摘要：政府信息公開的范圍是《政府信息公開條例》實施與修改中的難點領域。公安機關刑事執(zhí)法信息是否應該公開，條例規(guī)定非常明確，但司法判例中普遍認定不屬于條例適用范圍，產(chǎn)生誤讀現(xiàn)象，過程耐人尋味。立法規(guī)定被誤讀，原因在于混淆知情權制度與行政訴訟受案范圍制度，陷入路徑依賴，導致的后果是條例賴以支撐的基礎被解構，出現(xiàn)各種錯位。深入剖析誤讀與被誤讀的整個過程，對于更好推進我國法律實施具有很強的借鑒意義。
　　關鍵詞：政府信息公開 刑事執(zhí)法 免予公開例外 法律實施
　　中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）06-0005-11
　　公安機關既履行行政管理職能，也履行刑事執(zhí)法職能，兩種職能有很大差別。山在政府信息公開領域，圍繞這種差別的立法與執(zhí)法實踐演變，一波三折，值得深入研究。這樣的個案剖析，不但對于正在進行的《政府信息公開條例》（以下簡稱為《條例》）修改有現(xiàn)實意義，對于更好推進法律實施也有很強的借鑒意義。
　　一、誤讀的演變過程
　　按照《條例》規(guī)定，除明確規(guī)定不予公開的幾類例外，行政機關應當及時、準確地公開政府信息。根據(jù)《條例》第2條，“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，均要公開。條例并未對行政機關承擔的不同職能進行區(qū)分，所有履行職責信息都要公開。從條文規(guī)定解讀，公安機關履行刑事執(zhí)法職能所形成的信息當然也要公開。
　　回顧條例的制定過程，問題會更容易理解。當年，條例的具體草擬部門是國務院信息化工作辦公室。2002年12月27日由時任國務院信息化工作辦公室主任曾培炎簽發(fā)并報國務院的《中華人民共和國政府信息公開條例（草案）》第25條共有七類不予公開的例外，其中第（六）項是“與刑事執(zhí)法有關，公開后會影響犯罪偵查、公訴、審判與執(zhí)行刑罰，或者影響被告人公平受審判權利的信息”。也就是說，公安機關刑事執(zhí)法信息原則上應該公開，只有具備例外規(guī)定的情形才免予公開。該草案經(jīng)征求相關部門意見后由國務院信息辦修改為2004年10月版草案并提交國務院法制辦。直到2006年2月國務院法制辦討論稿仍然包括第（六）項“妨礙對違法犯罪活動的查處或影響公正審判的信息”。從立法意圖與過程來看，行政機關刑事執(zhí)法信息原則上應該公開的立法思路一直沒有變化，雖然最后通過的文本只有第14條國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私三類例外加上第8條“三安全一穩(wěn)定”兜底條款。
　　《條例》2008年5月1日實施后，涉及公安機關刑事執(zhí)法信息是否應該公開的最著名案例當屬清華大學學生朱令急性鉈中毒信息公開行政復議案。
　　朱令急性鉈中毒案是當時社會影響很廣的一起刑事案件。2008年5月12日，朱明新（朱令之母）向北京市公安局申請公開朱令案“立案偵查、偵破過程和結果”。5月30日，北京市公安局作出《政府信息不予公開告知書》，答復不予公開，理由是“法律、法規(guī)及相關規(guī)定不予公開的其他情形”。7月9日，朱明新向北京市人民政府提出行政復議申請，要求撤銷被申請人作出的不予公開告知書。北京市公安局在行政復議答復書中稱，申請人要求公開的信息內(nèi)容，是公安機關在行使刑事執(zhí)法權過程中制作的刑事偵查卷宗，屬涉密材料，不屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息公開范圍。
　　本案之所以轟動一時，不僅因為案件的社會影響大，還因為在復議過程中，復議機關依法中止案件審理，就相關法律適用問題向國務院法制辦進行書面請示，國務院法制辦相關部門將研究結論告知復議機關后才恢復案件審理。同時，本案采用案審會形式，由非常任委員（學者）與常任委員共同審理，各位委員一致認為《條例》并未豁免公安機關刑事執(zhí)法信息公開義務。2009年3月16日，北京市政府撤銷北京市公安局《政府信息不予公開告知書》，等于否定北京市公安局提出的刑事執(zhí)法職能抗辯理由。
　　從道理上說，公安機關刑事執(zhí)法信息公開，條例規(guī)定明確，立法意圖與過程清晰，行政復議典型案例已經(jīng)給出答案，司法解釋等權威文件均沒有相反規(guī)定，故事至此應該告一段落，但是，后面的演變過程卻有些出人意料。
　　通過實證分析發(fā)現(xiàn)，司法實踐中絕大多數(shù)判例均認為，公安機關一方面是國家的治安行政機關，承擔著國家的治安保衛(wèi)任務，同時，公安機關又承擔著打擊刑事犯罪的刑事執(zhí)法任務，是國家司法機關的重要組成部分。公安機關在履行法定職責過程中涉及到的執(zhí)法信息有依刑事訴訟法授權形成的信息和依公安行政管理法律法規(guī)形成的信息。公安機關依照刑事訴訟法履行刑事執(zhí)法職能形成的信息不屬于《條例》第2條規(guī)定的政府信息。除極個別判例中公安機關的這種主張被法院否定以外，在絕大部分判例中法院都支持公安機關的立場。
　　采用刑事執(zhí)法職能標準，一個重要的條件是確定刑事執(zhí)法職能的起始時間。實踐中，不同案例一直有不同的判斷標準。在《條例》實施當月發(fā)生的“XX訴上海市XX公安局政府信息公開案”中，法院認為，“公安機關對涉嫌犯罪的材料進行審查并作出立案與否的決定是其在刑事訴訟活動中履行司法偵查機關的職責，在此過程中所產(chǎn)生的如立案或不予立案的處理情況等相關信息，不屬于政府信息的范疇”。但是，在“白文平訴漯河市公安局郾城區(qū)分局信息公開案”中，二審法院的裁定結論正好相反：“立案屬于刑事訴訟程序的第一階段，只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動。立案之前的初步調(diào)查并非《刑事訴訟法》明確授權的行為，應屬于人民法院行政訴訟可予審查的行政行為”。在“陳國民訴如皋市公安局信息公開案”中，法院認為，“從控告開始，被告如皋市公安局即依刑事訴訟法的授權行使刑事司法職權，進行相關的調(diào)查，以查明是否存在犯罪事實，查獲犯罪嫌疑人，證實罪與非罪，為檢察機關提起公訴和人民法院審判打好基礎”。四但是，在“王榮訴如皋市公安局政府信息公開案”中，該法院認為刑事執(zhí)法程序應該從刑事案件正式立案偵查以后才開始。由此可見，在刑事執(zhí)法程序的起點上，不同案件的判斷標準存在一定的差別，這應該是信息公開行政訴訟采用刑事執(zhí)法職能標準引起的一個新問題。

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