和評(píng)判權(quán),所以執(zhí)行過程監(jiān)督失控,執(zhí)行結(jié)果評(píng)估失真。還有的執(zhí)行機(jī)關(guān)想方設(shè)法,不惜造假去適應(yīng)上級(jí)的考核和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、拼湊執(zhí)行成果。并且,一些執(zhí)行者對(duì)上負(fù)責(zé),這個(gè)“上”也并非上級(jí)組織,而是上級(jí)個(gè)人,尤其是管著官帽的這個(gè)人。
　　
　　記者:基層對(duì)執(zhí)行力的評(píng)估,有“目督辦”、“效能辦”等機(jī)構(gòu)在專司考核,這些監(jiān)督評(píng)估體系有多大作用?
　　劉顯強(qiáng):這些監(jiān)督評(píng)估并不健全。監(jiān)督、評(píng)估管理工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo),監(jiān)督評(píng)估執(zhí)行的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的確立、程序和方法的設(shè)計(jì)都是基于本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的需要而定,沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn),沒有規(guī)范的評(píng)估內(nèi)容,沒有科學(xué)的評(píng)估程序和方法,存在很大的隨意性、主觀性和封閉性。而且監(jiān)督評(píng)估行為大多是短期行為,沒有形成工作常態(tài);或來源于主要領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)指示,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)一紙公文,年終工作一次考核,沒有把監(jiān)督評(píng)估執(zhí)行的工作做科學(xué)的、長(zhǎng)期的規(guī)劃,沒有從行政管理的閉環(huán)效應(yīng)上升到制度層面。
　　并且,監(jiān)督評(píng)價(jià)執(zhí)行的結(jié)果運(yùn)用很不到位,存在“兩張皮”,為監(jiān)督而監(jiān)督、為考核而考核的形式主義傾向,質(zhì)詢罷免、誡勉談話、紀(jì)律處分、嘉獎(jiǎng)記功等多種手段并沒有與監(jiān)督評(píng)估結(jié)果掛鉤,激勵(lì)約束沒有在干部最關(guān)心的政治待遇、職位升降去留上。
　　
　　記者:基層執(zhí)行力是否存在難以量化,難以評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)因素?
　　劉顯強(qiáng):的確如此�！罢�令不統(tǒng)一,政令難暢通”,在管理體制機(jī)制不順、職能職責(zé)定位不準(zhǔn)的前提下,對(duì)執(zhí)行層的監(jiān)督和評(píng)價(jià)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)很不規(guī)范。
　　有的把公共政策的貫徹落實(shí)、年初黨委政府的工作要點(diǎn)、會(huì)議文件下達(dá)的各種任務(wù)甚至黨委政府組成部門的工作責(zé)任,統(tǒng)統(tǒng)納入執(zhí)行監(jiān)督考核的范疇,都有領(lǐng)導(dǎo)講話,都要求一把手親自過問,輕重緩急,難辨真?zhèn)?叫執(zhí)行層無所適從、無所執(zhí)行;一些地方把招商引資的企業(yè)總數(shù)和資金總額作為衡量政府績(jī)效的主要指標(biāo),卻沒有把擴(kuò)大就業(yè),增加稅收、環(huán)境保護(hù)作為監(jiān)督考核內(nèi)容,導(dǎo)致執(zhí)行的“瘸腿”現(xiàn)象等。
　　執(zhí)行力比較:對(duì)比西方孰優(yōu)孰劣?
　　記者:學(xué)者鄒讜曾提出“權(quán)力同心圓”理論。他認(rèn)為,中國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是同心圓,中央和地方強(qiáng)調(diào)同質(zhì)性,在一定范圍內(nèi)有利于提高執(zhí)行效率;而西方權(quán)力結(jié)構(gòu)是三角形,中央和地方適度分權(quán),有利于權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督,但不利于提高政府執(zhí)行效率。曾有學(xué)者提出,中國(guó)的執(zhí)行力強(qiáng)于西方,這點(diǎn)在許多重大突發(fā)事件和集中力量辦大事上如抗震救災(zāi)、奧運(yùn)會(huì)等都得以充分體現(xiàn)。你怎么看?
　　劉顯強(qiáng):是的,集中力量辦大事,這正是我們具有中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家擁有的其他國(guó)家無法比擬的優(yōu)勢(shì),抗震救災(zāi)及災(zāi)后迅速恢復(fù)重建就是力證。
　　但是我認(rèn)為,在執(zhí)行力這個(gè)問題上并不能和西方作此簡(jiǎn)單比較。西方的權(quán)力運(yùn)作在于分權(quán),權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)有利于決策的科學(xué)化和民主化,但恰恰會(huì)因此降低執(zhí)行的效率,比如同樣是修高鐵,國(guó)內(nèi)可以從立項(xiàng)到竣工不到1年半,西方卻可能用幾年時(shí)間還在爭(zhēng)論是否要修。但從另一個(gè)方面看,決策的慎密可以使執(zhí)行階段少犯錯(cuò),少糾紛,其運(yùn)行規(guī)則是靠遵循法律與制度。
　　而我們的執(zhí)行力,在傳統(tǒng)壓力型管理體制下,每每于關(guān)鍵時(shí)刻、特殊時(shí)期所向披靡,但必須看到的是,這種執(zhí)行力并不是常態(tài),是在上級(jí)高壓之下“逼”出來的,不是依靠法律和制度形成固化的執(zhí)行系統(tǒng),缺乏連貫性與持續(xù)性。因此在日常管理中,在常態(tài)性的工作中,執(zhí)行力就大打折扣,存在諸如有法不依、有禁不止、陽奉陰違等現(xiàn)象。
　　
　　記者:這是為什么?
　　劉顯強(qiáng):執(zhí)行不力的背后,是社會(huì)深刻變革,行政職能轉(zhuǎn)移分化、基層政權(quán)組織功能弱化、行政職能轉(zhuǎn)移分化、社會(huì)利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化……傳統(tǒng)壓力型的管理體制和管理方式已經(jīng)受到嚴(yán)重沖擊。
　　首先是政府職能轉(zhuǎn)變不到位,嚴(yán)重銷蝕執(zhí)行力。“下級(jí)服從上級(jí)”是黨的組織原則,上級(jí)組織決策一旦形成,不理解要執(zhí)行,有困難的創(chuàng)造條件克服困難也要執(zhí)行。但問題是,總感覺政府無所不能、包攬一切的歷史進(jìn)程似乎尚未走完,面對(duì)無限的社會(huì)需求,政府職能向市場(chǎng)、社會(huì)和企業(yè)分化轉(zhuǎn)移不夠徹底,越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;超出職責(zé)范圍和承受能力,而且不符合群眾現(xiàn)實(shí)需求的決策指令時(shí)有下達(dá),也難以執(zhí)行到位。
　　長(zhǎng)期以來,我們黨來之不易而又行之有效的理論聯(lián)系實(shí)際,密切聯(lián)系群眾、民主與集中、一般與個(gè)別相結(jié)合的方法,不知不覺被以文件貫徹文件、會(huì)議貫徹會(huì)議所代替。文山難搬,會(huì)海難填,到頭來責(zé)任卻難辭其咎,執(zhí)行效果受到影響。
　　
　　記者:我們常常能看到國(guó)內(nèi)一些事情總是“大家都抓,大家都抓不好”,比如食品安全,多頭管理反而導(dǎo)致執(zhí)行盲區(qū)。你認(rèn)為現(xiàn)行行政管理體制中有哪些問題制約著執(zhí)行力?
　　劉顯強(qiáng):現(xiàn)行管理體制存在著機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、責(zé)任不清、執(zhí)行缺位現(xiàn)象,條塊關(guān)系不明、管理權(quán)責(zé)不明,嚴(yán)重抵消執(zhí)行力;行政權(quán)力部門化的利益驅(qū)使同樣阻礙執(zhí)行力,政府組成部門作為政府職責(zé)權(quán)力、利益的代表,卻不能有效維護(hù)政府利益,只維護(hù)本部門利益,而且執(zhí)行過程中利益傾向性表現(xiàn)突出,執(zhí)行機(jī)關(guān)選擇部門利益而放棄政府利益。“有利可圖的爭(zhēng)破頭,沒有好處的踢皮球”,千方百計(jì)應(yīng)付和阻撓相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行。
　　不僅如此,地方政府和部門作為上級(jí)政策的執(zhí)行者和本地區(qū)、本部門利益的代表者,在政策法規(guī)和地方利益發(fā)生沖突時(shí),搞地方和部門保護(hù)主義,導(dǎo)致政策措施不落實(shí),政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn),執(zhí)行效果難以到位。另一方面,部門權(quán)力利益化后,帶來?xiàng)l塊、部門、行業(yè)之間的分配不公,于是有權(quán)有利部門的工作搶著做,無權(quán)無利行業(yè)的事情懶得做。

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