摘　要　聯(lián)合國維持和平行動已經(jīng)過近60年的風雨洗禮，后冷戰(zhàn)時期的維和實踐呈現(xiàn)出許多新的特點，然而卻面臨著財政困窘、立法缺位、預防性部署、傳統(tǒng)規(guī)則瀕臨消解等重重困境。本文力圖尋求財政解困途徑，提出立法規(guī)制建議，全新解讀傳統(tǒng)規(guī)則，從而探究維和行動未來發(fā)展的出路。
　　關鍵詞　聯(lián)合國　維持和平行動　改革
　　中圖分類號：D81文獻標識碼：A文章編號：1005-4812（2007）06-0041-46
　　
　　傳統(tǒng)意義上的聯(lián)合國維持和平行動（United Nations Peacekeeping Operations,以下簡稱維和行動）是由聯(lián)合國統(tǒng)一指揮，由軍事人員參與并通過非武力行動協(xié)助在地區(qū)沖突中保持和恢復國際和平與安全的行動。[1] 維和行動是由聯(lián)合國首創(chuàng)和發(fā)展的，迄今為止，聯(lián)合國已先后在亞、非、歐、拉美等地區(qū)進行維和行動61次，目前正在進行的維和行動還有15項，參加維和行動的總人數(shù)為98834人。從1948年至2006年6月30日止，維和行動總開支約為415.4億美元。[2]
　　然而，盡管維和行動已走過近60年的歷程，《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)卻并未對其做明確的界定。維和行動既不同于《憲章》第六章規(guī)定的和平手段，也不同于第七章規(guī)定的強制手段，它介于和平解決爭端與強力維持和平之間，其性質既不能完全取代第七章所規(guī)定的強制措施，又超出了憲章第六章和平解決爭端的辦法，是動用軍事人員但不動用武力的行動，是維護國際社會和平與安全的創(chuàng)新舉措。由于維和行動在實踐中起到了填補第六章和第七章空隙的作用，因而前聯(lián)合國秘書長哈馬舍爾德將其稱為“六章半行動”。[3]
　　
　　一、當前聯(lián)合國維和行動存在的問題
　　
　　隨著維和行動實踐的發(fā)展，后冷戰(zhàn)時期的維和行動呈現(xiàn)出許多新特點，同時也使以往并未凸顯的問題變得愈加尖銳與棘手。目前，聯(lián)合國維和行動主要存在以下問題：
　�。ㄒ唬┚S和行動的財政窘境
　　長期以來，缺乏獨立、充足、穩(wěn)定的經(jīng)費來源，是聯(lián)合國維和行動所面臨的最直接、最棘手的難題之一。一般而言，聯(lián)合國維和行動的經(jīng)費有兩大來源，一是由當事國承擔；二是由聯(lián)合國各會員國承擔。它具體有三種形式：第一，從會員國繳納的經(jīng)常預算中開支；[4] 第二，特別攤款，即采取義務制，由成員國按聯(lián)大規(guī)定的固定比例分攤，安理會常任理事國承擔大部分攤款。攤款籌齊后，建立�？顚Ｓ玫摹奥�(lián)合國某項行動特別帳戶”，這一渠道成為聯(lián)合國維和行動經(jīng)費的主要來源；第三，自愿捐助，包括出兵國自付費用。
　　近幾年來，聯(lián)合國維和行動經(jīng)費短缺現(xiàn)象日益嚴重， 截止2006年12月31日，維和行動應收欠款約為19億美元。[5] 美國成為最大的拖欠國。從表面來看，維和經(jīng)費捉襟見肘，主要由于兩方面的原因：其一，隨著維和行動次數(shù)增多，規(guī)模擴大，費用隨之急劇上升；其二，大多數(shù)會員國（尤其是某些大國）不履行對維和行動的財政義務，拖欠維和經(jīng)費的行為屢見不鮮。然而，更深層次的原因在于，某些國家、特別是承擔維和主要財政義務的國家，出于對本國政治、經(jīng)濟等多重因素的考慮，對某些維和行動沒有一以貫之的熱情和支持度，當本國的國家利益與國際社會的利益不一致時，難以保證這些國家恪守其所承擔的法律或道義義務。例如，從克林頓執(zhí)政時期開始，美國國內已經(jīng)出現(xiàn)把聯(lián)合國維持和平行動視為“額外負擔”的趨勢，是否參與維和行動要經(jīng)過嚴格的選擇。美國“新孤立主義”思潮有所抬頭時，美國國內減少本國對國際事務介入的呼聲很高。正是在這種情況下，1994年5月5日，當時的美國總統(tǒng)克林頓簽署了限制美國參與維持和平行動的《第13號總統(tǒng)令》，其中規(guī)定美國應在本國利益受到威脅，或在國際和平與安全遭到破壞時，或在兩種情況同時出現(xiàn)時，才能參加聯(lián)合國維持和平行動。[6] 該令出臺，勢必減少美國所承擔的維和經(jīng)費。
　　（二）維和行動的立法缺位
　　后冷戰(zhàn)時期，維和行動不論從數(shù)量、范圍，還是從職能而言，都以前所未有的勢頭迅猛發(fā)展，這一方面凸顯了國際社會對維和行動需求的大幅度上升，對以往的維和行動是有力的肯定；但另一方面，維和行動很大程度上來源于具體的實踐，維和行動成文法律規(guī)則的缺位，給實踐帶來日益突出的問題。實踐中確立下來的不成文的維和法律規(guī)范具有不確定性，被突破之后，維和行動的行為規(guī)則就具有一定的不可預見性。例如，傳統(tǒng)意義上被一致認同的維和規(guī)則――中立原則、非武力原則、同意原則等，在實踐中都不同程度地被逾越、被動搖，明確的維和行動范式急需通過正式的立法行為加以確立。盡快出臺聯(lián)合國維和行動法律規(guī)范成為理論和實踐的雙重需求。
　　（三）傳統(tǒng)維和規(guī)則的突破
　　1. 最小限度使用武力或不使用武力原則的松動。前聯(lián)合國秘書長德奎利亞爾曾形象地稱維和行動是“無戰(zhàn)斗之敵、無戰(zhàn)勝之地、武器用于自衛(wèi)、效果靠自愿合作”的“和平加威懾”的解決爭端和沖突的手段。[7] 在實踐中，根據(jù)慣例，維和行動人員一般由維和部隊、維持治安的警察部隊、監(jiān)督選舉的觀察團等共同組成，其中的文職人員也占一定的比例。傳統(tǒng)的維和部隊只能佩帶輕武器用于自衛(wèi)，維和部隊及其官兵只有在“遭到攻擊”，或履行職責“受到武力阻礙”時，才可使用“最低”限度的武力。“藍盔人員應當永遠把使用武力視為最后手段。”[8]
　　然而，隨著維和行動職能范圍的擴大，維和部隊肩負更多的使命。在這過程中，出現(xiàn)了程度不同的對維和人員進行武力攻擊以及給維和行動帶來負面影響的暴力事件。例如，在安置難民、發(fā)放救濟物資過程中出現(xiàn)的武力哄搶等行為；1995年5月波黑塞族扣押300余名維和人員作為人質；以及克羅地亞軍隊進攻聯(lián)合國保護區(qū)克拉伊納，打死、打傷并俘虜維和人員等。[9] 此外，在維和部隊執(zhí)行諸如收繳武器、緝捕沖突中的派別頭目、實施安全保護、封鎖、制裁等任務時，也在所難免地要動用武力。
　　2. 同意原則的挑戰(zhàn)。作為對國家主權的尊重，同意原則是傳統(tǒng)的維和規(guī)則的基本規(guī)范之一。是否需要實施維和行動，應以“當事國同意”作為基本出發(fā)點，同時，也應得到出兵國的認同。然而，隨著維和實踐的發(fā)展，沖突地區(qū)的局勢呈現(xiàn)出更為復雜的局面。某些需執(zhí)行維和任務的沖突地區(qū)，主權的執(zhí)政實體已不復存在，或種族和派系斗爭十分復雜，出現(xiàn)權力真空的局面（如索馬里），或沖突地區(qū)有可能出現(xiàn)大規(guī)模種族屠殺等侵犯人權的國際罪行時，同意原則的主體已不存在，或同意原則的實施已不具備客觀條件，此時，維和的同意規(guī)則已然難以維持其原有的全部內涵。
　　3. 不介入原則的新發(fā)展。傳統(tǒng)的維和基本規(guī)則建立在維和大多針對的是國與國的沖突基礎上，強調中立、公平、不介入當事國內政、不作價值判斷等原則。它與國際法的基本原則之一的不干涉內政原則相吻合。但是，從目前的實踐來看，沖突大多來源于國內而非國際。例如，從1992年到1995年，在聯(lián)合國采取的11項維和行動中有9項是處理國內沖突。況且，維和行動應對國內沖突的實踐呈上升趨勢，其維和效果不一：富有成效的，如莫桑比克、柬埔寨等；處境堪憂的，如前南斯拉夫、索馬里等。[10]
　　此外，維和行動還存在其他問題，如維和行動的決策機制問題、維和行動的人員和物質供應、儲備問題、維和人員的特權與豁免問題、維和人員的違法責任追究和承擔問題、區(qū)域組織和非政府組織參與維和的問題、大國介入對維和行動的影響問題、維和成效的評估問題、維和與人道主義干涉的關系問題等等。
　　
　　二、聯(lián)合國維和行動的改革與完善
　　
　　對后冷戰(zhàn)時期維和行動出現(xiàn)的新問題，我們應當辨證地對待，既要對維和規(guī)則進行改良和發(fā)展，又要對維和規(guī)則予以堅持和維護。
　　（一）維和行動財政困境的解決途徑
　　如何緩解和擺脫聯(lián)合國維和行動所面臨的財政困境，為充實維和經(jīng)費尋求一條可行性途徑，成為各方普遍關注的焦點，同時也是改革和推進維和行動的關鍵所在。筆者認為，解決聯(lián)合國維和行動的財政問題，可以從以下兩方面著手：
　　1. 在現(xiàn)有的框架和體制內，著力落實會員國所應當承擔的財政義務
　　（1）應當大力倡導和反復重申會員國善意履行《聯(lián)合國憲章》義務的基本原則，繳納會費、包括維和經(jīng)費是會員國理應承擔的法定職責。
　�。�2）建立一定的關聯(lián)和推進機制，使會員國繳納維和經(jīng)費不單只是外在強加的硬性要求，同時也有其自身內在的利益訴求。如何在較大程度上使相關國家的利益與國際社會的利益趨同化，尋求兩者的契合點，成為提升維和參與熱情的內在動因。例如，把維和行動參與國的國家經(jīng)濟利益與承擔維和任務相結合，建立一定的“維和紅利”機制，使維和行動的參與程度與其經(jīng)濟上的可能回報成正向關系。進一步而言，在維和行動開展期間，不妨把聯(lián)合國的后勤保障合同等存在經(jīng)濟利益的項目，在同等條件下，優(yōu)先考慮與維和行動的參與國進行合作。當然，在此應當避免以維和參與程度作為單一的考量尺度，更重要的是，不能把維和行動經(jīng)濟化、利益化，否則將與維和的初衷背道而馳。
　�。�3）建立一定的懲戒機制。對于持續(xù)一定時間、有能力卻拖欠維和經(jīng)費攤款達到一定數(shù)額的國家，剝奪其在聯(lián)合國大會等機構的表決權。同時，還可以根據(jù)相關國家拒不履行維和財政義務的程度，限制其在某些國際組織的行為能力。
　　2. 進一步拓寬維和經(jīng)費的籌集渠道，實現(xiàn)經(jīng)費來源的多元化。在現(xiàn)有制度安排下，維和經(jīng)費來源依賴于國家的繳納和捐款，聯(lián)合國自身并沒有掌握自有的成長性維和資金。一旦會員國不交納應繳的維和經(jīng)費，而外來捐款也有限的情況下，維和資金勢必短缺。所以，可以嘗試建立維和自有資金。這項資金一方面可以來源于聯(lián)合國的固定撥款，設立維和獨立基金，作為維和行動的儲備金和準備金。[11] 另一方面，不妨嘗試由世界銀行等金融組織設立專項撥款，在金額和其他條件成熟的情況下，建立維和投資銀行，由作為聯(lián)合國專門機構的國際金融組織進行專業(yè)理財和風險管理，其經(jīng)濟收益將充實維和經(jīng)費，使之逐漸成為維和經(jīng)費的主要來源，從而形成一個良性循環(huán)的機制，逐步減少維和經(jīng)費對聯(lián)合國會員國的依賴。另外，也可嘗試由聯(lián)合國向國際金融機構申請低息或無息貸款，緩解維和經(jīng)費短缺的壓力。
　�。ǘ�）維和行動的立法建設
　　由于維和行動不僅關乎聯(lián)合國這一國際組織，而且在更大程度上與各主權國家存在密切的關系，因此，聯(lián)合國維和行動的立法建設應從國際法和國內法兩個角度加以考慮。
　　1. 應以多維度、多層面的立法思路，循序漸進地確立維和行動的國際法規(guī)范
　�。�1）修改《聯(lián)合國憲章》，明確維和行動的法律定位。對于維和行動建立和存在的《憲章》依據(jù)，一直存在多種不同的主張，有的以《憲章》第6章或第7章有關條款為依據(jù)，有的以《憲章》的宗旨和原則為依據(jù)，有的以1950年的《聯(lián)合國維持和平?jīng)Q議》等聯(lián)合國文件作為法律依據(jù)，有的以實踐中的習慣規(guī)則為依據(jù)，還有學者認為應當從維持和平行動的性質和基本特征出發(fā)，把《憲章》的第1條第1款、第36條第1款和第40條看成一個整體，作為維和行動的法律依據(jù)。[12] 盡管可以對上述《憲章》的相關條款進行一定的學理解釋和推定，但是很顯然，《憲章》并沒有關于維和行動的明確規(guī)定，相應地更加缺乏維和行動的具體實施細則。因此，修改《憲章》、增加對維和行動的相關規(guī)定，成為國際法層面彌補維和行為規(guī)則空白的可選擇途徑之一。原則上，應當把目前《憲章》中有關維和行動的所謂“暗含權力”改為“明示權力”，進一步明確維和行動的法律定位。
　�。�2）以聯(lián)合國大會或安理會決議的形式，逐步確立維和行動的一系列行為規(guī)范。以往，聯(lián)合國維和行動的大多數(shù)規(guī)范均來源于具體的維和實踐，對此，應當盡速地以大會或安理會決議的形式，對與維和行動相關的法律問題進行確立，如維和行動的界定、職能范圍、經(jīng)費來源、組建模式、安理會、大會、秘書長在維和問題上的分工、合作及權限劃分、維和部隊成員的違法責任及特權與豁免問題、維和部隊的法律地位問題，以及實踐中出現(xiàn)的相關新問題等。
　　（3）出臺《聯(lián)合國維持和平行動國際公約》，確立維和行動的全面規(guī)則。在修改后的《聯(lián)合國憲章》和上述聯(lián)大和安理會關于維和行動決議的基礎上，在立法條件成熟的時機下，應出臺《聯(lián)合國維持和平行動國際公約》。該公約應定位為維和行動的國際法典，公約內容應當涵蓋維和行動的各個方面，從而確立一套既包括總的維和行動的行為準則，又含有具體操作細則的聯(lián)合國維和行動制度，形成一個規(guī)范化、體系化的成文法規(guī)則。
　　2. 聯(lián)合國各會員國應根據(jù)上述維和行動的國際立法，相應地修改本國國內法的相關規(guī)定。在國際法層面確立維和行動的法律規(guī)則之后，接下來應從國內法著手，把國際法的相關規(guī)則加以吸收和轉化。這一方面可以更全面地實施維和行動的法律規(guī)范，另一方面，也能盡速地解決各國部隊和文職人員參加聯(lián)合國維和行動的國內法依據(jù)問題。
　�。ㄈ�）對傳統(tǒng)維和規(guī)則的思考
　　1. 最低限度使用武力原則的革新。如何在原則上堅守維和的最低限度使用武力規(guī)則，同時也兼顧實踐中出現(xiàn)的新問題、新需求，對維和武力使用的場合做適度地擴展，是目前急需解決的問題。維和部隊是“非武力的武裝力量”，對其傳統(tǒng)的最低限度使用武力原則進行革新，可以參考下列構想：
　�。�1）把握維和初衷，總體上仍堅持最低限度使用武力原則。維和的基本出發(fā)點是“維持和平”而非“制造和平”，以此維和本意為出發(fā)點，維和部隊應不偏袒沖突的任何一方，不進行對錯判斷，保持中立和公允，其所使用的武力僅以“維持”和平局面為必要限度。不提倡盲目而任意地突破維和所需，將使用武力的范圍無限度地擴大。
　�。�2）適應維和所承擔的新使命，應對最低限度使用武力原則進行重新審視。目前，實踐中的維和任務已經(jīng)不僅僅限于傳統(tǒng)的幾大領域，新的維和使命使維和行動面臨更為復雜的局面，處理的問題也更為棘手。它所面對的除了沖突各方的正規(guī)軍以外，還有許多非主權實體、種族集團的對抗，國家的分裂、領土的糾紛、民族的矛盾，使維和部隊難以單純地恪守不使用武力原則。在柬埔寨、索馬里、波黑等地區(qū)，扣押和攻擊維和人員、武力搶奪武器和車輛等事件時有發(fā)生。為執(zhí)行維和任務、保護自身和需保護人員的安全，消極地不使用武力或最低限度地使用武力已實難達到效果。因此，維和部隊的武器裝備已不再局限于輕武器，裝甲車、坦克、機槍、火炮等已有配備，如“聯(lián)合國駐伊拉克和科威特觀察團”、駐馬其頓的“聯(lián)合國預防性部署部隊”等均為武裝部隊。武器裝備的加強提升了維和部隊的威懾力，能更為有力地保障維和目標的實現(xiàn)。
　　此外，對維和行動武力使用僅限于自衛(wèi)這一規(guī)則，亦應當做出一定程度的擴展性理解。武力的使用應當以實現(xiàn)維和任務作為衡量標準，應適當強化這一理念，以武力使用的目的性作為考量尺度相較原有的自衛(wèi)理論更為寬泛，能夠在一定程度上給予維和人員在實踐中更為靈活、有力的行動空間。但是，必須從行為決策的程序上、行為的出發(fā)點上保障不輕易、隨意地使用武力，防止濫用這一規(guī)則。對此，國際法上合法使用武力的規(guī)則應當在此得到原則上的比照適用。
　　總之，維和行動是否實施武力行為，應當以自衛(wèi)與維和目標的實現(xiàn)作為判斷標準。如果采用一定的武力將更有益于維持和平局勢，武力就不應當僅局限于自衛(wèi)和最低限度。當然，維和行動的使命是以維持沖突地區(qū)的和平狀態(tài)為依歸，武力因素的增加可能在某種程度上觸發(fā)沖突、激化矛盾，所以，一味推崇動用武力以實現(xiàn)維和目標是危險的、不恰當?shù)�，任何超越所需地使用武力的行為將走向維和的反面。因此，如何從制度上保障武力維和不被濫用，輔之以決策程序的高效和完善，從而推進審慎而有限度地使用武力，應當成為維和行動改革的關鍵所在。
　　2. 對同意規(guī)則的思考。傳統(tǒng)的維和同意規(guī)則與尊重國家主權原則相協(xié)調一致，但是由于冷戰(zhàn)后沖突地區(qū)出現(xiàn)新的復雜形勢，在諸如國內不存在符合國際法的主權實體等情況下，同意原則已悄然出現(xiàn)漸變。
　　然而，從總體上來說，同意原則仍應作為維和行動的基本規(guī)則之一。對于同意原則的不遵行只能是個別例外，不能擴展為通例。而且，這一例外也必須建立在審慎考量的基礎上，應當以聯(lián)合國作為判斷的主體，以安理會作為判定的核心。聯(lián)合國應當客觀評估沖突局勢，審時度勢地派出維和部隊。此外，還需注意的是，“同意”的認定必須建立在當事國真實意愿的基礎上，實踐中出現(xiàn)基于非自愿意思的真實表達，以及出于權宜之計的考慮而表示的同意，都使維和行動陷入反復和波動的困境。
　　因此，針對同意原則應當遵行下列基本規(guī)范：一是原則上仍然堅持同意原則作為當前維和實踐的指導規(guī)范；二是在聯(lián)合國安理會的判定之下，在極個別的個案中，允許對同意原則的一定超越，但此特例不成其為對同意原則新的普遍性實踐；三是同意的作出需考察其本質的有效性和長效性。
　　3. 對中立、不介入原則的思考。冷戰(zhàn)結束以來，隨著國際和地區(qū)性沖突的性質的變化，國內沖突呈現(xiàn)上升趨勢，維和行動中的中立、不介入原則面臨新的挑戰(zhàn)。當前，某些維和實踐難以避免不涉及一國國內事務，如何遵行中立和不介入規(guī)則，是理論和實踐領域均需應對的棘手難題。
　�。�1）應強化中立、不介入原則的核心地位，嚴格加以遵循。從原則上而言，這是國際法基本原則之一――不干涉內政原則的體現(xiàn)和需要，也是當前復雜的沖突形勢的需要。
　�。�2）維和行動介入國內沖突、執(zhí)行維和任務，并不意味著對中立和不介入原則的違反。關鍵在于如何恪守中立、不介入原則的本質，對于國內的沖突當事方的矛盾和爭端不進行實體判斷。
　�。�3）維和行動應對國內沖突時，更應把握好其中立尺度，力求避免從中立方轉化為沖突方，激化矛盾。這是對中立和不介入規(guī)則提出了更高的要求和考驗，而不是意味著可以拋棄和背離該原則。
　　因此，國內沖突的急劇增加，雖然給維和行動提出新的課題，但這一新因素的產生并未根本顛覆維和的基本規(guī)則，相反，對嚴格遵循維和的傳統(tǒng)規(guī)則提出了更高的要求。
　　
　　三、結論
　　
　　綜觀維和行動的發(fā)展歷程和當前現(xiàn)狀，可謂機遇與挑戰(zhàn)并存，困境與前景同在。一方面，原則上應遵循維和的幾
　　大基本規(guī)則；另一方面，應適度發(fā)展已有規(guī)則應對新的維和需要。維和規(guī)則應動態(tài)地、發(fā)展地由實踐中的習慣規(guī)則，上升為明確的立法規(guī)范。僵化地、一成不變地墨守維和成規(guī)，與激進、盲動地發(fā)展維和規(guī)則一樣，不利于維和目標的實現(xiàn)。改革聯(lián)合國維和行動將是一個較為漫長的歷史過程，理論的構想應與實踐的可行相結合，以推動維和行動更為完善和蓬勃地發(fā)展。
　　
　　注釋：
　　[1] UN Department of Public Information, The Blue Helmets: A Review of United Nations Peacekeeping, New York: United Nation, 1985, p.8.
　　[2] http://www.省略/chinese/peace/peacekeeping/facts.html, 2007年6月2日。
　　[3] Muzaffer Ercan Yilmaz, “United Nations Peacekeeping in the Post-Cold War Era”, International Journal on World Peace, Vol.XXII, No.2, 2005, p.15.
　　[4] 聯(lián)合國會員國交納的會費構成聯(lián)合國的主要經(jīng)費來源，其中一項列為經(jīng)常性預算，用以支付聯(lián)合國各主要機構和輔助機構的行政開支和活動費用；另一項則是維持和平行動經(jīng)費。
　　[5] http://www.省略/chinese/peace/peacekeeping/facts.html, 2007年6月2日。
　　[6] Muzaffer Ercan Yilmaz, “United Nations Peacekeeping in The Post-Cold War Era”, p.22.
　　[7] David Malone and Ramesh M. Thakur, “UN Peacekeeping: Lessons Learned?”, Global governance, Vol.7, 2001, p.11.
　　[8] http://www.省略/chinese/peace/peacekeeping/faq/q9.html, 2007年6月2日。
　　[9] Marjorie Ann Browne, etc., “United Nations peacekeeping”, Nona Science Publishers, New York, 2001, pp.34-35.
　　[10] Mark Mahon, “The UN: Growing pains at fifty”, Peacekeeping and International Relations, Vol.24, 1995, p.5.
　　[11] 事實上，在1993年，為了解決維和財力不足的問題，聯(lián)合國建立了專門的維和行動儲備基金，在一定程度緩解了聯(lián)合國維和行動的經(jīng)費困難。
　　[12] 楊澤偉等:“《聯(lián)合國憲章》與聯(lián)合國維持和平行動”，載《甘肅政法學院學報》，1997年第3期。
　　
　�。ㄗ髡吆喗椋荷虾Ｕ�法學院國際法商系講師，武漢大學國際法研究所博士研究生，上海，201701）
　　
　　收稿日期：2007年9月

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