摘要作為“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（GMS）”的地方參與主體，云南省在中國(guó)的周邊國(guó)際組織外交中扮演了一個(gè)新鮮的角色。首先，云南省的積極推動(dòng)是GMS得以誕生的一個(gè)動(dòng)力源；其次，特殊的制度安排使云南省在GMS中享有“半決策主體”的地位，并發(fā)揮了中國(guó)方面主要執(zhí)行主體的作用。云南省參與GMS16年的歷程是地方政府作為直接參與者與國(guó)際組織發(fā)生互動(dòng)的一個(gè)典型案例。
　　關(guān)鍵詞大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制 云南省 地方政府
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D814.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2008）06-0016-21
　　
　　與國(guó)際組織基于多邊主義理念而創(chuàng)立和運(yùn)作一樣，次區(qū)域合作機(jī)制是近年來(lái)在全球化和地區(qū)一體化浪潮中應(yīng)運(yùn)而生的新興多邊合作形式。目前為人們所知的次區(qū)域合作機(jī)制通常還未發(fā)展出諸如憲章這樣的法律性文件，沒(méi)有自己獨(dú)立的國(guó)際法人地位，主要屬于定期國(guó)際會(huì)議機(jī)制這樣的論壇性國(guó)際組織。但是，它們以務(wù)實(shí)、靈活的合作形式和踞多國(guó)邊界的地緣性質(zhì)，成為各國(guó)及其邊境地方政府參與國(guó)際多邊合作的重要舞臺(tái)。中國(guó)云南參與“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制”（其英文全稱(chēng)為Greater Mekong Sub-region Economic Cooperation Program，下文簡(jiǎn)稱(chēng)GMS）就是這其中的一個(gè)突出實(shí)例。
　　
　　一、云南作為中國(guó)參與GMS機(jī)制的動(dòng)力源
　　
　　大湄公河發(fā)源于我國(guó)青海省，流經(jīng)我國(guó)的西藏自治區(qū)、云南省和緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南五國(guó)，最后注入南中國(guó)海。它是東南亞第一、亞洲第三、世界第八大河，也是亞洲唯一的一河跨六國(guó)的國(guó)際河流。上世紀(jì)90年代初，亞洲開(kāi)發(fā)銀行把大湄公河水系的干流和大部分支流所在的“柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)、越南和中華人民共和國(guó)的云南省”界定為“大湄公河次區(qū)域”。[1] 整個(gè)次區(qū)域的總面積為256.86萬(wàn)平方公里，現(xiàn)有總?cè)丝诩s3.2億。大湄公河次區(qū)域既是連接中國(guó)與東南亞、南亞的水陸橋梁和重要戰(zhàn)略結(jié)合部，也是連接太平洋和印度洋、亞歐大陸和南亞次大陸及澳大利亞板塊的海陸交通要沖，地緣戰(zhàn)略價(jià)值不言而喻。[2]
　　次區(qū)域擁有極其豐富的自然資源、巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿�和市�?chǎng)潛力，其地緣經(jīng)濟(jì)價(jià)值正與日俱增。1992年，在亞洲開(kāi)發(fā)銀行的倡議和召集下，次區(qū)域五國(guó)和中國(guó)共同建立了“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制”。
　　GMS是一個(gè)較為松散的開(kāi)放機(jī)制，以協(xié)商一致為原則，由五層會(huì)議及機(jī)構(gòu)組成其運(yùn)行機(jī)制：領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議是最高決策機(jī)構(gòu)，自2002年起每三年舉行一次，由各國(guó)政府首腦就宏觀和指導(dǎo)性的內(nèi)容進(jìn)行決策；部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議為常設(shè)的決策機(jī)構(gòu)，從1992年起每年由亞行召集舉行；高官會(huì)主要是聯(lián)系政策與業(yè)務(wù)層面、并為部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議做準(zhǔn)備，每年定期召開(kāi)；多個(gè)工作組和論壇在業(yè)務(wù)層面負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施；亞行作為協(xié)調(diào)方和出資方，主要負(fù)責(zé)為GMS有關(guān)會(huì)議及具體項(xiàng)目的實(shí)施提供技術(shù)和資金支持，其總部秘書(shū)處的湄公局負(fù)責(zé)GMS日常事務(wù)。
　　亞行倡立GMS的設(shè)想萌發(fā)于上世紀(jì)九十年代初。當(dāng)時(shí)，中國(guó)以雙邊外交作為自己開(kāi)展對(duì)外交往的絕對(duì)主導(dǎo)方式，對(duì)發(fā)展多邊機(jī)制還存有顧慮和遲疑，尚未有積極深入的參與。[3] 不過(guò)，利用其不可替代的地緣優(yōu)勢(shì)，此時(shí)的云南已經(jīng)和大湄公河流域國(guó)家建立了較為密切的關(guān)系。大湄公河在我國(guó)2161.1公里的河道里程有1240公里在云南，且綜合開(kāi)發(fā)價(jià)值顯著，[4] 其流域占云南國(guó)土面積的22.6%，涵蓋了8個(gè)地州市的38個(gè)縣（市）。云南與次區(qū)域內(nèi)緬、老、越三國(guó)交界，共計(jì)2707公里的中緬、中老邊界全部在云南，2000多公里的中越邊界有1000多公里在云南，云南與次區(qū)域另外兩國(guó)泰國(guó)和柬埔寨有陸路直接相通。自古以來(lái)，云南與次區(qū)域國(guó)家有著十分密切的人文聯(lián)系，省內(nèi)16個(gè)民族跨境而居，與東南亞國(guó)家人民有著共同的血緣關(guān)系、文化情感、悠久的經(jīng)貿(mào)交往歷史和良好的傳統(tǒng)友誼。1984年云南就獲許在邊境地區(qū)開(kāi)放邊境貿(mào)易。到GMS成立的當(dāng)年，云南已有27個(gè)邊境地區(qū)成為與次區(qū)域內(nèi)鄰國(guó)邊境地區(qū)的貿(mào)易點(diǎn)。
　　1992年8月，為了確認(rèn)在次區(qū)域成立一個(gè)多邊合作機(jī)制是否有可行性，亞洲開(kāi)發(fā)銀行高級(jí)顧問(wèn)一行四人到云南開(kāi)展考察訪問(wèn)。時(shí)任省長(zhǎng)的和志強(qiáng)會(huì)見(jiàn)了代表團(tuán)，與省政府秘書(shū)長(zhǎng)吳光范、有關(guān)部門(mén)一道向代表團(tuán)介紹了云南在交通、能源、通信、航空、旅游、環(huán)境保護(hù)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)等多領(lǐng)域的省情，與周邊國(guó)家人員互訪、經(jīng)貿(mào)和科技交流方面的合作情況以及瀾滄江－湄公河航運(yùn)發(fā)展的現(xiàn)狀和云南的遠(yuǎn)景規(guī)劃思考。亞行官員表示云南與湄公河流域各國(guó)間的合作考慮得早、做得早，有的項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，云南與周邊鄰國(guó)間多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)合作搞得不錯(cuò)。[5] 這次成功訪問(wèn)的兩個(gè)月后，亞行召集的第一屆瀾滄江－湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議就拉開(kāi)了序幕。在一定意義上，正是云南省在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的積極推動(dòng)，促成了GMS的誕生。
　　在GMS于馬尼拉召開(kāi)的第一屆會(huì)議上，云南省代表作為中國(guó)代表團(tuán)成員參加了會(huì)議。會(huì)上，云南代表提出以交通為主的“一線（昆泰鐵路線）、兩路（昆洛、昆畹公路連接緬甸公路）、一場(chǎng)（昆明機(jī)場(chǎng)的高等級(jí)改擴(kuò)建）”的合作建議，受到亞行和與會(huì)代表的重視，被編入次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作綱要附件，交通合作成為首個(gè)被GMS確定下來(lái)的合作領(lǐng)域。會(huì)議通過(guò)了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的總體框架報(bào)告，由亞行牽頭的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作就此起步。云南憑借多年來(lái)對(duì)自身得天獨(dú)厚的地緣資源的利用和開(kāi)發(fā)以及與次區(qū)域各國(guó)的積極交往而奠定了參與次區(qū)域合作的良好基礎(chǔ)，這為中國(guó)成為GMS這一多邊機(jī)制的創(chuàng)建者提供了重要?jiǎng)恿Α?
　　在前幾屆GMS部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)基本上由中國(guó)人民銀行處長(zhǎng)擔(dān)任，顯示中國(guó)政府在GMS起步階段尚未對(duì)其充分重視，主要希望GMS能夠引入國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的資源，促進(jìn)云南這一經(jīng)濟(jì)落后的西部省份的發(fā)展。隨著云南參與GMS的日益深入，中國(guó)認(rèn)識(shí)到GMS的協(xié)商一致原則和項(xiàng)目主導(dǎo)模式兼具靈活性和實(shí)效性，這既符合次區(qū)域合作的要求，又有利于云南的發(fā)展和國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1997年亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)后，次區(qū)域多個(gè)合作機(jī)制紛紛暫停運(yùn)作，中國(guó)此時(shí)不但積極支持亞行按計(jì)劃召集次年的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，還于1998年首次派出以財(cái)政部副部長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)、代表人數(shù)居歷屆之最的高級(jí)別代表團(tuán)表示重視。2002年GMS第一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的《聯(lián)合宣言》提出“將GMS納入各國(guó)的國(guó)家發(fā)展計(jì)劃”，中國(guó)和東盟領(lǐng)導(dǎo)人于同年一致同意將GMS納入雙邊關(guān)系框架并定位為雙方自貿(mào)區(qū)的先行示范區(qū)，這使GMS在法理層面成為包括中國(guó)在內(nèi)的所有成員共同的國(guó)家行為，大大提升了GMS在中國(guó)多邊外交戰(zhàn)略中的重要性。隨后，中國(guó)突破以往參與GMS多為政策上的支持與協(xié)調(diào)、較少資源方面的貢獻(xiàn)的方式，開(kāi)始更主動(dòng)地為次區(qū)域發(fā)展提供支持，如減免老、緬、柬、越四國(guó)到期的部分或全部對(duì)華債務(wù)，率先在次區(qū)域?qū)嵭小霸缙谑斋@”計(jì)劃，為GMS開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供資金和技術(shù)支持等。值得一提的是，中國(guó)是次區(qū)域內(nèi)第一個(gè)對(duì)項(xiàng)目提供資金和技術(shù)支持的國(guó)家，且我國(guó)提供資金的這些項(xiàng)目并不與我國(guó)利益直接相關(guān)，而是致力于次區(qū)域軟環(huán)境的建設(shè)。
　　
　　二、云南作為中國(guó)參與GMS機(jī)制的半決策主體
　　
　　亞洲開(kāi)發(fā)銀行1993年發(fā)表的題為《次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作――關(guān)于柬埔寨、老撾、泰國(guó)、越南和中國(guó)云南省進(jìn)行合作的可能性》的報(bào)告明確將云南視為GMS的一個(gè)直接參與方。2003年8月19日，在昆明舉行的東盟－湄公河流域開(kāi)發(fā)合作第五次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，曾培炎副總理指出，位于中國(guó)西南邊陲的云南省既是中國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要省份又是中國(guó)參與東盟－湄公河流域開(kāi)發(fā)合作的主體，這是中國(guó)中央政府高層官員對(duì)云南主體地位的明確表述之一。[6] 云南省發(fā)改委副主任王敏正也提出，“云南在過(guò)去和將來(lái)都將是中國(guó)參與大湄公河合作的主體”。[7] 如此，云南在GMS中的參與主體地位得到了亞洲開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)政府和地方政府三方的共同認(rèn)可。這一主體地位的一個(gè)方面是云南在GMS中的“半決策主體”角色。它體現(xiàn)在兩個(gè)方面：關(guān)于GMS的國(guó)內(nèi)協(xié)商和對(duì)外參與。
　　在國(guó)內(nèi)協(xié)商方面，云南省政府作為一個(gè)整體是1994年成立的中央一級(jí)“國(guó)家瀾滄江－湄公河流域開(kāi)發(fā)前期研究協(xié)調(diào)組”的副組長(zhǎng)單位成員，“云南省瀾滄江－湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)小組”作為“國(guó)家協(xié)調(diào)組”在云南的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)也于同年成立。兩級(jí)協(xié)調(diào)組分別由中央政府和云南省政府內(nèi)與GMS九大重點(diǎn)合作領(lǐng)域（交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開(kāi)發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化與投資、禁毒）相關(guān)的部門(mén)聯(lián)合組成，且作為“云南協(xié)調(diào)組”成員單位的省政府各部門(mén)基本都設(shè)有專(zhuān)門(mén)辦公室來(lái)處理GMS涉及本部門(mén)職能范圍的事務(wù)�？梢哉f(shuō)，通過(guò)以副組長(zhǎng)單位身份參與中央?yún)f(xié)調(diào)GMS事務(wù)的組織架構(gòu)，云南省政府作為地方政府直接進(jìn)入了中央決策GMS事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制；通過(guò)與中央政府各相關(guān)部委在職能、職責(zé)一致的協(xié)調(diào)系統(tǒng)中直接對(duì)應(yīng)，云南省政府在GMS事務(wù)上的決策作用得到了大大增強(qiáng)。這些制度化渠道的建立使云南不僅能及時(shí)得到中央的政策指導(dǎo)和支持，也能把云南在參與GMS上的利益訴求直接導(dǎo)入中央相關(guān)部門(mén)的決策過(guò)程。比如，2004年1月，商務(wù)部和云南省政府在昆明召開(kāi)了“促進(jìn)瀾滄江－湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展五年計(jì)劃”指導(dǎo)委員會(huì)第一次會(huì)議。在2005年的同一工作會(huì)談上，時(shí)任商務(wù)部部長(zhǎng)的薄熙來(lái)表示商務(wù)部將繼續(xù)為云南發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易做好服務(wù)，推動(dòng)云南更好地開(kāi)展與周邊國(guó)家的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，加快“走出去”步伐，為邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。[8]
　　在對(duì)外參與方面，出席GMS的各級(jí)別會(huì)議是一個(gè)重要部分。在2002年之前的十年中，GMS的最高決策機(jī)構(gòu)一直是部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。2002年始，GMS每三年召開(kāi)一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，主要就GMS的發(fā)展進(jìn)行宏觀決策。因此，部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在2002年后仍然是次區(qū)域合作的具體決策機(jī)構(gòu)。參加GMS年度部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的中國(guó)代表團(tuán)通常由中央和云南代表分別擔(dān)任正副團(tuán)長(zhǎng)。中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)的層級(jí)原先不高，如中國(guó)人民銀行副司長(zhǎng)，后來(lái)才逐步提升到由央行副行長(zhǎng)、國(guó)家計(jì)委副主任、海關(guān)總署副署長(zhǎng)、財(cái)政部副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)等擔(dān)任。1996年，昆明首次舉辦部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議時(shí)，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的姜春云帶團(tuán)與會(huì)。擔(dān)任中國(guó)代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)的云南省代表一直由省政府秘書(shū)長(zhǎng)、副省長(zhǎng)或省長(zhǎng)等擔(dān)任，顯示出云南對(duì)GMS的高度重視和在其中的重要地位。
　　除了參與GMS各級(jí)別會(huì)議，云南省也在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)自主地開(kāi)展與GMS相關(guān)行為體的對(duì)外交往活動(dòng)。首先，云南高度重視和亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)展合作關(guān)系。亞行作為GMS的發(fā)起人和出資人，是次區(qū)域合作的主要資金來(lái)源。2000年GMS第九屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議前夕，云南省副省長(zhǎng)牛紹堯一行就專(zhuān)程前往亞行總部拜會(huì)了亞行副行長(zhǎng)千野忠男和申明浩。其次，云南省在GMS機(jī)制下積極主辦了GMS經(jīng)濟(jì)走廊省長(zhǎng)論壇，為地方政府和企業(yè)參與合作規(guī)劃和政策制訂搭建平臺(tái)。云南省政府表示愿與走廊沿線各國(guó)地方政府一起長(zhǎng)期舉辦該論壇，并建議在現(xiàn)有的GMS合作機(jī)制下，專(zhuān)門(mén)設(shè)立由次區(qū)域各國(guó)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、走廊沿線省市行政首長(zhǎng)組成的經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)工作組機(jī)制，重點(diǎn)組織協(xié)調(diào)跨國(guó)、跨行政區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。[9] 此外，在GMS框架下，云南省與老撾、泰國(guó)、越南分別建立了“云南－老北”、“云南－泰北”、“滇越五省市經(jīng)濟(jì)協(xié)商會(huì)”等雙邊合作機(jī)制，并保持了機(jī)制內(nèi)的定期會(huì)晤。2007年3月至4月，由云南省委副書(shū)記、省長(zhǎng)率領(lǐng)的云南省代表團(tuán)成功訪問(wèn)了緬、泰、老、越、柬次區(qū)域五國(guó)。期間，代表團(tuán)拜會(huì)和會(huì)見(jiàn)了5國(guó)11位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、40多位部省長(zhǎng)和5個(gè)知名商會(huì)及大企業(yè)負(fù)責(zé)人，參加了6個(gè)重要合作項(xiàng)目的開(kāi)工奠基儀式，開(kāi)展50多場(chǎng)政務(wù)、經(jīng)貿(mào)等方面的活動(dòng)，簽約42項(xiàng)、總金額42億美元，達(dá)成100多個(gè)意向性項(xiàng)目、總金額20億美元，組織云南50多家代表性企業(yè)參加越南國(guó)際貿(mào)易博覽會(huì)，成交約500萬(wàn)美元。[10] 通過(guò)主動(dòng)出訪GMS成員國(guó)和直接投資方亞行，發(fā)展和次區(qū)域國(guó)家地方政府的雙邊與多邊合作，云南得以直接表達(dá)自己的合作意向并與對(duì)方進(jìn)行協(xié)商、談判。這不僅以地方政府之力顯著提升了GMS這一多邊機(jī)制的合作實(shí)效，而且大大增進(jìn)了云南與次區(qū)域各方的互信程度，更為云南進(jìn)一步開(kāi)拓國(guó)際空間、獲取更多國(guó)際資源奠定了良好基礎(chǔ)。
　　云南成為國(guó)家GMS外交的半決策主體表明，地方政府在次區(qū)域合作機(jī)制中不是一個(gè)旁觀者和局外人，而是以固定的、甚至制度化的形式將地方利益納入國(guó)家的最終決策中，并以地方一級(jí)決策躋身國(guó)家整體決策的維度之一。當(dāng)然，需要指出的是，不論地方政府在中國(guó)國(guó)際組織外交中占據(jù)了多么重要的決策地位，中央政府始終都是國(guó)家外交最終和最權(quán)威的決策者。
　　
　　三、云南作為中國(guó)參與GMS機(jī)制的主要執(zhí)行主體
　　
　　云南作為GMS參與主體地位的另一個(gè)方面是它的執(zhí)行主體身份。GMS是一個(gè)以實(shí)施項(xiàng)目來(lái)主導(dǎo)各方開(kāi)展多邊合作的機(jī)制，任何一個(gè)GMS項(xiàng)目都是經(jīng)各成員和亞行充分協(xié)商、討論和論證后才予以立項(xiàng)，但在項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程中，地方政府的參與和支持至關(guān)重要。
　　眾所周知，上游國(guó)家在國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)中占有極其重要的地位。中國(guó)擁有大湄公河的源頭和上游流域，云南則是目前大湄公河中國(guó)境內(nèi)河段兼具開(kāi)發(fā)可能性和國(guó)際合作開(kāi)發(fā)價(jià)值的唯一省份。目前與中國(guó)相關(guān)的GMS項(xiàng)目絕大部分在云南境內(nèi)，由云南負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施。
　　為了實(shí)施GMS規(guī)劃下的各種項(xiàng)目，云南成立了以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管副省長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、省級(jí)各部門(mén)、相關(guān)州（市）及有關(guān)科研院所主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“瀾滄江－湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)小組”和辦公機(jī)構(gòu)，為推進(jìn)與次區(qū)域的合作提供了有力的組織保障。由于GMS本身的政府主導(dǎo)特征和云南欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府在與GMS相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)充分履行自身職能依然是GMS項(xiàng)目順利實(shí)施的保障和根本。根據(jù)前文所述，不僅“云南協(xié)調(diào)組”全面協(xié)調(diào)省內(nèi)各部門(mén)在GMS事務(wù)上的合作、能與“國(guó)家協(xié)調(diào)組”進(jìn)行直接對(duì)應(yīng)和溝通，云南省政府大多數(shù)部門(mén)都有針對(duì)GMS事務(wù)的專(zhuān)門(mén)辦公室，且升格為省政府外事辦公室內(nèi)唯一的副廳級(jí)單位的國(guó)際區(qū)域合作辦公室歸口管理全省范圍內(nèi)與GMS相關(guān)的對(duì)外事務(wù)�？梢哉f(shuō)，云南的政府機(jī)構(gòu)初步發(fā)展出了處理GMS事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。
　　戰(zhàn)略層面，云南省政府于2004年底出臺(tái)面向東南亞的“走出去”戰(zhàn)略，次區(qū)域的越、老、緬、柬四國(guó)和泰國(guó)分別被列為第一類(lèi)和第二類(lèi)“走出去”的對(duì)象。在此基礎(chǔ)上，2005年11月，云南省配套發(fā)布了《云南省實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，這是云南有效化解多年制約省內(nèi)企業(yè)“走出去”的融資難題、鼓勵(lì)企業(yè)走出去的一大新舉措。2006年，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，云南省提出了更明確的參與GMS的戰(zhàn)略構(gòu)想：“以中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)為契機(jī)，在中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域合作的框架內(nèi)，在國(guó)家的指導(dǎo)下，繼續(xù)發(fā)揮云南在次區(qū)域合作中的重要作用，強(qiáng)化連接次區(qū)域國(guó)家的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，改善合作的軟、硬環(huán)境，堅(jiān)持服務(wù)東盟、服務(wù)次區(qū)域、服務(wù)泛珠三角區(qū)域、服務(wù)全國(guó)，積極搭建中國(guó)與次區(qū)域國(guó)家合作的橋梁和平臺(tái)，把云南建設(shè)成為中國(guó)面向東南亞、南亞的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和友好往來(lái)樞紐，中國(guó)連接?xùn)|南亞、南亞的國(guó)際大通道�！睘榇耍�云南將在推進(jìn)GMS的合作進(jìn)程中“積極構(gòu)建經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作、投資開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作、科技文化、友好交往等五座合作橋梁，搭建信息服務(wù)、貿(mào)易合作、金融服務(wù)、人力資源開(kāi)發(fā)合作、公共事務(wù)合作等五個(gè)合作平臺(tái)�！� [11]
　　在具體項(xiàng)目實(shí)施中，云南已取得了部分GMS項(xiàng)目的階段成果，如：1. 通方面，昆－萬(wàn)、昆－曼、昆－仰、昆－河公路云南境內(nèi)段高等級(jí)公路都已順利通車(chē)；完成了中老緬泰四國(guó)共同實(shí)施的大湄公河三個(gè)枯水期的航道整治工程，并初步統(tǒng)一了四國(guó)的港口收費(fèi)和檢查收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；中越合作修建的紅河公路大橋已于2006年6月開(kāi)工。2. 源開(kāi)發(fā)方面，云南成功實(shí)現(xiàn)了分別從河口、文山通過(guò)110千伏輸電線路向越南老街、河江送電；與緬甸簽署了《合作開(kāi)發(fā)境外電力資源意向書(shū)》；“云電送泰”項(xiàng)目正按中泰電力合作框架協(xié)議有序推進(jìn)。3. 作方面，云南實(shí)施了越南小麥和啤酒大麥種植示范試驗(yàn)、緬甸仰光蔬菜花卉培訓(xùn)中心建設(shè)、老撾占巴色省農(nóng)業(yè)示范園建設(shè)等一批農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目。4, 境保護(hù)方面，云南積極參與了“環(huán)境培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)強(qiáng)化”、“環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息系統(tǒng)建設(shè)”、“次區(qū)域國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略框架”、“次區(qū)域邊遠(yuǎn)地區(qū)扶貧與環(huán)境管理”等合作項(xiàng)目。5. 方面，云南開(kāi)通了昆明至曼谷、萬(wàn)象、河內(nèi)、仰光、曼德勒、暹粒和景洪至瑯勃拉邦、清邁、曼谷等旅游航線；到2008年，GMS各國(guó)旅客可以在指定跨境點(diǎn)實(shí)現(xiàn)5分鐘通關(guān)。6. 中國(guó)與有關(guān)國(guó)家簽署一系列禁毒協(xié)議、禁毒行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，云南在緬甸和老撾北部實(shí)施了綠色禁毒和罌粟替代種植計(jì)劃，投資約３億多元人民幣，開(kāi)展替代種植的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)作物累計(jì)已達(dá)62萬(wàn)多畝。7. 資源開(kāi)發(fā)方面，云南多次舉辦面向次區(qū)域國(guó)家的專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，在電信、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、能源、貿(mào)易投資等領(lǐng)域?yàn)楦鲊?guó)提供了400多人次的培訓(xùn)。[12]
　　應(yīng)該說(shuō)，執(zhí)行主體完成項(xiàng)目及時(shí)與否、順利與否、結(jié)果如何都直接關(guān)系到中國(guó)參與GMS這一國(guó)家行為的成功與否。由于云南的積極進(jìn)取和富有成效的努力，GMS機(jī)制正在成為中國(guó)與次區(qū)域國(guó)家合作的一個(gè)富有效率的多邊機(jī)制。
　　
　　結(jié)語(yǔ)
　　
　　中國(guó)地處被視為全球地緣政治中心的亞歐大陸上，有19個(gè)國(guó)家與中國(guó)通過(guò)陸地或海洋相鄰，且世界上幾支重要的戰(zhàn)略力量都匯聚于中國(guó)的周邊。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的周邊外交政策具有“確保國(guó)家主權(quán)與領(lǐng)土完整”、“維護(hù)周邊和平與穩(wěn)定”、“促進(jìn)地區(qū)對(duì)話與合作”這三個(gè)基本目標(biāo)。[13] 過(guò)去我們習(xí)慣于用雙邊外交來(lái)處理所有的周邊關(guān)系。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，尤其從21世紀(jì)初開(kāi)始，中國(guó)建設(shè)性地以構(gòu)造“周邊制度性合作網(wǎng)絡(luò)” [14] 來(lái)實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)。地方政府積極發(fā)揮主體作用的次區(qū)域合作機(jī)制是這一網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。目前，除了GMS之外，中國(guó)參與的重要次區(qū)域合作還有以中、俄、朝為核心的“圖們江開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，中國(guó)吉林省、日本鳥(niǎo)取縣、韓國(guó)的江原道、俄羅斯濱海邊疆區(qū)、蒙古中央省共同建立的“環(huán)日本海地方首腦會(huì)議制度”，包括中國(guó)遼東半島、山東半島、河北沿海地區(qū)、京、津以及韓、朝、日的西海岸地區(qū)的環(huán)黃渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，涵蓋越南、馬來(lái)西亞、新加坡、印度尼西亞、文萊、菲律賓、柬埔寨、泰國(guó)等東南亞八國(guó)以及中國(guó)的海南、廣東、廣西、香港和澳門(mén)等五個(gè)地區(qū)的“泛北部灣次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作論壇”等。2004年8月，廣西壯族自治區(qū)正式向中央提出申請(qǐng)加入GMS，并在次年4月得到國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)，成為了與云南并肩參與GMS的地方政府主體。對(duì)于國(guó)家總體外交而言，廣西的加入無(wú)疑進(jìn)一步提升了GMS在我國(guó)對(duì)外開(kāi)放格局中的地位。[15] 可以說(shuō)，在周邊外交實(shí)踐中融合進(jìn)多邊外交方式、并讓地方政府參與其中，已成為中國(guó)外交的一大顯著特點(diǎn)。
　　當(dāng)然，地方政府在次區(qū)域多邊機(jī)制中的參與也不是沒(méi)有問(wèn)題。云南在參與GMS的16年中也不可避免遇到了許多挑戰(zhàn)，如次區(qū)域開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作的先天不足、GMS松散的合作模式存在難以根除的低效隱患、現(xiàn)存的中央與地方以及地方間的GMS協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中仍然存在較為明顯的缺陷等等。因此，如何在共同參與中確保云南自身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)云南與廣西的互補(bǔ)、減少零和式競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大雙贏甚至多贏，如何在云南、廣西以及中央的多重決策維度中既充分納入各個(gè)地方合理的利益訴求，又維護(hù)中國(guó)這個(gè)單一制國(guó)家的中央權(quán)威是中央和各地方需共同思考的難題，有關(guān)各方需要在實(shí)踐中對(duì)此不斷摸索和改進(jìn)。
　　
　　注釋?zhuān)?
　　[1] 亞洲開(kāi)發(fā)銀行：《次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作――關(guān)于柬埔寨、老撾、泰國(guó)、越南和中國(guó)云南省進(jìn)行合作的可能性》報(bào)告，1993年。http://www.省略/Publications/product.asp?sku=0045P&p=gmsproc
　　[2] 何勝、李霞：“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作態(tài)勢(shì)及面臨問(wèn)題”，載《亞非縱橫》2008年第3期。
　　[3] 參見(jiàn)Alice D. Ba, “China and ASEAN Renvigating Relations for a 21st Century”, Asian Survey, Vol. XLIII, No. 4, 2003, pp.633-635; Kuik Cheng-Chwee, “Multilateralism in China’s ASEAN Policy: Its Evolution, Characteristics, and Aspiration”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 27, No. 1, 2005, p.103.
　　[4] 張錫鎮(zhèn)：“中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域合作的進(jìn)展：障礙與出路”，載《南洋問(wèn)題研究》2007年第3期。
　　[5] 前云南省瀾湄辦主任趙松毓語(yǔ)。http://www.省略/html/other2/20080603/59662.html
　　[6] 參見(jiàn)新華網(wǎng)。http://www.yn.省略/asean/2003-10/31/content_1132133.htm
　　[7] 王敏正：“大湄公河次區(qū)域合作情況及云南的作用和地位”，載《珠江經(jīng)濟(jì)》2006年第8期。
　　[8] 參見(jiàn)瀾滄江－湄公河次區(qū)域國(guó)際合作信息網(wǎng)。http://www.省略/home.htm
　　[9] 李啟昌、王永剛、楊昕雨：“省長(zhǎng)論壇圓桌會(huì)召開(kāi)秦光榮提出六點(diǎn)建議”，《云南日?qǐng)?bào)》，2008年6月7日。
　　[10] 參見(jiàn)瀾滄江－湄公河次區(qū)域國(guó)際合作信息網(wǎng)。
　　[11] 云南省瀾滄江－湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)小組辦公室：《云南省參與瀾滄江－湄公河次區(qū)域合作取得的成就、經(jīng)驗(yàn)和下一步的工作思路》，2006年11月15日。http://www.yn.省略/yunnan,china/76844880617275392/20050625/379385.html
　　[12] 參見(jiàn)《云南省參與瀾滄江－湄公河次區(qū)域合作取得的成就、經(jīng)驗(yàn)和下一步的工作思路》；2008年《中國(guó)參與大湄公河次區(qū)域合作國(guó)家報(bào)告》。http://www.fmprc.省略/chn/ziliao/wzzt/wmgh/t419061.htm
　　[13] 王毅：“中國(guó)與周邊國(guó)家外交綜述：與鄰為善以鄰為伴”，載《求是》2003年第4期。
　　[14] 蘇長(zhǎng)和：“發(fā)現(xiàn)中國(guó)新外交――多邊國(guó)際制度與中國(guó)外交新思維”，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2005第4期。
　　[15] 周毅、凌云志：“廣西在湄公河次區(qū)域合作中的戰(zhàn)略地位和作用”，載《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2005年第4期。
　�。ㄗ髡吆�(jiǎn)介：復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生，上海，200433）
　　收稿日期：2008年9月

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