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劉俊祥:行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化

發(fā)布時間:2020-06-20 來源: 歷史回眸 點擊:

  

  內(nèi)容提要:推行“行政三分制”,走“法治政府”之路,通過設(shè)立“政府申訴中心”等,健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制,將會有助于中國官民合作而不是對抗,也有助于依法將“群體性暴力訴求”轉(zhuǎn)化為“公民性合法訴愿”,推進社會的和諧發(fā)展?傊,行政三分化和法治化有助于化解群體性訴求的暴力化。

  

  2009年5月底,側(cè)重于行政管理體制改革的《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布。對于行政管理體制改革,該方案要求“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”,這一表述被普遍認為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內(nèi)核。由此看來,中央對于深圳6年來所作的“行政三分制”試點,給予了肯定,并寄予了期望。

  深圳的行政三分制試驗,曾因巨大的阻力而曲折前行,至今仍有不少擔憂和反對意見。這些都是可以理解的。不過,通過行政改革以化解“行政集權(quán)化”的通病,卻是現(xiàn)代各國政府都面臨的任務(wù)。而且,由于高度集權(quán)的經(jīng)濟政治體制的慣性和后發(fā)國家對強有力政府的需要等原因,中國政府的“行政集權(quán)化”程度尤甚。這導致了機構(gòu)臃腫、權(quán)力腐敗、效率低下以及分配不公等眾多的弊端。因此,需要進行相應(yīng)的行政改革。另外,中國的行政機關(guān)在執(zhí)政黨領(lǐng)導下,相對于立法和司法機關(guān),處于一權(quán)獨大的地位。所以,通過行政權(quán)能分化制約及其配套制度改革,作為政治行政體制改革的一個新的突破口,也似乎是有可能的。雖然我們不能對其期望過高,但是,可以相信,通過行政三分制及其配套改革,也可能取得一些漸進性和局部性的變革和發(fā)展。譬如,通過行政三分制,加強行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制建設(shè),充分發(fā)揮其監(jiān)督救濟與保障的功能與作用,有助于實質(zhì)性地推進依法治國和法治政府建設(shè),有效地保障公民的合法權(quán)益,化解政府機關(guān)與人民群體之間的矛盾沖突。

  所謂“行政三分制”,是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分,在相對分離的基礎(chǔ)上,三者相輔相成、相互制約、互相協(xié)調(diào),目的是再造一個從全能型轉(zhuǎn)為有限型、權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、人治行政轉(zhuǎn)向依法行政的“現(xiàn)代公共性政府”。從行政法治與法治政府建設(shè)來看,行政機關(guān)的權(quán)能則可以劃分為行政立法(以及依法決策)、行政執(zhí)法(以及依法執(zhí)行)和行政司法(以及依法監(jiān)督和救濟)這三部分。行政監(jiān)督救濟與行政司法,不僅是行政機關(guān)自身的監(jiān)督制約機制,也是人民群體依法監(jiān)督行政機關(guān)和維護自己合法權(quán)益的必不可少的通道。

  在現(xiàn)代西方各國的行政法治建設(shè)中,行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制,都頗受重視。在英國,設(shè)立了部長救濟和裁判所救濟兩種方式。裁判所有四種類型,包括財產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所和外國人入境方面的裁判所。英國還制定了《行政裁判所與調(diào)查法》,以加強依法解決行政爭端和公民間與社會政策密切聯(lián)系的爭端。在美國,行政機關(guān)通過行政法官,可以象法院法官那樣依法定權(quán)限和程序,對公民的權(quán)利義務(wù)作出裁決,特別是像州際商業(yè)委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、聯(lián)邦電訊委員會、全國勞資關(guān)系委員會等獨立管制機構(gòu),每天都要接受幾千份申請和申訴調(diào)查。并且,行政相對人對上述機關(guān)的行政裁決不服,可以提出行政上訴,申請行政復議。美國的《聯(lián)邦行政程序法》對此作了具體規(guī)范。在法國,行政相對人可以對違法或不當?shù)男姓袨,向行政機關(guān)提請行政救濟。特別值得一提的是,法國還設(shè)立了行政法院系統(tǒng)(包括普通行政法院和專門行政法院如審計法院、財政和預算紀律法庭,補助金和津貼法院,戰(zhàn)爭損害法院等)與普通法院相分離,隸屬于行政機關(guān),依法裁決有關(guān)行政糾紛(如與公眾利益直接相關(guān)的公用征收、城市規(guī)劃、建筑許可和有關(guān)公共工程損害賠償?shù)缺姸喾矫妫。在日本,國民可以通過行政不服審查、行政裁判和苦情處理等途徑,提出行政不服申訴。根據(jù)《行政不服審查法》,國民有權(quán)就行政機關(guān)的處分行為(如處罰決定、許可決定等)、事實行為(如扣留物資、限制人身自由等)和不作為,依法提起行政不服審查。而行政裁判是指由獨立于一般行政機關(guān)之外的行政委員會(如公害調(diào)整委員會、公正交易委員會和中央勞動爭議委員會等)通過準司法程序處理某些社會糾紛的法律制度。廣義上的苦情處理,是指行政機關(guān)為解決因?qū)ζ洳粷M或不服所發(fā)生的爭議而采取的措施;
狹義上的苦情處理,是指由專門的機關(guān)負責解決國民對行政的不滿或不服而采取的措施。行政上的苦情處理,采取非正式法律程序,其目的在于避免將一般的行政爭議納入訴訟程序,從而可以避免國民與行政機關(guān)間的直接對抗,也可以防止爭議的激化,以便迅速、簡便地解決行政爭議。根據(jù)《行政苦情調(diào)停處理綱要》,國民可以向行政苦情處理機關(guān)(如總務(wù)廳行政監(jiān)察局、行政協(xié)商委員會、法務(wù)省人權(quán)保護局、人權(quán)商談委員、市民咨詢室、公害苦情咨詢員以及警察署的暴力咨詢所等)就有關(guān)行政的“苦情”,提請?zhí)幚怼?/p>

  綜觀西方各國的行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制,有幾個方面的特點和經(jīng)驗:一是政府重視對公民與行政機關(guān)之間行政爭議以及與行政有關(guān)的公民間經(jīng)濟爭議的審查處理和救濟。二是都注重運用法律程序,依法辦事。三是注重由一般行政機關(guān)、專門委員會以及行政法院等多種機關(guān),運用多種方式,進行審查處理和救濟。四是注重迅速、簡便地解決行政爭議,避免國民與行政機關(guān)間的直接對抗,防止爭議的激化。這些國家依法處理國民不滿或不服的經(jīng)驗值得我國借鑒,用以依法預防和解決頻繁發(fā)生的群體性暴力事件。

  近年來,在中國發(fā)生的影響重大的群體性事件,往往是因土地征用、環(huán)境污染、移民搬遷和集體資產(chǎn)的處置等導致群眾合法權(quán)益受損,或者因為某些地方政府或執(zhí)法人員既是群眾合法權(quán)益受損或群體性事件沖突的當事人,沒有回避并參與事件處理,往往很難依法、公開、公平和公正,使群眾對行政處理不信、不滿、不服等,從而引起經(jīng)濟、民事和行政爭議。并且,由于群眾合理訴求的表達、反饋渠道不暢,長期得不到黨政部門的有效響應(yīng),以致干群矛盾、商民矛盾持續(xù)累積。而當群體采取集體表達方式時,政府不是依靠法律制度進行處置,而是隨意動用警力進行壓制,從而,導致民眾訴求的極端化、暴力化,最終釀成沖突和對抗。而健全有效的行政監(jiān)督、審查以及救濟等機制,通過及時、便捷地解決糾紛,使當事人投訴有門,則有助于防止這些矛盾糾紛的激化和暴力化。

  在中國現(xiàn)行政府體制中,行政監(jiān)督、救濟與行政司法的途徑方式還是不少,如有行政機關(guān)及其領(lǐng)導的一般監(jiān)督,有監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的專門監(jiān)督,有行政復議機關(guān)的監(jiān)督等,公民不服行政處理的申訴控告和權(quán)益救濟,可以向上述監(jiān)督機關(guān)提出,還可以通過信訪機關(guān)提出。另外,當事人(公民、法人或非法人組織等)之間發(fā)生了與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛(如土地等自然資源權(quán)屬爭議、商標等侵權(quán)糾紛和治安管理、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的損害賠償糾紛),可以依法向法律規(guī)范授權(quán)的專門行政機關(guān),申請行政裁決。然而,由于體制制約、權(quán)能有限、法治不完善、行政不作為,以及一些地方政府與官員不習慣依法保障公民的權(quán)利訴求,而習慣于強力控制群體的訴愿等原因,上述行政監(jiān)督、救濟與行政司法等機關(guān)和途徑方式的作用,非常有限。由此看來,中國現(xiàn)行行政監(jiān)督救濟與行政司法的制度機制性乏力,助推了民眾的經(jīng)濟、民事和行政爭議的群體化以及群體性權(quán)益訴求的暴力化。因此,當務(wù)之急,是借助行政三分制,健全和完善中國的行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制,以將群體性暴力訴求轉(zhuǎn)化為公民性合法訴愿。

  地方政府在試驗行政三分制中,健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制,可以采取以下一些措施:

  1.建立健全有關(guān)行政監(jiān)督救濟與行政司法組織。

 。1)將現(xiàn)有的審計機關(guān)并入監(jiān)察機關(guān),提高監(jiān)察機關(guān)的地位和權(quán)能,使之能夠依法有效地監(jiān)督、審查和促進行政機關(guān)和公務(wù)員依法、高效地履行行政管理職責。

  (2)設(shè)立政府申訴中心,取消上訪機構(gòu)。在群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)在,將分散于各行政機關(guān)的上訪機構(gòu)撤銷,建立統(tǒng)一的政府申訴中心,受理人民群眾各種對行政的不滿、不服、申訴和控告以及與行政有關(guān)的經(jīng)濟、民事訴愿。這是非常必要的。

  (3)設(shè)立各種專門委員會,履行行政裁決職能。借鑒美國和日本的作法,依法賦予這些專門委員會以必要的職權(quán),可以象法官那樣依法定權(quán)限和程序,對公民的權(quán)利義務(wù)作出裁決。

  (4)促進行政復議的司法化,適時設(shè)立行政裁判所或行政法院。依法強化現(xiàn)有行政復議的獨立性地位和司法性作用。同時,借鑒法國的作法,積極創(chuàng)造條件,在行政系統(tǒng)設(shè)立行政法院,依法進行行政司法審查和裁判。這是加強政府法治建設(shè),健全行政監(jiān)督和行政司法的一個戰(zhàn)略性措施。

  2.上述行政監(jiān)督救濟與行政司法機關(guān)和制度機制的健全完善,都必須走法治化之路。注重法律制度建設(shè)和法治意識的養(yǎng)成。

  3.通過職務(wù)任免、責任追究和培訓教育等多種機制,促使地方政府官員,自身要依法行政而不能暴力執(zhí)法,并且要習慣于必須依法、及時;
理性、和平;
公平、公正地處理各種行政糾紛及與行政有關(guān)的糾紛。而不能隨意將公民權(quán)益糾紛和利益訴求政治化,并強力壓制,激化矛盾,反而導致群體性訴求暴力化。

  4.通過法治宣教、制度規(guī)范和示范引導以及必要的法律強制,使公民們(特別是農(nóng)村公民)習慣于依法、理性、和平、協(xié)商地提出救濟訴求,通過官民合作而非對抗,維護自己的合法權(quán)益。

  當然,通過行政三分制,健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制,并不能替代行政立法和行政執(zhí)法以及人大制度、司法制度,甚至政治體制改革和公民民主參與制度建設(shè)的必要性。但是,通過推行行政三分制,建設(shè)法治政府,健全和完善行政監(jiān)督救濟與行政司法制度機制,將會有助于中國官民合作而不是對抗,也有助于依法將“群體性暴力訴求”轉(zhuǎn)化為“公民性合法訴愿”,推進社會的和諧發(fā)展?傊姓只头ㄖ位兄诨馊后w性訴求的暴力化。

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