“戶籍改革的重點(diǎn),是要剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利,同時(shí)又必須找到一種替代性的人口管理手段,以保證人口的有序流動,這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的基礎(chǔ)�！苯�日,國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)副部長貢森在接受記者采訪時(shí)說
　　
　　受國家發(fā)改委社會司委托,國研中
　　 心社會部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”,提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策思路和系列政策措施,其中對于戶籍改革有著獨(dú)到的闡述。
　　近年來,關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)是取消戶籍制度,另一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為,戶籍本身其實(shí)只是一種登記制度,關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利,造成身份差別�！霸诘貐^(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時(shí)候,即使取消了戶籍這種區(qū)分辦法,也會有另外的辦法來進(jìn)行區(qū)分,以維持身份和權(quán)利差別�！眹�研中心社會部部長葛延風(fēng)說。
　　因此,課題組認(rèn)為,當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對等的原則,使原來的“高門檻、一次性”,過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件,就可以辦理居住證,享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán),同等參加社會保險(xiǎn)的權(quán)利,以及免費(fèi)享受義務(wù)教育和基本免費(fèi)的初級衛(wèi)生保健;而被選舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格,要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得;在一些大城市和特大城市,部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格,可以通過更合理的替代性管理手段,有條件地放開。
　　
　　戶籍是怎樣與福利捆綁的
　　貢森告訴記者,戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度,但我國的戶籍制度被附加了過多的權(quán)利,演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。據(jù)課題組調(diào)查,目前與戶籍掛鉤的個人權(quán)利有20多項(xiàng),涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計(jì)劃生育等各個方面,其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身損害賠償?shù)取?
　　“我國的戶籍制度之所以廣受關(guān)注和飽受爭議,正是因?yàn)樗�與公民的權(quán)利分配全面掛鉤。”貢森說。
　　在我國,戶籍制度除了發(fā)揮一般的人口管理和治安功能外,在不同的歷史階段,還承擔(dān)了其他重要功能。
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略背景下,戶籍制度主要發(fā)揮了嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動的作用,以保證工業(yè)化的積累和保護(hù)城市就業(yè)。“1958年確立的嚴(yán)格的戶籍制度帶來的副產(chǎn)品是,由于這一制度能夠有效地把農(nóng)村人口排斥在城市體制之外,且農(nóng)民在決策過程中幾乎沒有發(fā)言權(quán),只面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利,諸如全面就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、幼托、養(yǎng)老等制度就隨之建立了�！�
　　上世紀(jì)80年代以來,隨著糧食供應(yīng)日漸充足和城市經(jīng)濟(jì)對勞動力需求的迅速增長,戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化,但同時(shí),戶籍成為保護(hù)城市和本地人口社會福利的主要工具。
　　貢森說,這除了既得利益原因之外,也是由于地方政府出于管理方便,傾向于把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個階段戶籍制度的功能來看,其實(shí)質(zhì)都是起到了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強(qiáng)制分配作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機(jī)會,改革開放以后分配的主要是社會福利。區(qū)別在于,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,戶籍制度分配功能的發(fā)揮,在很大程度上是國家戰(zhàn)略的要求;而改革開放以后,戶籍制度功能的發(fā)揮,則主要是既得利益主導(dǎo)的結(jié)果�！�
　　
　　現(xiàn)有戶籍政策特點(diǎn):高門檻、高待遇
　　戶籍是橫亙在城鄉(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,這是一道難以逾越的屏障,只有極少數(shù)人通過招工、上大學(xué)等國家控制的渠道,才能跨越。上世紀(jì)80年代以來,戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了,例如購房、投資、知識技能提升等,但依然是比較高的門檻,沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市,購房、投資必須達(dá)到一定金額才能入戶(甚至只給予臨時(shí)戶口)。而一旦越過了這道門檻,你就可以享受當(dāng)?shù)卦瓚艏�人口能夠享有的所有�?quán)利。
　　課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹說,近年來,城市地方政府逐漸認(rèn)識到,人口集聚在總體上有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在戶籍制度改革過程中,外來人口的入戶從嚴(yán)格控制走向有條件接受。
　　以放寬戶口準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的戶籍制度改革,首先是從小城鎮(zhèn)開始的。1984年,國家就開始允許在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶,口糧自理,統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)戶口,打開了二元戶籍制度的一個口子。經(jīng)過幾年試點(diǎn)后,國務(wù)院于2001年批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。
　　大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹(jǐn)慎,改革都是由地方自發(fā)零星推進(jìn)的,且多有反復(fù)。改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致,基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多,獲得的也只是“藍(lán)印戶口”,能夠享有的權(quán)利和福利少于原戶籍人口。1994年以來,上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市,都實(shí)行過“藍(lán)印戶口”。
　　但是,在很多地方的改革過程中,戶口被不恰當(dāng)?shù)厣唐坊�了�！胺�(wěn)定就業(yè)”在后來的操作過程中,逐漸演變?yōu)橘彿�、投資,在大中城市,購房和投資必須達(dá)到一定的金額或面積,才能入戶,有些地方還規(guī)定了學(xué)歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬松的重慶市為例,外來人口要在主城區(qū)落戶,必須滿足3個條件:住房要達(dá)到人均30平方米,要有大專文憑,并且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團(tuán)的一名漆工,買房時(shí)是初中文化,為了落戶,正在自考大專。
　　而對于以低端工作為主的外來人口,落戶則成了可望而不可即的事�！跋裎覀冞@種工資,打一輩子工都買不起一套房,老了干不動了就回去唄�！痹谥貞c打工的小李無奈地說。
　　“購房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標(biāo)志,但并不是公民的法定義務(wù),這樣,戶口實(shí)際上被商品化了。與戶口掛鉤的權(quán)利大多數(shù)是公民的基本權(quán)利,戶口的商品化,實(shí)質(zhì)上就是權(quán)利的商品化,使得權(quán)利從屬于金錢,不利于社會公平正義,這種傾向必須遏制�！必暽�說。
　　
　　未來戶籍改革建議:低門檻、漸進(jìn)式
　　貢森對記者說,目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的,而戶籍的背后是公民權(quán)利,因此,現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的不對等�！安皇钦f今后戶籍不能再通過代際繼承獲得,這種方式仍然可以保留,但在外來人口對居住地盡了法定義務(wù)后,就應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)利。戶籍制度改革的原則應(yīng)該是法定權(quán)利和法定義務(wù)對等,而法定義務(wù)主要包括繳稅、繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)�！�
　　近年來,不少地方開始實(shí)行“居住證”制度,在一定程度上對原來的戶籍堅(jiān)冰有所打破。如上海、廣東等地實(shí)施的“居住證”制度,入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤�！稄V東省流動人口服務(wù)條例》規(guī)定,居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的,可以申請常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)滿7年、依法繳稅、有中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或技師資格、符合計(jì)劃生育政策,就可以申辦該市常住戶口。
　　 “雖然規(guī)定的繳費(fèi)年限偏長、附件條件過多,這些做法相對購房入戶而言,更為合理,管理也更加精細(xì)化。”貢森說,居住證制度實(shí)際上提供了“梯度賦予權(quán)利”的思路,即只要滿足最低的居住條件,就可以辦理居住證,部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的基本權(quán)利,如同等就業(yè)、同等參加社會保險(xiǎn)、基本免費(fèi)的初級衛(wèi)生保健、子女免費(fèi)接受義務(wù)教育等。而且,這一制度也為從“居住證”轉(zhuǎn)為“永久居住證”――即當(dāng)?shù)貞艨讪D―提供了階梯,領(lǐng)取居住證者依法繳稅或社會保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到一定年限后,就可以申請當(dāng)?shù)貞艨?從而全面同等享有原戶籍人口的廣泛權(quán)利。
　　課題組的總體思路,就是在“居住證”的基礎(chǔ)上,使公民權(quán)利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說,是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式,過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益,為普通勞動者的社會流動提供了一個階梯。
　　具體來說,只要在當(dāng)?shù)赜泻戏āⅢw面的住所,租房也行,就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記,發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上,以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件,以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。
　　長期以來,國家在推動完善農(nóng)民工社會保障,但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動和社會保障局的一名工作人員說,重慶有三四百萬農(nóng)民工,而參保最多的工傷保險(xiǎn),只有六十萬人�！捌鋵�(shí)政策上沒什么障礙,但農(nóng)民工不愿意參保。因?yàn)樯鐣�保障不穩(wěn)定,農(nóng)民工們覺得,將繳納社保的錢裝進(jìn)自己口袋里更保險(xiǎn),但這又進(jìn)一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會保障,形成惡性循環(huán)�！�
　　而課題組建議的戶籍改革,是要進(jìn)一步放寬入戶條件,以參保情況作為廣大外來人口獲得當(dāng)?shù)貞艨诤腿�面享受居民�?quán)益的一個階梯。“這樣做既可以有序地推進(jìn)公民基本權(quán)益的保護(hù),促進(jìn)外來普通勞動者的社會融合,還可以調(diào)動參保積極性。另外,由于外來人口較為年輕,他們的參保有助于控制乃至降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),這樣,更多的人口就有能力支付保費(fèi)了。與買房入戶相比,將參保年限作為基本權(quán)益保護(hù)的必要條件,更有利于社會公平以及國民經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展�！必暽�說。
　　
　　基本公民權(quán)利無條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤
　　按照課題組的改革思路,戶籍改革的方向是要強(qiáng)化戶籍的登記功能,淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán),同等參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度,同等享有初級衛(wèi)生保健,以及免費(fèi)接受義務(wù)教育。
　　課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),戶籍制度改革對教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來大量新增戶籍人口,對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加,學(xué)校越來越擠,班級人數(shù)越來越多。
　　“但壓力不能成為不改革的理由�！必暽�說,戶籍制度改革的總體方向,是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來人口,逐步享有與當(dāng)?shù)卦瓚艏�人口同樣的�?quán)利和福利。目前出現(xiàn)一些問題,并不是戶籍改革本身的錯,而是配套改革不到位,是有辦法解決的。
　　而且,有一定的壓力并不是什么壞事,恰恰是促進(jìn)資源配置調(diào)整、推動改革的動力。例如,課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在鄭州市,戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力,反而推動有關(guān)部門在不到5年的時(shí)間里,新建、改擴(kuò)建了57所學(xué)校,成了教育發(fā)展的一個契機(jī)。
　　但高考是個繞不過去的坎兒。現(xiàn)在,城市外來人口面臨的最大障礙,是子女不能在居住地參加高考。
　　劉先生是四川人,現(xiàn)在重慶工作,兒子上初三了。去年,劉先生剛在重慶買了房子,但買完房才發(fā)現(xiàn),要轉(zhuǎn)成重慶戶口,還需等3年,兒子還得回老家高考,由于兩地教材不一樣,高中還得回四川上�！拔以谥貞c打拼這么多年,現(xiàn)在為了孩子可能還得回去,這邊的努力就都白費(fèi)了。”劉先生為此很苦惱。
　　實(shí)際上,高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說,“各地的招生指標(biāo)分配依照應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量,而不是以戶籍人口來計(jì)算。當(dāng)然,為了避免高考移民,要規(guī)定一個起碼3年的學(xué)齡限制�！�
　　 “做起來并不難,關(guān)鍵是要下決心改革�！必暽�說,課題組在全國多個省市調(diào)研后認(rèn)為,參加高考的資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如,可以通過學(xué)籍年限和監(jiān)護(hù)人的參保年限來控制和逐步放開。與此相配套,全國高等院校學(xué)位的分配也要逐步以考生人數(shù)為主要依據(jù)。
　　而醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)是以個人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的,權(quán)利與義務(wù)對等,不會給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來負(fù)擔(dān)。因此,只要是持有居住證的居民,就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目。對于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目(如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等),中央政府應(yīng)該研究制定全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn),且補(bǔ)貼外來人口參加各類保障項(xiàng)目。
　　而對于低保和保障性住房等社會救助的享受資格,可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模,設(shè)置不同的社保參保年限或繳稅年限要求�！叭丝诹魅氤鞘幸话愣际菫榫蜆I(yè)而來,城市鼓勵的正是這種流動。能夠在一個城市生活,也必須有一定的生存能力。為了鼓勵這種流動,并防止‘福利旅游’,對低保和保障性住房等社會救助待遇,設(shè)置較高門檻是有必要的,這也是對流入人口的一種生存檢驗(yàn)。”貢森說,“具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模,要求達(dá)到一定的社保參保年限或繳稅年限,才可以享受這些待遇。特別是對于低保等社會救助,則要設(shè)置較長的年限。當(dāng)然,為了讓更多的外來人口繳得起費(fèi),社會保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要適當(dāng)降低。”
　　貢森總結(jié)說,他們不贊成推翻戶籍管理政策,而是建議實(shí)行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”,他們可以通過繼承而享有廣泛權(quán)利;又為外來人口通過買房、投資和知識技能等入戶保留“快車道”;更為廣大普通勞動者及其家屬開辟一條通道,提供一個新的易于攀登的入戶階梯,并在上升臺階上不斷新增權(quán)利,直至實(shí)現(xiàn)永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權(quán)利�！斑@樣既可以鼓勵人口的有序流動,又可以加強(qiáng)人口管理,也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化�！必暽�說。
　　貢森說,戶籍制度改革是一個整體工程,還需推進(jìn)與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革,特別是要改變目前以戶籍人口為基礎(chǔ)的財(cái)政及公共支出體制。
　　“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力,但是越晚改革,阻力越大�！必暽�告訴記者,“這是很多地方管理者的共識,希望盡早改革。現(xiàn)在需要中央下決心,總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn),及早出臺指導(dǎo)意見,規(guī)范各地改革。”
　　課題組在調(diào)研時(shí)還了解到,在積極探索一元化戶籍制度改革的地方,農(nóng)村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認(rèn)為,很多擔(dān)心都是臆想的�！拔覀円郧跋胂�,可能農(nóng)村人一夜之間都會跑到城里來,但實(shí)際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、占用公共資源,這種擔(dān)憂有些過頭。沒有工作和住房,人們進(jìn)城干什么?難道天天住火車站?”重慶一位政府官員說。
　　
　　專家觀點(diǎn)
　　大城市不能只要“人手”不要“人口”
　　我國現(xiàn)在許多大城市面臨人口膨脹難題,不斷增加的外來人口使得土地、水源、環(huán)境、交通等資源不堪重負(fù)。為此,有人提出,應(yīng)通過政策控制城市人口規(guī)模。但國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部發(fā)布的研究報(bào)告卻認(rèn)為,發(fā)達(dá)地區(qū)更有條件吸納外來人口安家落戶,以實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚在空間上的協(xié)調(diào)。
　　近日,課題組組長、國研中心社會部副部長貢森接受了記者專訪。
　　記者:北京、上海、廣州等大城市由于聚集優(yōu)質(zhì)社會資源,吸引了越來越多的外來人口,使這些城市土地、環(huán)境、水資源難以承受。為什么你們卻認(rèn)為,大城市應(yīng)該對外來人口更加開放?
　　貢森:經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū),人口集聚會越多,這是人口分布的基本規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,就業(yè)機(jī)會增加了,自然帶來勞動力的集聚,區(qū)域消費(fèi)水平也提高了,進(jìn)而吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口集聚。
　　改革開放以來,東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開人的貢獻(xiàn),但許多城市對外來務(wù)工人員的態(tài)度卻是矛盾的,需要他們勞動,卻不希望他們分享發(fā)展成果。說白了,就是只要“人手”,不要“人口”。
　　實(shí)際上,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展水平是與中央的傾斜政策分不開的;按照主體功能區(qū)劃,重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),未來可能在土地、信貸、投資、財(cái)政和環(huán)保等方面享受更多的政策優(yōu)惠,這些地區(qū)也應(yīng)該承擔(dān)更大的義務(wù),幫助外來人口安家落戶。
　　記者:但是人們一般會認(rèn)為,由于資源的有限性,地區(qū)對人口的容納也是有限的。以北京市為例,從現(xiàn)在的人口增長趨勢看,未來10年內(nèi),北京市人均水資源量將不足300立方米,而300立方米是國際上公認(rèn)的不應(yīng)突破的底線。
　　貢森:對于自然環(huán)境因素的討論不是孤立的,而必須與一定的技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)狀況相結(jié)合。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步,各種資源的流動性增強(qiáng),自然資源的剛性約束被削弱了,耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙,人口集聚更多地取決于經(jīng)濟(jì)和社會因素,其中經(jīng)濟(jì)因素更是占據(jù)了主導(dǎo)地位。
　　目前,我國人口正在向經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的區(qū)域流動,人口集聚的趨勢比較明顯,這表明,以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是中國人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對化,多數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)水資源都超載了,人口都要外遷。顯然,這與全國人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。
　　實(shí)際上,按照國際上通用的綜合性可持續(xù)指標(biāo)來測量,我國發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),許多發(fā)達(dá)地區(qū)都以資源環(huán)境已經(jīng)超載、社會環(huán)境變差作為托辭,不愿意吸納外來人口。但這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位,可以吸納更多的外來人口,這是地方政府難以控制的。過去幾個月,沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的“民工荒”就是一個例證。
　　記者:現(xiàn)實(shí)情況是,許多大城市由于人口增多帶來許多問題,如交通擁擠、水資源短缺、環(huán)境惡化等。
　　貢森:不能將城市擴(kuò)張中的問題簡單地歸咎于人口增多,事實(shí)上許多問題是城市規(guī)劃不科學(xué),或公共服務(wù)不到位造成的。比如我國一些特大城市采取的“攤大餅”式的發(fā)展,服務(wù)機(jī)構(gòu)、行政單位都集中在城市中心,而人們居住得越來越遠(yuǎn),造成上班向心式地漲潮,下班離心式地退潮。而美國洛杉磯等組團(tuán)式發(fā)展的城市,就可以在很大程度上避免交通擁擠的問題。我國應(yīng)該借鑒這種“多中心、組團(tuán)式”的發(fā)展策略,不搞集中式中心區(qū),每個組團(tuán)都有辦公、購物、休閑和居住中心,各個組團(tuán)互相獨(dú)立存在,這樣,整個城市交通也就順暢了。
　　廣東的東莞是一座向工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的城市,也是一座城鄉(xiāng)一體的組團(tuán)式城市。市直接管轄鎮(zhèn)(街),中間不設(shè)縣或縣級區(qū)。組團(tuán)式的城市空間構(gòu)架構(gòu)成了東莞的城市特色,既突出市中心區(qū),又充分考慮各鎮(zhèn)(街)的全面均衡推進(jìn)。理性地講,東莞這種組團(tuán)式的城市發(fā)展模式,也可能是今后中國城市規(guī)劃部門應(yīng)該借鑒的方向。
　　記者:人口增加導(dǎo)致對住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等商品和服務(wù)需求的增加,可是,公共服務(wù)的提升還是跟不上人口集聚的速度。比如,北京市規(guī)劃修編之后的最新“總體規(guī)劃”,是到2020年時(shí),總?cè)丝诳刂圃?800萬人。但是,到目前為止,北京市的常住人口和外來人口的總和已經(jīng)超過2200萬人,應(yīng)該說已經(jīng)提前十年完成了發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。
　　貢森:所以,關(guān)鍵在于,為什么服務(wù)沒有同步提升?一般來說,經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚過程是互相促進(jìn)的。在一個地區(qū)新建或擴(kuò)建工廠,一般會帶來新的就業(yè)崗位;在人口自由流動的條件下,新的就業(yè)必然帶來供養(yǎng)人口的遷入,新增人口及其消費(fèi)必然帶來物業(yè)稅、消費(fèi)稅的增加;地方財(cái)力的增加,可以加大對基礎(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境和公共服務(wù)等人居環(huán)境的投入,也可以減稅讓利,有助于吸收更多的企業(yè)和人口集聚。
　　但在我國,由于戶籍、稅收等相關(guān)制度因素的制約,使得經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚相互加強(qiáng)的良性循環(huán)過程被大大弱化了。戶籍制度導(dǎo)致人口自由遷移受阻,而在地方財(cái)政收入主要依靠來自生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的增值稅的財(cái)稅體制下,企業(yè)的生產(chǎn)活動是地方政府的主要收入來源,而人口增加通常意味著公共服務(wù)供給和財(cái)政壓力的增大,因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路,以至經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡。
　　記者:“經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡”怎么理解?是大城市人口相對過剩嗎?
　　貢森:恰恰相反。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模相比較,我國西部地區(qū)顯得“人口過�！�,而東部沿海地區(qū)則是“經(jīng)濟(jì)過�！�。這是根據(jù)常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的,如果按戶籍人口,即按照完全能夠享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的人口來算,我國西部地區(qū)的“人口過�！币约皷|部地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)過�！睍�更嚴(yán)重。
　　記者:這種經(jīng)濟(jì)集聚與人口分布不均衡會帶來哪些危害呢?
　　貢森:這樣既不利于東部沿海地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng),也不利于區(qū)域間的生活水平和公共服務(wù)的均等化。流動人口難以在城市立足,導(dǎo)致中西部剩余勞動力未能充分轉(zhuǎn)移,內(nèi)地與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市內(nèi)部“二元社會”的分割,也會加劇未來城市內(nèi)部不同人群之間的社會矛盾,給未來的城市治理、城市內(nèi)部的社會和諧發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長帶來巨大的挑戰(zhàn)。
　　因此,我們建議,應(yīng)盡快使人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào),妥善安置已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的外來人口。
　　記者:那應(yīng)該怎樣糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布不平衡的現(xiàn)狀呢?
　　貢森:針對這一問題,“十一五”規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃編制的相關(guān)文件提出,要促進(jìn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào),基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),我們提出三方面政策建議:首先要改革戶籍制度,鼓勵外來人口在承擔(dān)法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上,逐步實(shí)現(xiàn)安家落戶;其次是在公共服務(wù)的提供上實(shí)行“費(fèi)隨人走”,并積極探索在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收增值稅,以實(shí)現(xiàn)人口增加與地方財(cái)政利益的一致性;第三是在未來40年時(shí)間里,對發(fā)達(dá)地區(qū)吸納人口的數(shù)量作出適當(dāng)?shù)挠残砸��?以逐步降低歷史積累起來的不協(xié)調(diào)度,也就是“還欠賬”。
　　(本組文章摘自6月4日《中國青年報(bào)》,作者為該報(bào)記者)

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