中國(guó)的政治體制改革有一個(gè)問(wèn)題,從哪里改起?從中央改,還是從地方改,從司法制度改,還是從選舉制度改,或者從其他什么地方改?有時(shí)候,人們把改革的希望寄托在基層的領(lǐng)導(dǎo)人身上,希望他們能闖出一條新路,然后可以得到肯定和推廣。就像最近四川巴中白廟鄉(xiāng)公布了政務(wù)開支明細(xì),大家就在探討此事在更高層面和更大范圍上的可能性。但我認(rèn)為,我們不能把政改的希望寄托于地方的基層官員身上。
　　這是三個(gè)原因決定的:第一是地方改革的動(dòng)力不足。地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行改革的動(dòng)力無(wú)非三種:第一種是壓力。當(dāng)?shù)厝耸玛P(guān)系復(fù)雜,派系斗爭(zhēng)激烈,社會(huì)管治困難,地方官員只能搞改革求出路;第二種是個(gè)人因素。不少地方政改中都可以看到那些有政治理想和抱負(fù)的基層官員的身影;第三是出于政績(jī)方面的考慮。如果一個(gè)地方由于各種各樣的條件限制,經(jīng)濟(jì)搞不上去,官員出于政績(jī)考核的需要,會(huì)想辦法從其他方面下功夫,包括政治體制改革。
　　但地方搞政改,空間有限。搞政改有風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)槟悴恢�道底線在什么地方。政改不同于經(jīng)濟(jì)體制改革,后者是“摸著石頭過(guò)河”,但是有一個(gè)硬指標(biāo),也即GDP作為考核的依據(jù),而政改上的剛性限制很多,隨時(shí)可能被否決。比如四川遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選,就有人說(shuō)他們違憲。地方官員搞政改,與其說(shuō)是試驗(yàn),不如說(shuō)是試探,而試探底線在哪里?
　　再有,地方政改制度化程度低,人走政息。地方政改不可避免地帶有強(qiáng)烈的個(gè)人色彩,主事者的個(gè)人因素太大,改革措施不能制度化,下一任官員完全可以不理前任的這一套。只有在三種情況下,改革才有幸存下去的希望:前任的改革措施得到了最高層面的肯定;前任官員升遷,直接領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)任官員;媒體、學(xué)者和上層不斷關(guān)注,改弦易張的成本較高。
　　20多年來(lái),各地在政改方面的探索,保存下來(lái)的很少。在今時(shí)今日,政改需要中央做出安排,沒(méi)有這個(gè)環(huán)節(jié),政改就只能是一種媒體和知識(shí)界內(nèi)部的共識(shí),無(wú)法轉(zhuǎn)變成普遍的社會(huì)行動(dòng),最終只能變成5年一輪回的心理安慰。
　　這個(gè)過(guò)程中,建立兩個(gè)共識(shí)是非常重要的。第一,在憲法的基礎(chǔ)上解決權(quán)力來(lái)源和權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題。第二,改革的當(dāng)務(wù)之急是監(jiān)督基層的權(quán)力運(yùn)作,改變基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源。
　　政改之所以應(yīng)該把目標(biāo)定在基層,因?yàn)樯蠈雍椭袑拥母母锖芾щy,不僅沒(méi)有動(dòng)力,也沒(méi)有路徑。過(guò)去20年里,我們談?wù)��?注意力都在村一級(jí),但村不是一級(jí)政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也不完整(起碼沒(méi)有司法權(quán)),所以我認(rèn)為應(yīng)該把縣作為中國(guó)政改的起點(diǎn)。
　　中國(guó)的縣是很特別的�？h以上的官員都是管官的官員,不用和民眾直接發(fā)生關(guān)系,只有縣政權(quán)是直面民眾的權(quán)力。這一級(jí)政權(quán)沒(méi)什么錢,財(cái)力大多被上級(jí)或更上一級(jí)政府抽走了;也沒(méi)什么人,官員流動(dòng)性很強(qiáng)。表面上,縣在國(guó)家權(quán)力體系中處于基層,不甚起眼,但實(shí)際上,有些縣委書記什么事情都敢干,擁有無(wú)邊的權(quán)力。
　　這些年來(lái)有一個(gè)明顯的趨勢(shì),很多群體事件都是在縣里發(fā)生的,縣政權(quán)是群體事件中人們?cè)V求的主要目標(biāo),縣里的壓力很大。以維穩(wěn)為例,不管是省級(jí)還是市級(jí)政權(quán),維穩(wěn)的壓力不會(huì)涉及所有官員,唯獨(dú)縣里存在一票否決制�？h里的官員,在維穩(wěn)的問(wèn)題上,人人有份,誰(shuí)工作做不好,誰(shuí)就要丟烏紗帽。
　　這種壓力已經(jīng)迫使我們要盡快改變縣級(jí)權(quán)力的來(lái)源方式,盡快完善對(duì)縣級(jí)權(quán)力的監(jiān)督。第一步應(yīng)該從人大制度開始,縮小縣人大的規(guī)模,讓人大代表職業(yè)化,更充分發(fā)揮人大監(jiān)督政府的職責(zé)。第二步要讓縣級(jí)法院和中級(jí)法院在人、財(cái)、物上與地方政府脫鉤,用獨(dú)立的司法來(lái)制衡政府的權(quán)力。
　　當(dāng)然,我們用人大和司法來(lái)制衡縣政府的權(quán)力,也應(yīng)該把本地事務(wù)的決策權(quán)還給縣政府。編輯/王巧捧

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