說(shuō)起“改非”，必定繞不開非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置這個(gè)話題。 　　1993年我國(guó)建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度后，職務(wù)分類分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在廳局級(jí)以下設(shè)置。因此，一些未到退休年齡的廳、處、科三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，因年齡、身體、能力和機(jī)構(gòu)改革等因素，便提前離崗改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這樣的干部，被稱為“改非”干部。
　　
　　一種獨(dú)特的職務(wù)分類
　　
　　1993年8月14日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，將我國(guó)公務(wù)員職務(wù)劃分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩類。2006年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，又在更高的法律層面上，明確了這一職務(wù)分類。
　　應(yīng)該說(shuō)，這種職務(wù)分類具有明顯的中國(guó)特色。政務(wù)類和事務(wù)類是世界上多數(shù)國(guó)家對(duì)公務(wù)員的一種最基本的分類。據(jù)說(shuō)在《條例》的歷次草案中，也討論過(guò)分政務(wù)類和業(yè)務(wù)類，但是，最終還以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出臺(tái)。從感覺(jué)上來(lái)說(shuō)，這是一種“官本位”的制度設(shè)計(jì)思路。這種分類既參照了現(xiàn)代文官制度，又遷就了解放以來(lái)傳統(tǒng)的干部人事制度，細(xì)細(xì)咀嚼，甚至還隱約有些古代官吏制度的味道。
　　我國(guó)古代官員職務(wù)與品秩包括五方面內(nèi)容，即職務(wù)和品、爵、勛、階。這五方面內(nèi)容中最常見(jiàn)也是最重要的就是職務(wù)，宰相、尚書、巡撫、知州、知縣等都屬于職務(wù)范疇，表示一個(gè)人實(shí)際工作權(quán)責(zé)的范圍，與現(xiàn)在的省長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、局長(zhǎng)一樣。與職務(wù)相配套的就是品秩，有品、爵、勛、階四種。品指的是官員的等級(jí)，是官員品秩中最核心的部分，相應(yīng)的職務(wù)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的品，與現(xiàn)在的職級(jí)基本原理相同。此外還有一種叫“階”，又稱散階、散官。階也和品掛鉤，但僅表示一種待遇，并無(wú)實(shí)職，類似于今天的“正處級(jí)待遇”、“副科級(jí)待遇”，與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)似曾相識(shí)。
　　
　　誰(shuí)動(dòng)了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的奶酪
　　
　　總的來(lái)說(shuō)，設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對(duì)中國(guó)廣大的公務(wù)員來(lái)說(shuō)是一個(gè)福音：從此不再華山一條道。此前，對(duì)絕大多數(shù)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，僅靠職務(wù)晉升來(lái)提高待遇是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)橹袊?guó)只有8%的公務(wù)員是處級(jí)以上，92%的公務(wù)員都在科級(jí)以下。而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的出現(xiàn)，在仕途艱險(xiǎn)奇窄的小道外另辟蹊徑，提供了一條較為平坦開闊的上升路徑――在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限的情況下，解決相當(dāng)部分沒(méi)有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員（特別是專業(yè)技術(shù)人員）的職級(jí)待遇。
　　“地方公務(wù)員對(duì)于這種改變命運(yùn)的新制度翹首期待�！眳⑴c起草《公務(wù)員法》的國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明博士，這樣表述其多次到地方調(diào)研的感受。
　　然而，從實(shí)施十幾年的情況看來(lái)，這一制度設(shè)計(jì)的初衷并沒(méi)有很好實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，一般公務(wù)員能夠沿著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向上攀升的寥寥無(wú)幾；但是當(dāng)初設(shè)置的另一項(xiàng)功能――安撫功能卻效果甚佳，成為了歷次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、減少職數(shù)減下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部安置場(chǎng)所�！叭缃裰�理調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)大都由退二線的領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)任或改任，成為其退休前的棲息地�！币晃谎芯扛刹咳耸轮贫鹊膶＜艺f(shuō)。
　　制度功能的異化，自然而然使這項(xiàng)制度的受益者發(fā)生變化，本來(lái)為一般公務(wù)員開辟的職業(yè)發(fā)展新路的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，被“挪用”成為了給減下來(lái)或?qū)⑼说念I(lǐng)導(dǎo)干部的一種待遇，而事實(shí)上，這兩類干部也構(gòu)成了當(dāng)前非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的主體。
　　由于承擔(dān)了過(guò)多的“安置辦”和“干休所”功能，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置過(guò)多過(guò)濫。本來(lái)，在1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)施方案》中，提出“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)根據(jù)工作需要，不搞平衡設(shè)置”，對(duì)職數(shù)是有嚴(yán)格的比例限額的。但當(dāng)前在地方、尤其在市縣兩級(jí)，調(diào)研員和助理調(diào)研員職數(shù)，不得超過(guò)處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的三分之一；主任科員和副主任科員職數(shù)，不得超過(guò)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)50%的職數(shù)限額，被屢屢突破。
　　
　　既是成果，也是代價(jià)
　　
　　可以說(shuō)，未到退休年齡領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是我國(guó)干部人事制度改革的相關(guān)，這個(gè)政策就是退二線。
　　改革開放以來(lái)，我國(guó)干部人事領(lǐng)域改革的最大成就，就是廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，實(shí)行退休制度和任期制。任期制的基本特點(diǎn)是任用有期，到期就下，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)成為干部一定時(shí)期的工作崗位，而不再是干部的終身待遇。隨著干部人事制度改革的深入和一系列規(guī)范性文件的出臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)干部任期制日益完善。
　　去年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中，明確規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部每個(gè)任期為5年”，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任期達(dá)到兩個(gè)任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任第二條所列范圍內(nèi)的同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，進(jìn)一步從制度上解決了“不到退休不退位、不犯錯(cuò)誤不下臺(tái)”的“終職制”問(wèn)題。
　　非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置，為“下”來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了一個(gè)比較平穩(wěn)的“出口”。這個(gè)“出口”緩解了組織部門的壓力，也使完善干部任期制度有了更有利的實(shí)施環(huán)境，推動(dòng)了干部年輕化的進(jìn)程。而今，廳以下領(lǐng)導(dǎo)干部到達(dá)任職年齡后，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)已經(jīng)深入人心并成為一種常態(tài)。
　　領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)，是我國(guó)干部制度改革的又一重大成果。在去年開始啟動(dòng)的全國(guó)省級(jí)黨委大換屆中，一批50歲上下年富力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部走上省委書記、省長(zhǎng)的重要崗位。省級(jí)黨委書記中，生于上世紀(jì)50年代的達(dá)到12人，占省級(jí)黨委書記總數(shù)的39%。擔(dān)任陜西省委書記的趙樂(lè)際今年只有50歲，是目前最年輕的省委書記；從團(tuán)中央書記處第一書記到湖南省委副書記、省長(zhǎng)的周強(qiáng)今年47歲，是目前最年輕的省長(zhǎng)。
　　但是，領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍年輕化步伐的加快，客觀上又使干部向“上”的空間收窄。一次，與一個(gè)官場(chǎng)朋友聊天，對(duì)方調(diào)侃說(shuō)，張愛(ài)玲有句話叫出名要趁早，現(xiàn)在是當(dāng)官要趁早。關(guān)鍵年齡提不上去，就沒(méi)有前途，等著“改非”了。
　　在一些地方干部年輕化的具體操作中，年齡是硬杠杠，實(shí)行“一刀切”，并且切的年齡與級(jí)別成正比。現(xiàn)在普遍是超過(guò)45歲原則上不晉升縣處級(jí)，超過(guò)40歲原則上不晉升科級(jí)。如此相當(dāng)數(shù)量的干部便因?yàn)槟挲g問(wèn)題滯留，升不上去，又必須為年輕干部騰崗讓位，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)便成為別無(wú)選擇的出路。
　　在各方面待遇嚴(yán)重向領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)傾斜的中國(guó)公務(wù)員世界，如果非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對(duì)基層普通公務(wù)員尚算是大餐的話，對(duì)嘗過(guò)“當(dāng)官”滋味的人來(lái)說(shuō)，實(shí)屬雞肋，食之無(wú)味。山東濟(jì)南市委組織部2003年的抽樣調(diào)查顯示，80.6%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對(duì)公務(wù)員最有激勵(lì)效果的因素。長(zhǎng)春市委組織部提供的數(shù)據(jù)表明，某單位達(dá)到條件的干部中有70%不愿意從副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任正職非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”是為大局犧牲個(gè)人利益，是承擔(dān)改革的代價(jià)。
　　
　　“改非”＝退二線？
　　
　　現(xiàn)實(shí)中“改非”出現(xiàn)的種種問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)與我們實(shí)行的一個(gè)特殊的政策密切相關(guān)，這個(gè)政策就是退二線。
　　在領(lǐng)導(dǎo)崗位，叫一線；退下來(lái)，稱作到二線。退二線是領(lǐng)導(dǎo)干部正式退休前的一個(gè)緩沖地帶，也是中國(guó)國(guó)情下干部制度的特殊產(chǎn)物，解甲不歸田，無(wú)官還在崗。
　　上世紀(jì)50年代末，毛澤東提出中央分設(shè)一線、二線，他自己退二線，以集中精力研究、考慮一些重大理論問(wèn)題。上個(gè)世紀(jì)八十年代初期，鄧小平倡導(dǎo)打破干部終身制，實(shí)行老干部退二線，自己也以身作則。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)時(shí)這種退二線的政策，作為一種過(guò)渡，對(duì)打破干部職務(wù)終身制是發(fā)揮了積極作用的，退二線的也大多是過(guò)了退休年齡的老革命干部。而一旦離開了當(dāng)時(shí)特殊的時(shí)代背景，退二線也就逐漸失去了原來(lái)存在的意義。
　　但在干部職務(wù)終身制成為歷史后的新時(shí)期，退二線的政策卻沒(méi)有隨之消失，而以“改非”的面目繼續(xù)延續(xù)著生命力。當(dāng)然，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部不都是退二線來(lái)的，但現(xiàn)在退二線的都“改非”卻是事實(shí)。并且，作為干部年輕化絕對(duì)化所產(chǎn)生的副產(chǎn)品，現(xiàn)在退二線干部數(shù)量越來(lái)越多，級(jí)別越低，退二線的年齡就越靠前。在基層，甚至出現(xiàn)了40多歲的科級(jí)干部就開始放馬南山的情況。
　　在國(guó)家公務(wù)員制度中，只有在職和退休之分，并沒(méi)有退二線這一中間地帶；并且從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)說(shuō)，設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也絕非是為了安置退二線人員。根據(jù)我國(guó)公務(wù)員法的規(guī)定，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是不具有行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的實(shí)職，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部應(yīng)該有明確的崗位職責(zé)和工作任務(wù)，并且正常履職。并且，絕大多數(shù)“改非”干部，從年齡經(jīng)驗(yàn)身體精力各方面來(lái)說(shuō)，也足以承擔(dān)相當(dāng)?shù)墓ぷ髫?zé)任。但由于當(dāng)前的法規(guī)等對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作職責(zé)和任務(wù)沒(méi)有作明確的規(guī)定，一些地方的黨委及其組織部門便沿用退二線政策對(duì)待“改非”干部，沒(méi)有把發(fā)揮“改非”干部作用視為必要，從而作出合理的工作安排。
　　工作崗位有一線二線之分，但對(duì)在職干部分一線二線，就會(huì)帶來(lái)紊亂，也造成部分干部心態(tài)的變化，客觀上造成行政成本的增加和人才資源的浪費(fèi)，由此產(chǎn)生了不利于整個(gè)干部隊(duì)伍建設(shè)的負(fù)面影響�？梢哉f(shuō)，當(dāng)前“改非”干部隊(duì)伍管理中的很多問(wèn)題，的確有必要進(jìn)行認(rèn)真地審視。

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