一國(guó)的財(cái)政稅收體制包括立法制衡、支出結(jié)構(gòu)和中央與地方之間的關(guān)系。2004年9月25——10月16日，筆者應(yīng)美國(guó)政府“國(guó)際訪問者計(jì)劃項(xiàng)目”的邀請(qǐng)，就“美國(guó)聯(lián)邦、州及市縣鎮(zhèn)政府財(cái)政稅收體制”，在華盛頓、紐約、波士頓、佛羅里達(dá)、芝加哥、加利福尼亞等地與聯(lián)邦財(cái)政部、國(guó)內(nèi)收入局、參院預(yù)算委員會(huì)和眾院預(yù)算委員會(huì)，有關(guān)州市縣鎮(zhèn)議會(huì)、政府、政府財(cái)政局及稅務(wù)部門，以及有關(guān)大學(xué)財(cái)政系的官員和專家進(jìn)行了座談，收集了相關(guān)資料，作了考察。回國(guó)后又研讀了有關(guān)的文獻(xiàn)，就中美財(cái)政稅收制度進(jìn)行了比較仔細(xì)和深入的思考。我們過(guò)去的財(cái)政稅收體制是傳統(tǒng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)組成部分，國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源又大多是國(guó)有企業(yè)上交的利潤(rùn)，國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)是財(cái)政的一個(gè)組成部分，企事業(yè)的投資由財(cái)政支出。改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政稅收體制也在相應(yīng)地進(jìn)行改革，需要從過(guò)去的生產(chǎn)建設(shè)型和近幾年形成的吃皇糧型財(cái)政向公共服務(wù)和社會(huì)管理型的財(cái)政稅收體制轉(zhuǎn)型。雖然中美政治體制不同，但美國(guó)是一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其國(guó)家財(cái)政中也有許多公共價(jià)值原則的設(shè)計(jì)，如調(diào)節(jié)分配、社會(huì)保障等理念。因此，這里就中美財(cái)政稅體制中的制衡、支出結(jié)構(gòu)和中央與地方關(guān)系等進(jìn)行比較，揚(yáng)棄其不合理的部分，學(xué)習(xí)其有用的部分，為建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稅收體制服務(wù)。

　　中美財(cái)政稅收立法及制衡體制比較

　　社會(huì)主義政治文明的重要特征之一是人民當(dāng)家作主。在社會(huì)主義社會(huì)，公民將自己的一部分權(quán)力和財(cái)力讓渡給國(guó)家后，對(duì)公共權(quán)力是怎樣運(yùn)用的，特別是錢是怎樣花的，需要有一個(gè)極為透明的制度來(lái)滿足公民作為納稅人的知情和監(jiān)督權(quán)益，這是社會(huì)主義制度下，人民民主的一項(xiàng)最基本的權(quán)益。因而，財(cái)政是不是公開透明，是不是由人民來(lái)批準(zhǔn)和監(jiān)督，是反映社會(huì)主義政治文明的重要標(biāo)志。

　　財(cái)政稅收立法體制，主要界定和處理公民與政府的稅收與預(yù)算關(guān)系，通過(guò)人民代表大會(huì)或者議會(huì)與政府之間對(duì)稅收和預(yù)算的權(quán)力分界與制衡來(lái)體現(xiàn)。包括預(yù)算法、稅法等等的起草、討論、聽證、表決通過(guò)等等，更重要的是也包括當(dāng)年同級(jí)人民代表大會(huì)或者議會(huì)對(duì)年度預(yù)算的編制、討論和批準(zhǔn)通過(guò)，最后作為年度法律來(lái)執(zhí)行。我們先來(lái)看美國(guó)的財(cái)政稅收立法體制。

　　一、美國(guó)財(cái)政和稅收立法體制及制衡的特點(diǎn)

　　美國(guó)的國(guó)體是聯(lián)邦制，權(quán)力在議會(huì)、政府和司法之間進(jìn)行制衡。從內(nèi)容上講，立法體制指立法思想、法律、立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，及其立法過(guò)程的設(shè)置、制衡關(guān)系等等。美國(guó)將稅收法典、《預(yù)算法和會(huì)計(jì)法案》等列入法律，也將每年一度的財(cái)政預(yù)算，只要在議會(huì)通過(guò)，也視作為很嚴(yán)肅的法律。各種財(cái)政稅收法律的起草、通過(guò)、實(shí)施反映各方的制衡關(guān)系。

　　1、美國(guó)征稅和預(yù)算的立法原則

　　美國(guó)憲法規(guī)定保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。由于涉及到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以稅收立法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的立法活動(dòng)。原則上只能由代表選民的代議機(jī)關(guān)實(shí)施，而不能由政府來(lái)代行。從征稅方面看，美國(guó)稅收的原則為：（1）納稅人贊同則納稅，納稅人不贊同則不納稅。這個(gè)理念確保了公民從根本上能夠掌握自己的命運(yùn)，使得政府權(quán)力受到有效約束和控制，避免了政府依靠政治權(quán)力對(duì)私人利益和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行隨意的侵犯和否定。沒有納稅人的同意，政府就不能課稅。（2）納稅人納稅與否，要由其代表表達(dá)。稅款繳納者必須選舉自己的為自己說(shuō)話的代表進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)，稅法必須并且只能由納稅人所選出的代表來(lái)確立和制訂。政府只能依據(jù)已確立的稅法向社會(huì)公眾課稅，并且只有當(dāng)公民的行為符合稅法規(guī)定時(shí)才需要納稅，否則政府無(wú)權(quán)向公民課征任何款項(xiàng)。同意和批準(zhǔn)納稅，是納稅人的最基本權(quán)利。[吳艷中：“憲政維度的稅制改革研究”，中經(jīng)網(wǎng)，2004年7月28日。]

　　美國(guó)將上述兩個(gè)方面的原則具體化，制定了各方面的稅收法律，將事關(guān)全局的重大稅收問題以法律形式固定下來(lái)，從而使稅收母法、實(shí)體法、程序法等構(gòu)成有機(jī)整體，其《國(guó)內(nèi)收入法典》在1939年編成后，經(jīng)過(guò)每年的修改，成為世界上最為完備的稅法之一。

　　從預(yù)算方面看，20世紀(jì)初以前，美國(guó)各級(jí)政府的收支較為混亂，各部門爭(zhēng)取到資金后，再自己掌握支出，沒有完備的預(yù)算。民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，貪贓枉法及腐敗現(xiàn)象屢禁不絕，人們對(duì)腐敗的厭惡和憤怒也成了改革的動(dòng)力。1921年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》（The Budget and Accounting Act ），其包含了兩大最基本的原則：（1）決定錢怎樣花，是公民的權(quán)力，而不在于政府。政府代公民起草支出方案，編制和提交預(yù)算。公民選舉的議會(huì)是預(yù)算的修改、決定和批準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)。（2）錢要在公民監(jiān)督之下支出，而不能由政府在黑箱中不明不白地操作。預(yù)算批準(zhǔn)后，政府只是預(yù)算的執(zhí)行方面，而公民選舉的議會(huì)監(jiān)督政府執(zhí)行預(yù)算。

　　因此，美國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算有以下三個(gè)特點(diǎn)：（1）公開透明。美國(guó)的法律規(guī)定，聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的形成和執(zhí)行的全過(guò)程都必須公開進(jìn)行。一是須對(duì)預(yù)算過(guò)程的日程、行為主體、行為內(nèi)容和行為要明確公布；
二是國(guó)會(huì)各委員會(huì)的聽證和審議，除極少數(shù)法律規(guī)定的情形外，都對(duì)公眾全過(guò)程開放；
三是所有聯(lián)邦政府有關(guān)預(yù)算的正式文件都必須同時(shí)公之于眾。法律上的這些規(guī)定充分保證了美國(guó)預(yù)算的公開性和透明度，便于接受公眾的監(jiān)督。當(dāng)然，為了處理好公開和保密的關(guān)系，美國(guó)又訂立了《聯(lián)邦政府隱私權(quán)法》，對(duì)國(guó)防、安全等預(yù)算進(jìn)行一定程度上的保密。（2）法制預(yù)算。法制化貫穿了美國(guó)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程。預(yù)算一經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，就具有法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行，任何增加剛性開支比例和新設(shè)剛性開支項(xiàng)目，都必須履行全部預(yù)算立法程序。這樣，預(yù)算就對(duì)政府的財(cái)政收支形成了強(qiáng)有力的約束。（3）完整和詳細(xì)。美國(guó)預(yù)算涵蓋了所有政府部門大部分的收支，并且支出分類的標(biāo)準(zhǔn)步步細(xì)化，詳細(xì)地規(guī)定了支出項(xiàng)目、金額甚至使用者，對(duì)控制開支起到了積極的作用。[胡克剛：“美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對(duì)我國(guó)預(yù)算制度改革的啟示”，改革研究，2002第7期。]

　　涉及美國(guó)稅收和公共預(yù)算的各方關(guān)系機(jī)構(gòu)為：審查批準(zhǔn)稅收、預(yù)算的各級(jí)立法機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府及聯(lián)邦政府預(yù)算辦公室，財(cái)政和稅收部門，納稅人和使用預(yù)算部門，有關(guān)稅收法院。它們之間互相制衡，來(lái)實(shí)現(xiàn)納稅人與政府之間稅收和預(yù)算的義務(wù)、服務(wù)和監(jiān)督關(guān)系。

　　2、美國(guó)各方財(cái)政和稅收的制衡關(guān)系

　　從上述稅收的制衡關(guān)系看，美國(guó)國(guó)家將設(shè)置稅收的權(quán)力授予國(guó)會(huì)，而沒有授予政府。美國(guó)眾院中籌款委員會(huì)具體負(fù)責(zé)稅收議案。美國(guó)聯(lián)邦的預(yù)算由總統(tǒng)管轄下的行政管理與預(yù)算辦公室（MBO）和財(cái)政部承擔(dān)。即使政府屬下的預(yù)算辦和財(cái)政部，也是兩個(gè)平行的部門，之間無(wú)隸屬關(guān)系。二者分工大體是：行政管理與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算的編制；
財(cái)政部負(fù)責(zé)收入概算和稅收等日常事務(wù)。具體制衡程序和過(guò)程為：

　�。�1）政府預(yù)算管理辦公室提出預(yù)算方案，或者社會(huì)上提出要修改以往稅法的動(dòng)議，眾議院籌款委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)就此進(jìn)行聽證會(huì)。首席證人是預(yù)算管理辦公室主任、財(cái)政部長(zhǎng)，依次是預(yù)算管理局局長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席，還要有專家（經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師等）和社會(huì)其他有關(guān)方面的證詞。政府方面有一名財(cái)政部副部長(zhǎng)負(fù)責(zé)各種稅改方案的制定，之下有稅收分析處、稅收立法顧問處和國(guó)際稅收顧問處，由近60名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家、稅務(wù)律師、會(huì)計(jì)師等組成。總統(tǒng)的其他下屬機(jī)構(gòu)，如總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)等，也有對(duì)財(cái)政部稅改方案提出意見的義務(wù)和權(quán)利。

　　分別隸屬于國(guó)會(huì)兩院的預(yù)算委員會(huì)和國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO），前者負(fù)責(zé)預(yù)算的審議并向國(guó)會(huì)提交對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算草案審議的意見；
后者主要負(fù)責(zé)為兩院預(yù)算委員會(huì)提供分析材料，進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)�？偨y(tǒng)還有通過(guò)其他（包括私人朋友）途徑征詢對(duì)預(yù)算和稅改方案的看法和意見。而各種利益集團(tuán)，為了自己的利益，不惜重金聘請(qǐng)專家為自己出謀劃策，以找出屬于自己的并能使大多數(shù)人通過(guò)的方案，進(jìn)行大量的院外活動(dòng)，以爭(zhēng)取支持。

　�。�2）稅收或者預(yù)算方案在眾參兩院先后辯論，否決或者通過(guò)；
報(bào)總統(tǒng)，同意或者否決；
重新表決，通過(guò)形成法律或者議案作廢。先由眾院籌款委員會(huì)或者預(yù)算委員會(huì)舉行聽證會(huì)，進(jìn)行激烈的辯論后，或者否決，或者形成意見較為一致的報(bào)告，報(bào)眾院再由整個(gè)眾院辯論，一般會(huì)通過(guò)。后交參院同類委員會(huì)，將在眾院進(jìn)行的聽證再在參院重復(fù)進(jìn)行一遍。國(guó)會(huì)兩院意見一致，報(bào)總統(tǒng)；
意見不一致，將分歧交由兩院聯(lián)合稅收和會(huì)協(xié)商，以消除兩院的分歧。報(bào)總統(tǒng)后，總統(tǒng)同意或者否決；
總統(tǒng)將其否決，發(fā)回兩院重議，若兩院重新表決，多數(shù)通過(guò)原來(lái)議案，推翻總統(tǒng)否決，強(qiáng)行成為法律；
若達(dá)不到原議案支持的票數(shù)，如果是稅改方案，該議案作廢；
如果是預(yù)算方案，則要重新修改。

　　從州和縣市鎮(zhèn)的稅收預(yù)算體制看，沒有聯(lián)邦一級(jí)復(fù)雜。如許多地方政府沒有政府屬下的專門的預(yù)算編制辦公室，而是由財(cái)政部門代替。但是，稅收和預(yù)算方案，也在政府、議會(huì)和司法之間進(jìn)行制衡。政府財(cái)政和國(guó)有企業(yè)是公共財(cái)產(chǎn)，因而在美國(guó)關(guān)于財(cái)政和公共企業(yè)的信息必須向公眾公開。美國(guó)的稅法、稅收，預(yù)算法及各級(jí)政府的預(yù)算，可以在公共出版物、政府公告、政府網(wǎng)站等信息渠道獲得，是向廣大公民公開的。甚至象國(guó)鐵和一些地方的國(guó)有電力企業(yè)，其信息也是在網(wǎng)站上公開的。

　　二、中國(guó)預(yù)算和稅收立法及預(yù)算編制方面的情況

　　中國(guó)社會(huì)主義民主制度中，廣大人民群眾當(dāng)家作主，是其重要的特征之一。但是，由于財(cái)政稅收體系是從過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制下脫胎而來(lái)，從涉及公民財(cái)產(chǎn)和公共利益的預(yù)算和稅收立法及制衡關(guān)系看，政府當(dāng)家甚至是部門當(dāng)家的色彩較濃。

　　1、預(yù)算及稅收立法缺陷

　　我國(guó)稅收和財(cái)政立法，就稅收來(lái)看，《憲法》在制衡關(guān)系上存在空白�！稇椃ā分须m然作了“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”的規(guī)定，而對(duì)稅收的開、征、停、減、免以及公平稅負(fù)等卻未予以規(guī)定。在預(yù)算的法制化建設(shè)方面，進(jìn)入20世紀(jì)80年代，特別是頒布了《預(yù)算法》以來(lái)，預(yù)算制定和實(shí)施由政府負(fù)責(zé)，預(yù)算審核及批準(zhǔn)由人大負(fù)責(zé)的權(quán)利關(guān)系格局已理清。但實(shí)際上還是存在著許多問題。

　�。�1）行政主導(dǎo)稅收立法

　　從稅法看，在我國(guó)這種涉及公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法活動(dòng)權(quán)較為行政主導(dǎo)和較為隨意。每次稅改，都是由財(cái)政部和稅務(wù)總局牽頭并主導(dǎo)。一是各種國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、稅務(wù)總局的稅收規(guī)定較多，以政府和政府部門規(guī)定替代稅收立法；
二是由財(cái)政和稅務(wù)部門起草法律，由國(guó)務(wù)院的法制部門在政府各部門之間進(jìn)行協(xié)商，最后交由人大討論，并且人大專門委員會(huì)和代表在代表納稅人方面并不具體和全面。這樣，納稅人對(duì)自己應(yīng)交多少稅收，怎樣交給國(guó)家，并沒有多大的權(quán)力。在這種實(shí)際上失去制衡的稅收立法體制條件下，行政主導(dǎo)的稅收立法權(quán)的擴(kuò)張直接導(dǎo)致了行政權(quán)力的過(guò)度膨脹。同時(shí)，這種以行政立法為主導(dǎo)的立法體制由于缺乏制衡，易于使公民利益政府化，國(guó)家利益部門化，部門利益被合法化。

　　除了政府財(cái)政稅收部門外，各級(jí)政府及政府各部門，以規(guī)章和文件替代立法，隨意稅外收費(fèi)。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，由于政府部門膨脹較快，財(cái)政預(yù)算缺口較大的情況下，從20世紀(jì)80年代初到今天，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)一些政府部門和事業(yè)單位，出臺(tái)了不給足預(yù)算甚至不列入預(yù)算，但允許它們自己向公民和法人收費(fèi)滿足其經(jīng)費(fèi)的政策和體制；
后來(lái)，又通過(guò)所謂收支兩條線的體制，將許多政府各部門的亂收費(fèi)在政府規(guī)章層面上合法化；
而一些收費(fèi)，則通過(guò)部門起草法律，國(guó)務(wù)院在政府各部門之間協(xié)商，人大倉(cāng)促表決的方式，被合法化。一個(gè)典型的例子就是，全國(guó)的工商管理系統(tǒng)，其經(jīng)費(fèi)不是由財(cái)政部門來(lái)?yè)芸睿�而是自己向工商個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)和其他法人收取注冊(cè)登記費(fèi)、工商管理費(fèi)、年檢費(fèi)、各種罰款、個(gè)體工商戶協(xié)會(huì)費(fèi)、協(xié)會(huì)費(fèi)、訂報(bào)訂刊費(fèi)、辦班收費(fèi)等等來(lái)籌集，供養(yǎng)自己。近多年來(lái)還有盈余，已成為各級(jí)政府財(cái)政內(nèi)或者財(cái)政帳外收入。2004年估計(jì)僅由工商系統(tǒng)收取的各種費(fèi)高達(dá)500億元左右。此類不經(jīng)立法程序，或者經(jīng)倉(cāng)促立法，隨意收取公民和法人利益的情況，程度不同地還存在于政府質(zhì)檢、衛(wèi)生防疫、城管、消防、環(huán)保、林業(yè)、土地、建設(shè)、規(guī)劃、勞動(dòng)、人事、民政、人防、交通、交管、公安派出所、計(jì)生、林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理、教育等部門，不收費(fèi)的政府部門幾乎沒有幾個(gè)。在政府亂收費(fèi)較為泛濫時(shí)，縣政府及各部門，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可頒布紅頭文件，規(guī)定收費(fèi)和罰款項(xiàng)目。全國(guó)各級(jí)政府和政府各部門各種名目的收費(fèi)，多達(dá)20000項(xiàng)左右。在近幾年各界的呼聲下，以及2004年《行政許可法》頒布，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　進(jìn)行了一定的清理之后，2004年全國(guó)各級(jí)政府及政府各部門（包括行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)）的稅外違憲，不合法和“合法”的收費(fèi)規(guī)模估計(jì)仍然在8000億元左右。其中5000億是各級(jí)財(cái)政統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的預(yù)算外收入，但沒有進(jìn)入中央和地方的預(yù)決算；
另外3000億收費(fèi)和罰款等沒有進(jìn)入預(yù)算外收入的統(tǒng)計(jì)，用來(lái)供養(yǎng)1270萬(wàn)縣鄉(xiāng)和730萬(wàn)村非編制干部。

　�。�2）預(yù)算編制和立法流于形式和不透明

　　我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，規(guī)定由各級(jí)人大審查批準(zhǔn)。但實(shí)際上流于形式，而且分類粗糙，內(nèi)容不透明。一是從時(shí)間上看，預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行錯(cuò)位。預(yù)算要從1月1日起執(zhí)行，而人大會(huì)則是在1—3月份。審查批準(zhǔn)前，政府已經(jīng)在無(wú)人審查批準(zhǔn)的情況下，支出了近兩到三個(gè)月；
從提交人大到審議，只有一個(gè)月的時(shí)間，根本不可能仔細(xì)地進(jìn)行審查。二是從所報(bào)的預(yù)算草案看，分類不細(xì)。只有類，沒有款、項(xiàng)、目的細(xì)分，就是內(nèi)行的人大代表想審查，也根本無(wú)法進(jìn)行。三是缺乏專業(yè)人員，以及審查人員與財(cái)政部門有著原領(lǐng)導(dǎo)與下屬，或者親密同事關(guān)系。各級(jí)人大雖然有財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，甚至下設(shè)專門的預(yù)算工作委員會(huì)，然而其組成人員或者是同級(jí)政府中財(cái)政部門退居二線的領(lǐng)導(dǎo)，與現(xiàn)任的財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)有著密切的關(guān)系；
還有一些委員，許多不是經(jīng)濟(jì)、財(cái)政預(yù)算、稅收、法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面的專家，程度不同地存在著“門外漢”審查專業(yè)知識(shí)化程度很高的政府預(yù)算的情況。

　　有相當(dāng)比例的政府及政府各部門的收費(fèi)沒有進(jìn)入預(yù)算收入，這部分經(jīng)費(fèi)支出不明不白。2004年全國(guó)國(guó)家財(cái)政預(yù)算收入26355億元，其中稅收25718億元，稅外預(yù)算收入只有637億元，前面分析的納入統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入在5000億左右，沒有列入預(yù)算外收入統(tǒng)計(jì)的資金還有3000億左右。這些錢收來(lái)后用做了什么項(xiàng)目，沒有向人大報(bào)告和說(shuō)明。政府收支規(guī)模到底有多大，沒有一個(gè)確切的統(tǒng)計(jì)，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。至今還是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題�，F(xiàn)在還在執(zhí)行的那么多的收費(fèi)( 基金 ), 為什么要收，是不是履行了法律程序,收上來(lái)都干些什么？這些問題對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，很不清楚。通過(guò)收費(fèi)形成的公共資金分散在政府的各個(gè)部門，成為各個(gè)部門利益的一塊“自留地”, 查不清,道不明，更無(wú)監(jiān)督可言。

政府收入，預(yù)算外一塊，制度外還有一塊，相當(dāng)一部分收支游離于預(yù)算之外，逃避了人大的監(jiān)督；
不僅是人大管不著，就是財(cái)政、審計(jì)部門也拿它沒辦法。在這樣的情況下，政府收支哪里還有公開性、透明性可言？[周天勇等著：《中國(guó)政治體制改革》，中國(guó)水利出版社2004年9月版。]

　　而許多國(guó)有企業(yè)，雖然是公眾財(cái)產(chǎn)，但是其財(cái)務(wù)狀況并不向公眾公開；
甚至許多國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，連監(jiān)督它們的國(guó)有資產(chǎn)管理部門都不十分清楚，更談不上公眾了解其信息。

　　2、預(yù)算缺乏各方科學(xué)和合理的制衡

　　在中國(guó)來(lái)看，預(yù)算各方的制約關(guān)系涉及到人民、中國(guó)共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)、政府、財(cái)政部門、海關(guān)、銀行、審計(jì)、需要預(yù)算的單位等。但是，在他們之間，預(yù)算還沒有建立起科學(xué)的制衡關(guān)系。

　　從人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系看，一是人民代表中黨和政府及其黨和政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和官員占相當(dāng)比例（2005年全國(guó)人大代表中各級(jí)黨政、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人占代表比例的70%）。這樣的代表產(chǎn)生制度和代表構(gòu)成，可能代表政府支出意愿的程度要高一些。二是代表是會(huì)議制，不是常任制。平常都在各自的工作崗位上，只是在本職工作之余和開人民代表大會(huì)期間，有可能和可以審查預(yù)算。而在本職工作之余，絕大部分代表是看不到預(yù)算草案的。開人民代表大會(huì)期間，幾天到十天的時(shí)間中，還要審政府工作報(bào)告、發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、兩院報(bào)告等等，還要聽會(huì)，實(shí)際上沒有時(shí)間來(lái)仔細(xì)審查預(yù)算。

　　從政府與人大的關(guān)系看，一是政府內(nèi)部沒有將編制預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算分開，沒有形成編制與執(zhí)行的制衡，財(cái)政部門自編自支。二是由于前述的諸多原因（如預(yù)算執(zhí)行和審查時(shí)間倉(cāng)促和錯(cuò)位不可能詳細(xì)審查預(yù)算，代表不是常任制而業(yè)余不可能也沒有精力關(guān)心預(yù)算，代表構(gòu)成不合理而更多地體現(xiàn)黨和政府自己的預(yù)算意圖，財(cái)政部門提供的預(yù)算籠而統(tǒng)之、大而化之），代表對(duì)預(yù)算一頭霧水，而與原政府財(cái)政部門有退居二線關(guān)系的各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算辦公室，或者公共財(cái)政的意識(shí)不強(qiáng)，或者因與原工作部的人情和工作關(guān)系，使人大對(duì)預(yù)算實(shí)際上不可能進(jìn)行科學(xué)、認(rèn)真和準(zhǔn)確的審查。因此，由各級(jí)人大來(lái)制衡各級(jí)政府預(yù)算，很大程度上流于形式。

　　預(yù)算及執(zhí)行是有責(zé)任的。在法治行政制度中，包括財(cái)政責(zé)任在內(nèi)的政府責(zé)任是落實(shí)到各級(jí)行政首長(zhǎng)的頭上的。目前我們的預(yù)算制度中存在的致命缺陷就是責(zé)任沒有落實(shí)到個(gè)人。雖然《預(yù)算法》對(duì)此作了一些規(guī)定，但實(shí)際工作中落實(shí)得很不到位。當(dāng)?shù)胤截?cái)政預(yù)算出大問題時(shí)，如果追究，是追究法人但又不是決定者的行政首長(zhǎng)。于是，很多責(zé)任實(shí)際上無(wú)法追究，最后不予追究。財(cái)政責(zé)任追究不夠是嚴(yán)重腐敗的最主要原因之一。[周天勇等著：《中國(guó)政治體制改革》，中國(guó)水利出版社2004年9月版。]下面我們列表來(lái)概括比較中美財(cái)政稅收體制。

　　表：中美財(cái)政稅收立法體制比較（項(xiàng)目：中國(guó)；
美國(guó)）

　　收稅決定：政府主導(dǎo)；
議會(huì)決定

　　稅外收費(fèi)：大量并隨意；
數(shù)量很少并受到嚴(yán)格控制

　　稅外收費(fèi)機(jī)構(gòu)：幾乎政府的各部門；
很少部門

　　預(yù)算編制機(jī)構(gòu)：政府財(cái)政部門；
聯(lián)邦政府預(yù)算編制辦公室，地方財(cái)政部門

　　預(yù)算編制質(zhì)量：分類很粗；
分類很細(xì)，甚至到項(xiàng)目

　　稅收和預(yù)算方案審查組織：退居二線人員組成的專門的委員會(huì)；
專家組成的專門的委員會(huì)

　　審查人員：不是專職的業(yè)余人大代表；
專職常任議員

　　支出決定：人代會(huì)形式批準(zhǔn)；
議會(huì)仔細(xì)審批

　　批準(zhǔn)時(shí)間：預(yù)算執(zhí)行2—3個(gè)月后批準(zhǔn)；
預(yù)算執(zhí)行前批準(zhǔn)

　　嚴(yán)肅程度：政府可以自行調(diào)整預(yù)算；
調(diào)整必須經(jīng)過(guò)議會(huì)

　　但是，美國(guó)上述制衡的財(cái)政稅收體制（包括總統(tǒng)選舉制度），在平衡財(cái)政稅收關(guān)系方面，既有其有利的一面，也有其形成問題的一面。一方面，代議制的民主制度，可以通過(guò)議會(huì)的預(yù)算委員會(huì)等機(jī)制約束預(yù)算；
另一方面，民主制度下，競(jìng)選者爭(zhēng)取選民選票的總統(tǒng)選舉制度，過(guò)度擴(kuò)張福利的傾向會(huì)壓迫預(yù)算擴(kuò)張，形成巨額的赤字和債務(wù)。從2008年開始，大約7800萬(wàn)屬于“嬰兒潮一代”中的美國(guó)人開始到了62歲的提前退休年限，將從社會(huì)保障金中領(lǐng)取養(yǎng)老金。2011年前后，大批勞動(dòng)者到了65歲的法定退休年齡，美政府面臨的負(fù)擔(dān)將急劇增加。在2005年起，美政府必須開始償還的債務(wù)負(fù)擔(dān)和社會(huì)保障支出將高達(dá)53萬(wàn)億美元，其負(fù)擔(dān)主要集中在承擔(dān)今后幾代退休美國(guó)人在醫(yī)療、社會(huì)保障和政府養(yǎng)老金等領(lǐng)域內(nèi)的巨額開銷。

　　專家認(rèn)為，解決上述問題有三個(gè)方案：第一，將美國(guó)現(xiàn)有稅收標(biāo)準(zhǔn)永久提高一倍，比如，一個(gè)年收入10萬(wàn)美元的家庭可能要交納4萬(wàn)美元的聯(lián)邦稅�，F(xiàn)在，這個(gè)數(shù)字為2萬(wàn)美元。同時(shí)，各州的稅收標(biāo)準(zhǔn)也要永久提高20%。第二，如不提高稅收標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)則要將現(xiàn)有的社會(huì)保障醫(yī)療和政府養(yǎng)老金之類削減50%。第三，采取雙管齊下措施，既將稅收提高50%，同時(shí)降低福利支出25%。這種措施顯得比較“溫和”，不會(huì)引起巨大動(dòng)蕩。[高軼軍：“美國(guó)養(yǎng)老債務(wù)高達(dá)53萬(wàn)億美元 可能威脅美國(guó)經(jīng)濟(jì)”，人民網(wǎng)，2004年10月5日。]但是，稅收標(biāo)準(zhǔn)提高，將增加企業(yè)和勞動(dòng)力的成本，并加重經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的稅負(fù)，影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)的全球競(jìng)爭(zhēng)能力。而將現(xiàn)有的社會(huì)保障醫(yī)療和政府養(yǎng)老金之類削減50%，幾乎涉及到每一個(gè)選民的利益，在民主的總統(tǒng)普選的制度下，實(shí)際上是不可能的。

　　可以看出，由于美國(guó)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，其公共財(cái)政稅收體制已經(jīng)實(shí)行和運(yùn)行了上百年，形成了較為嚴(yán)密的制衡關(guān)系。而我國(guó)由于處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，財(cái)政稅收體制有一個(gè)從過(guò)去的為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)的生產(chǎn)建設(shè)型向適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)型的過(guò)程，體制上還存在著許多不完備的地方。因此，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)財(cái)政稅收立法體制中一些科學(xué)的部分，為我所用，避免引進(jìn)一些不利的體制，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的財(cái)政稅收體制，可以使我們少走彎路，縮短體制改革的成本，并減少體制改革的成本。

　　中美財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)程度比較

　　財(cái)政來(lái)源于公民和法人的納稅，再由納稅人委托政府用于公共服務(wù)和社會(huì)管理。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的理念和性質(zhì)。社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)是為民，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制又決定了社會(huì)主義財(cái)政的公共服務(wù)性和社會(huì)管理性。中國(guó)目前的財(cái)政體制是從過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，傳統(tǒng)的財(cái)政體制帶有生產(chǎn)建設(shè)和為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的特征。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政也要從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會(huì)管理型，從而在財(cái)政方面體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。美國(guó)財(cái)政雖然本質(zhì)上是為統(tǒng)治階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)的，但是由于其公民—政黨—議會(huì)—政府之間形成了一定的制衡關(guān)系，其支出的相當(dāng)比例不得不用于公民社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市日常管理、交通、治安等等這樣的為公民服務(wù)的項(xiàng)目，而用于政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出比例并不高。加之其百年的財(cái)政體制，其公共服務(wù)性質(zhì)非常明顯。有我們可資借鑒和學(xué)習(xí)的地方。

　　一、美國(guó)公共服務(wù)和社會(huì)管理型的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　　美國(guó)是一個(gè)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府資源不用來(lái)大量地投資于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，并且國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比例很低。因而，美國(guó)政府的財(cái)政開支一般不過(guò)多地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資企業(yè)的任務(wù)，其各級(jí)政府預(yù)算的性質(zhì)一般為公共服務(wù)和社會(huì)管理型財(cái)政。

　　1、聯(lián)邦政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　　2004年美國(guó)聯(lián)邦政府在公共服務(wù)方面的支出，大體在國(guó)防、外交、保健、老年醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障、凈利息、其他等方面，總支出為22922億美元。從1965年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化，國(guó)防和外交開支的比例下降，其他項(xiàng)目的開支比例也在下降，保健、老年醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障等開支比例上升，而債務(wù)利息支出比例基本沒有變化。

　　表1：美國(guó)聯(lián)邦政府1965和2004年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（表略）

　　可以看出，美國(guó)聯(lián)邦政府支出的45%用于社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，而用于行政公務(wù)的費(fèi)用只占總支出的10%。

　　2、州和市縣鎮(zhèn)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　　美國(guó)因是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，其政權(quán)層級(jí)分為三層。州是一層，而縣市鎮(zhèn)政府又是一層，互不隸屬。沒有市管縣，或者縣管鎮(zhèn)的行政分級(jí)體制。從中央與地方政府的職能劃分看，州政府完全負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)和公共福利支出，負(fù)責(zé)大部分高速公路、監(jiān)獄的支出；
火災(zāi)消防完全由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，排水幾乎由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，警察和教育基本上由市縣鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。2001—2002年度，美國(guó)州和市縣鎮(zhèn)政府總支出為17351.96億元。

　　表2：美國(guó)州和市縣鎮(zhèn)政府1964-65年度和2001-02支出結(jié)構(gòu)（表略）

　　可以看出，美國(guó)州和市縣鎮(zhèn)政府的總支出中，用于教育、衛(wèi)生、各種社保和社會(huì)管理的支出比例高達(dá)70%多，政府本身行政公務(wù)費(fèi)用只占16%。其他的支出，除了高速公路建設(shè)、利息等項(xiàng)目外，大都也支出在其他的公共服務(wù)項(xiàng)目上。筆者在美國(guó)馬薩諸塞州議會(huì)財(cái)政預(yù)算委員會(huì)調(diào)研時(shí)，了解到2003—2004年度馬州政府的財(cái)政開支中，25%用于健康保障，25%用于教育，23%用于警察設(shè)備和工資，16%用于行政公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)（包括公務(wù)員的福利和薪水），11%用于政府舉債的利息支出。

　　總之，美國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的特征，就是老年保障、醫(yī)療保障、教育、低收入補(bǔ)貼、公共福利等服務(wù)型項(xiàng)目，以及消防和治安等社會(huì)管理項(xiàng)目，占其開支的大部分。

　　二、中國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　　中國(guó)的財(cái)政是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，改革開放前，其主要功能是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是生產(chǎn)建設(shè)型的財(cái)政。改革開放以來(lái)，財(cái)政順著四個(gè)方向調(diào)整：一是生產(chǎn)建設(shè)支出的比例在逐年下降，但是仍然占很大的比重；
二是由于黨政機(jī)構(gòu)得不到控制，行政運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的比例日益上升，所占的份額越來(lái)越大；
三是預(yù)算外的自收自支規(guī)模越來(lái)越大，一些政府和政府各部門收費(fèi)被收支兩條線固定和合法化；
四是地方政府的財(cái)政，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)越來(lái)越多，數(shù)額巨大；
五是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，近兩年開始更多地向社會(huì)保障等公共支出進(jìn)行調(diào)整。

　　1、預(yù)算和預(yù)算外收支反映的供養(yǎng)和建設(shè)型的支出結(jié)構(gòu)

　　從財(cái)政部門向人大所報(bào)的預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表看，雖然我國(guó)的行政公務(wù)開支比例比美國(guó)要高一些，但并不嚴(yán)重。主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較高。但是，實(shí)際財(cái)政支出格局并非如此。我們由表及里進(jìn)行分析，先按照公布的2003年中央和地方財(cái)政決算報(bào)告，整理一個(gè)支出結(jié)構(gòu)表。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　表3：2003年國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（表略）

　　可以看出，即使不包括預(yù)算外支出，僅就財(cái)政決算表上的支出結(jié)構(gòu)看，社保、救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)型支出只占16.1%；
而經(jīng)濟(jì)建設(shè)高達(dá)24%，行政公務(wù)費(fèi)用為17%。另外，從2002年的數(shù)據(jù)看，沒有進(jìn)入財(cái)政預(yù)算表但有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入達(dá)4479億元，其85%用于自收自支單位或者收支兩條線單位的行政性供養(yǎng)費(fèi)用。[見《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004）》第309頁(yè)“預(yù)算外資金分項(xiàng)收入”欄，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版。]2003年的數(shù)據(jù)筆者無(wú)法從現(xiàn)有的材料中得到，估計(jì)統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入為5000億，支出4500億，其中7%用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，85%用于行政性供養(yǎng)費(fèi)用。

　　社會(huì)治安在西方國(guó)家是公共服務(wù)和社會(huì)管理的一個(gè)重要部分，因而將其從行政公務(wù)開支項(xiàng)目中劃出。中國(guó)2003年估計(jì)用于這方面的支出為1500億左右。[然而公安經(jīng)費(fèi)的問題在于：一是1500億支出可能使公安和武裝警察經(jīng)費(fèi)不足，交警和基層派出所需要“創(chuàng)收”籌集一部分經(jīng)費(fèi)；
二是公安官多警少，經(jīng)費(fèi)效率很低，浪費(fèi)很大。賈葭寫的“吉林省將全面撤銷公安分局和派出所成立警署”一文報(bào)道，吉林基層派出所，多則十?dāng)?shù)人，少則七八人。遼源市公安局下設(shè)部門多達(dá)47個(gè)，所屬西安、龍山分局各下設(shè)十幾個(gè)科室。警員全坐在辦公室，大街上見不到警察，全市在編警員1447人，算下來(lái)，實(shí)戰(zhàn)警力只占48%，當(dāng)官的太多。這樣官兵格局的警察招致群眾的不滿。案例來(lái)自新華網(wǎng)，www.xinhuanet.com，2005年03月24日。]雖然公安經(jīng)費(fèi)消耗了國(guó)家財(cái)政巨額的資源，但一多半支出還是用于了各級(jí)公安官員的支出，用于養(yǎng)“官”，而不是用于一線維持治安、警員的工資福利和其他工作需要�？紤]在統(tǒng)計(jì)之列的預(yù)算外收入，我們可以重新整理一個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表。

　　表4：包括有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外支出的國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表（表略）

　　從表4可以看出，加上統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外資金的支出后，國(guó)家財(cái)政中最大的支出項(xiàng)目是行政公務(wù)費(fèi)用（不包括公安和武裝警察費(fèi)用），高達(dá)26%；
其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用，高達(dá)21.7%；
而用于社保、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)的比例很低，全部加起來(lái)只占16.6%。實(shí)際是一個(gè)養(yǎng)人和搞建設(shè)的財(cái)政。

　　2、實(shí)際的吃皇糧和準(zhǔn)皇糧型的國(guó)家支出結(jié)構(gòu)

　　但是，對(duì)表4需要說(shuō)明的是，一是沒有包括730萬(wàn)村干部和1270萬(wàn)縣鄉(xiāng)非編制干部，從各種不包括收支兩條線預(yù)算外籌集的供養(yǎng)費(fèi)用3000億左右，；
二是因?yàn)闆]有將社會(huì)保障資金作為稅收征收，因此在預(yù)算的收支中沒有包括社會(huì)保障金的征集和發(fā)放；
三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目中的40%左右，實(shí)際還是用于政府建設(shè)規(guī)劃等部門和機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)費(fèi)用，特別是政府和相關(guān)事業(yè)人員的工資發(fā)放。這樣我們考慮沒有列入統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入和企業(yè)、個(gè)體工商戶和村民支付的公務(wù)消費(fèi)因素，再計(jì)算一個(gè)中國(guó)實(shí)際的國(guó)家支出結(jié)構(gòu)表。

　　表5：2003年國(guó)家實(shí)際支出結(jié)構(gòu)表（表略）

　　從表5可以看出，2003年由國(guó)家財(cái)政、預(yù)算外資金、企業(yè)和村民交費(fèi)和列支成本支出的行政事業(yè)供養(yǎng)費(fèi)用高達(dá)14266億元，加上公安和武裝警察的1500億，達(dá)15766億元。占2003年GDP的13.52%，由這些被供養(yǎng)的的公務(wù)人員（包括公安和武裝警察）所消耗；
國(guó)家預(yù)算收入、有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外收入、沒有被統(tǒng)計(jì)的供養(yǎng)非編制人員3000億預(yù)算外收入，整個(gè)國(guó)家總計(jì)支出37960億中的37.58%，由被供養(yǎng)人員所消耗。

　　用表5的數(shù)據(jù)計(jì)算，國(guó)民經(jīng)濟(jì)GDP的實(shí)際稅負(fù)已經(jīng)高達(dá)32.55%。企業(yè)、個(gè)體工商戶和村民的負(fù)擔(dān)已經(jīng)很沉重。而高達(dá)37960億的國(guó)家實(shí)際支出中，只有21.33%用于公民最需要的社會(huì)保障、撫恤救濟(jì)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生四類項(xiàng)目。

　　表6：中美財(cái)政公共服務(wù)程度比較（表略）

　　從上表分析中可以看出，中國(guó)財(cái)政從目前生產(chǎn)建設(shè)型和由于行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員膨脹形成的養(yǎng)人型的財(cái)政，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型的財(cái)政，需要艱難的改革和調(diào)整。首先，需要將行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)下來(lái)，還要清理由亂收費(fèi)和罰款供養(yǎng)的編制外人員，并嚴(yán)格控制使其不再膨脹。其次，需要將各種亂收費(fèi)、罰款，以及以收支兩條線合法化的收費(fèi)逐步地清理和廢除，使個(gè)體工商戶、微型企業(yè)、中小企業(yè)和其他企業(yè)的實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)降低下來(lái)，從而鼓勵(lì)更多的人去創(chuàng)業(yè)和自我就業(yè)，而不是想方設(shè)法往吃皇糧的行政事業(yè)中擠。如果能將龐大的行政事業(yè)消費(fèi)減下來(lái)，可將其用于增加公共服務(wù)項(xiàng)目的開支；
考慮目前財(cái)政公共服務(wù)的程度太低，財(cái)政每年的增收部分主要應(yīng)當(dāng)用于社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)目的支出。使我們的財(cái)政真正體現(xiàn)執(zhí)政為民和以人為本的精神。

　　中美中央與地方財(cái)政稅收關(guān)系比較

　　中央與地方的財(cái)政稅收關(guān)系，是一個(gè)國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)制度重要的組成部分。從國(guó)體上講，美國(guó)屬于聯(lián)邦制，中國(guó)屬于共和制。前者各地方較為獨(dú)立，中央與地方之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系較為松散，后者在政治上較為集中，中央與地方之間的關(guān)系較為緊密。聯(lián)邦制和共和制的財(cái)政稅收體制各有利弊。就目前來(lái)看，我國(guó)中央與地方的財(cái)政稅收關(guān)系，還存在著相當(dāng)多的問題。我們先來(lái)看美國(guó)聯(lián)邦、州及市縣鎮(zhèn)的財(cái)政稅收關(guān)系。

　　一、美國(guó)聯(lián)邦政府與地方政府的財(cái)政稅收關(guān)系

　　由于實(shí)行的是聯(lián)邦體制，美國(guó)聯(lián)邦、州及市縣鎮(zhèn)各自在財(cái)政稅收方面的獨(dú)立性很強(qiáng)。財(cái)政和稅收上下之間互不隸屬，也沒有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。地方上有決定稅收和預(yù)算的權(quán)力，其征稅減稅和預(yù)算方案，只需同級(jí)議會(huì)的批準(zhǔn)，而不需要上一級(jí)政府的批準(zhǔn)。

　　1、美國(guó)聯(lián)邦政府與州市縣鎮(zhèn)政府的稅收關(guān)系

　　稅收關(guān)系包括隸屬、立法、征管、稅種及各自稅收占國(guó)家總稅收中的比例。美國(guó)各級(jí)政府的稅收關(guān)系較為獨(dú)立，按照其承擔(dān)的事務(wù)范圍，征收一定的稅收。

　�。�1）立法和征管體制

　　美國(guó)的稅制是適應(yīng)自身國(guó)體的具有突出自治特點(diǎn)的三級(jí)稅收管理體制。具體分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，三級(jí)稅收形成自身獨(dú)立的稅收來(lái)源和管理體制。聯(lián)邦稅收的征收要依據(jù)聯(lián)邦國(guó)會(huì)通過(guò)的法律；
各州的稅收征收要依據(jù)州議會(huì)通過(guò)的法律；
縣和城市也可以在符合州憲法的前提下根據(jù)本級(jí)議會(huì)的立法征稅。因?yàn)槎愂张c每個(gè)人的利益相關(guān)，所以一般涉及稅收的各級(jí)政府法律，都要求嚴(yán)格多數(shù)通過(guò)方式的各級(jí)議會(huì)立法程序，有的甚至要市民全體投票決定。在美國(guó)除了聯(lián)邦的稅在全美是統(tǒng)一的外，州與州之間，城市與城市之間開征的地方稅就各不相同，有的甚至是相差巨大。

　　美國(guó)的聯(lián)邦稅由美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的國(guó)家稅務(wù)局（按英語(yǔ)直譯為國(guó)內(nèi)收入服務(wù)部）征收管理。美國(guó)聯(lián)邦在各州和較大的城市都設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)，其中國(guó)家稅務(wù)局為一大部門。2000年美國(guó)聯(lián)邦稅收共征收20,927.5億美元，美國(guó)國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)從事稅收管理的全日制人員為97,074人，征稅成本為每百美元0.39美元，創(chuàng)1954年以來(lái)的最低。由于美國(guó)地方各級(jí)政府的自治特點(diǎn)，在美國(guó)沒有設(shè)置統(tǒng)一的地方稅務(wù)局。地方稅的征收由地方政府根據(jù)自己的特點(diǎn)和方便征收管理的需要設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。[王家勉：“美國(guó)的稅收管理給我們的啟示”，《重慶稅務(wù)》2002年第10期。]各州的征管方式也不同， 有些州委托聯(lián)邦國(guó)內(nèi)稅務(wù)局代征個(gè)人所得稅， 有些州由州稅務(wù)局代地方征個(gè)人所得稅和公司所得稅，還有的是州和地方分征。

　�。�2）各級(jí)政府的稅種和比例

　　美國(guó)各級(jí)政府稅收自成體系，各級(jí)政府都有 “當(dāng)家”稅種， 主要稅種同源分享。一是聯(lián)邦稅收體系以個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅三大直接稅為主體，輔之以消費(fèi)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、關(guān)稅。二是州政府的稅收體系是以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅以及其他稅種。州政府主要收入來(lái)源是銷售流轉(zhuǎn)額征收，占州政府的58.3%。這種稅直接對(duì)工商企業(yè)的商品或勞務(wù)的生產(chǎn)和銷售流轉(zhuǎn)額征收，其優(yōu)點(diǎn)是州政府可用較低的名義稅率和保證費(fèi)用得到大量收入，征管效應(yīng)強(qiáng)，為州政府提供了穩(wěn)定的稅源。三是市縣鎮(zhèn)地方政府的稅收體系以財(cái)產(chǎn)稅為主體，輔之以銷售稅、個(gè)人所得稅和其他稅種，以及其他規(guī)費(fèi)。由于固定資產(chǎn)代表一種相當(dāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的資本投資形式，因而能成為地方政府一個(gè)豐富的稅源，所以財(cái)產(chǎn)稅在市縣鎮(zhèn)地方政府收入中的比重達(dá)75%左右。上述三級(jí)稅收體系表明，美國(guó)各級(jí)政府之間劃分稅種并不是絕對(duì)的。

一些主要稅種由中央和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入，是美國(guó)分稅制的一個(gè)顯著特點(diǎn)。由三級(jí)政府同時(shí)開征的稅種有個(gè)人所得稅、公司所得稅、工薪稅、銷售稅、消費(fèi)稅等；
由聯(lián)邦和州政府共同開征的稅種有遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅；

由州政府和市縣鎮(zhèn)地方政府共同開征的稅種有財(cái)產(chǎn)稅。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，地方稅收入（州和市縣鎮(zhèn)政府稅收）占稅收總額的比例大致保持在40%左右。[王家勉：“美國(guó)的稅收管理給我們的啟示”，《重慶稅務(wù)》2002年第10期。]見表1。

　　表1：2004年美國(guó)聯(lián)邦和州市縣鎮(zhèn)政府稅收表（表略）

　　2、美國(guó)聯(lián)邦政府與州市縣鎮(zhèn)政府的財(cái)政關(guān)系

　　美國(guó)國(guó)家政權(quán)的分級(jí)為三級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)，一級(jí)是聯(lián)邦，中間一級(jí)是州，第三級(jí)是市縣鎮(zhèn)，不象中國(guó)的市管縣，在美國(guó)市與縣之間互不隸屬。就是一個(gè)小鎮(zhèn)，只要有獨(dú)立的議會(huì)，它就有獨(dú)立的政府和預(yù)算，不歸市或者縣管理。因此，聯(lián)邦、州和市縣鎮(zhèn)的關(guān)系有以下特點(diǎn)：

　�。�1）相互獨(dú)立和各自的職能

　　美國(guó)三級(jí)政權(quán)之間的預(yù)算是相互獨(dú)立的：下級(jí)政府的預(yù)算只需要同級(jí)議會(huì)的審查通過(guò)，并不需要上級(jí)政府批準(zhǔn)。至于下一級(jí)政府收多少錢，錢怎樣花，發(fā)多少債等等，那是下一級(jí)政府的事情。州政府不管市縣鎮(zhèn)政府的預(yù)算，聯(lián)邦政府也不管州政府的預(yù)算。

　　在范圍上，聯(lián)邦政府的事務(wù)范圍為：國(guó)防，外交與國(guó)際事務(wù)，保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，維持和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和保證社會(huì)穩(wěn)定。在這些事權(quán)的前提下，其預(yù)算支出內(nèi)容分為：（1）國(guó)防支出；
（2）人力資源，包括教育、培訓(xùn)、就業(yè)和社會(huì)服務(wù)、衛(wèi)生、醫(yī)療、收入保險(xiǎn)、社會(huì)保障、退伍軍人福利和服務(wù)；
（3）物力資源，包括能源、自然資源和環(huán)境、商業(yè)房屋信貸、交通社會(huì)和地區(qū)發(fā)展；
（4）債務(wù)的凈利息；
（5）其他支出，包括空間和技術(shù)、農(nóng)業(yè)、司法管理、一般政府行政、財(cái)政補(bǔ)貼。

　　州和地方政府的職能和支出范圍。州政府的事務(wù)和預(yù)算支出范圍為：收入的再分配，提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)，運(yùn)用一定的手段促進(jìn)本州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其預(yù)算支出內(nèi)容為：公路建設(shè)、基礎(chǔ)教育、公共福利項(xiàng)目、醫(yī)療和保健開支、收入保險(xiǎn)、警察、消防、煤氣及水電供應(yīng)、州政府債務(wù)的還本付息等。而市縣鎮(zhèn)政府與州政府的關(guān)系較為密切一些。其支出包括道路和交通、公用事業(yè)、治安、消防、教育、家庭和社區(qū)服務(wù)、一般行政經(jīng)費(fèi)等。

　　（2）三級(jí)政府各自的支出比例

　　根據(jù)在美國(guó)考察時(shí)與各方會(huì)談紀(jì)錄的數(shù)據(jù)，聯(lián)邦、州和市縣鎮(zhèn)三級(jí)政府在總支出的各項(xiàng)目中各自所占的比例大約為：國(guó)防，聯(lián)邦100%；
教育，聯(lián)邦8%，州22%，市縣鎮(zhèn)70%；
高速公路，聯(lián)邦1.5%，州60%，市縣鎮(zhèn)39.5%；
公共福利，聯(lián)邦25%，州60%，市縣鎮(zhèn)25%；
郵政，聯(lián)邦100%；
自然資源，聯(lián)邦80%，州15%，市縣鎮(zhèn)5%；
警察，聯(lián)邦20%，州10%，市縣鎮(zhèn)70%；
監(jiān)獄，聯(lián)邦8%，州60%，市縣鎮(zhèn)32%；
排水，州7%，市縣鎮(zhèn)93%；
退伍軍人福利，聯(lián)邦99%，州1%；
火災(zāi)消防，市縣鎮(zhèn)100%；
社會(huì)保障，聯(lián)邦100%；
政府職員退休金，聯(lián)邦42%，州45%，市縣鎮(zhèn)13%；
失業(yè)救濟(jì)，0.5%，州99%，市縣鎮(zhèn)0.5%。

　�。�3）地方建設(shè)發(fā)債與對(duì)發(fā)債的制衡

　　美國(guó)各級(jí)政府財(cái)政的經(jīng)常項(xiàng)目中幾乎沒有大的建設(shè)項(xiàng)目的支出，而有債務(wù)的還本付息項(xiàng)目。因?yàn)楦骷?jí)政府橋梁、污水廠、水庫(kù)等重大項(xiàng)目的建設(shè)，大都采取借債建設(shè)、還本付息的方式。然而，并不是每一個(gè)地方的政府都能借得到債。其發(fā)債程序?yàn)椋盒枰�建設(shè)的管理部門提出項(xiàng)目，財(cái)政部門提出預(yù)算和發(fā)債的動(dòng)議，提交議會(huì)討論。議會(huì)或者否決，或者予以通過(guò)。一些重大的建設(shè)項(xiàng)目，在議會(huì)要進(jìn)行各方代表和專家組成的聽證會(huì)的聽證，聽證會(huì)有權(quán)否決、修改和通過(guò)。一些特別重大的借款項(xiàng)目，還需要州或者市縣鎮(zhèn)的公民投票公決。爾后，再由中立的資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府的信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，包括政府的收入、債務(wù)、赤字等情況，政府未來(lái)的收入和還款能力預(yù)測(cè)，政府過(guò)去還本付息的行為等等。以此給政府所發(fā)的債券，給以信用評(píng)級(jí)。再后由政府委托券商通過(guò)銀行發(fā)行政府債券。信用程度低的債券，可能沒有人買，因而，政府想發(fā)債券，也發(fā)不出去，即借債借不到。如果政府的信用評(píng)級(jí)等級(jí)高，債券銷售就很容易。因此，美國(guó)各級(jí)政府，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　特別是州市縣鎮(zhèn)政府借債，需要通過(guò)議會(huì)、聽證、公民公決、信用評(píng)級(jí)等等各個(gè)環(huán)節(jié)的制約。實(shí)質(zhì)是公民權(quán)力（公民投票和代議制）和市場(chǎng)機(jī)制（信用評(píng)級(jí)與投資者認(rèn)購(gòu)）對(duì)政府借債的一種制衡。

　　二、中國(guó)中央政府與地方政府的財(cái)政稅收關(guān)系

　　中國(guó)中央政府與地方政府之間財(cái)政稅收關(guān)系的格局為：中央擁有稅權(quán)，并規(guī)定稅種；
許多稅收共享分成，并設(shè)有中央稅種和地方稅種；
中央與地方兩套從上到下（國(guó)家稅務(wù)局）和從中到下（地方稅務(wù)局）的征管系統(tǒng)并存；
中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度。

　　1、中央與地方的分稅制

　　在中國(guó)，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；
將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；
將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，被充實(shí)為地方稅稅種，增加地方稅收入。

　　中央固定收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中繳納的收入（包括營(yíng)業(yè)稅、所得稅、利潤(rùn)和城市建設(shè)維護(hù)稅），中央企業(yè)上繳利潤(rùn)等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　地方固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅）、地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅）、地方企業(yè)上繳利潤(rùn)、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分）、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等。

　　中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅地方分享25%；
資源稅則按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；
證券交易稅地方分享20%。

　　另外，從2002年1月1日起，中國(guó)分稅制進(jìn)行了重要調(diào)整，打破了原來(lái)企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系和個(gè)人所得稅按照稅目劃分中央和地方收入的辦法。除了鐵道部門、國(guó)家郵政、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由中央與地方按比例分享。2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；
2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%；
2003年以后年份的分享比例根據(jù)實(shí)際情況再行考慮。同時(shí)以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計(jì)算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實(shí)際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方；
如果大于地方實(shí)際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上解中央。對(duì)于跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)、集中繳庫(kù)的中央所得稅等收入，按相關(guān)因素在有關(guān)地區(qū)之間進(jìn)行分配。中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入將全部用于對(duì)地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。改革將循序漸進(jìn)，分享比例分年逐步到位。此外，所得稅分享范圍和比例全國(guó)統(tǒng)一，以保持財(cái)政體制規(guī)范和便于稅收征管。

　　中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定。1994年進(jìn)行分稅制改革時(shí)，為了保持地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（消費(fèi)稅+75%的增值稅—中央下劃收入）。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即本地區(qū)兩稅每增長(zhǎng)1%，對(duì)地方的稅收返還則增長(zhǎng)0.3%。如果1994年以后上劃中央收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。[周天勇等：《中國(guó)政治體制改革》第69—70頁(yè)，中國(guó)水利電力出版社2004年版。]

　　2、中央和地方的事務(wù)及支出劃分

　　中央與地方的事權(quán)與支出劃分。中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國(guó)防費(fèi)、武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出、中央級(jí)行政管理費(fèi)、中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資、中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、地質(zhì)勘探費(fèi)、由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出、由中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。包括地方行政管理費(fèi)、公檢法支出、部分武警經(jīng)費(fèi)、民兵事業(yè)費(fèi)、地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)支出、城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)、地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。

　　表2：2003年中央與地方部分項(xiàng)目支出表（表略）

　　表3：中美中央與地方財(cái)政關(guān)系比較（項(xiàng)目：中國(guó)；
美國(guó)）

　　政權(quán)層級(jí)：中央、省、副省、地、副地、縣、鄉(xiāng)等五級(jí)加兩個(gè)副級(jí)；
聯(lián)邦、州和市縣鎮(zhèn)三級(jí)

　　稅制：稅權(quán)統(tǒng)一，大量的共享稅；
稅權(quán)各自獨(dú)立，幾乎無(wú)共享稅

　　稅收隸屬：兩套從中央、從省到下的機(jī)構(gòu)；
征稅機(jī)構(gòu)互不隸屬

　　稅收結(jié)構(gòu)：個(gè)人所得、購(gòu)物、房產(chǎn)等稅項(xiàng)為主，企業(yè)所得等為輔；
企業(yè)項(xiàng)下的增值、所得和營(yíng)業(yè)稅為主，個(gè)人方面的稅收較少

　　中央與地方稅收征管體系：龐大、成本很高；
廉潔、精干、成本較低

　　財(cái)政事權(quán)：分工還不明確；
分工明確

　　中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付：很多，而且分散在各部門；
很少，集中在財(cái)政部

　　中央大部分收入來(lái)源：稅收；
稅收

　　地方大部分收入來(lái)源：級(jí)別高靠稅，級(jí)別低靠費(fèi)；
稅收

　　從1994年分稅制改革中央與地方財(cái)政稅收關(guān)系的運(yùn)行來(lái)看，也出現(xiàn)了一系列的問題，主要是：（1）中央對(duì)財(cái)力集中越來(lái)越多，縣鄉(xiāng)財(cái)政日益困難，相當(dāng)數(shù)量的縣鄉(xiāng)靠亂收費(fèi)和亂罰款維持運(yùn)轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)村積累了巨額的顯性債務(wù)、隱性債務(wù)和或有債務(wù)；
（2）整個(gè)稅收結(jié)構(gòu)抑制個(gè)人創(chuàng)業(yè)和企業(yè)投資；
（3）由于中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目越來(lái)越多，并且分散在中央各部門，“跑部”和“跑局錢進(jìn)”的情況越來(lái)越嚴(yán)重；
（4）中央與地方的負(fù)責(zé)范圍、事權(quán)分工沒有劃清，存在干事的沒有錢，或者靠亂收費(fèi)干事，有錢的不干事的情況。

　　參考文獻(xiàn)：（略）

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