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趙國(guó)鴻:一“委”當(dāng)關(guān),萬(wàn)夫莫開(kāi)——經(jīng)濟(jì)行政管理體制改革之困

發(fā)布時(shí)間:2020-06-10 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:

  

  根據(jù)今年兩會(huì)通過(guò)的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)改革方案,近日第一批46個(gè)部委的三定方案已陸續(xù)獲批。從已公布的三定方案來(lái)看,各部門(mén)的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制都做了完善調(diào)整,行政體制改革又往前推進(jìn)了一步。但是,改革尚未成功,行政體制改革和政府職能調(diào)整還遠(yuǎn)沒(méi)有到位,同志還須努力。當(dāng)前影響行政體制改革進(jìn)程的一個(gè)主要因素是改革職能配置的錯(cuò)位和部門(mén)自身利益的干擾。政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心,也是建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)。要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度,進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革,把中央提出的“繼續(xù)解放思想,堅(jiān)持改革開(kāi)放”落到實(shí)處,必須踐行科學(xué)發(fā)展觀(guān)和科學(xué)改革觀(guān),從行政體制改革的初始點(diǎn)即目前負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)體制改革方案的發(fā)改委自身改革起,否則一“委”當(dāng)關(guān),萬(wàn)夫莫開(kāi)。

  有一個(gè)謎語(yǔ),打一政府部委:既管宏觀(guān),又管微觀(guān);
既務(wù)實(shí),又務(wù)虛;
既管?chē)?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì),又管對(duì)外貿(mào)易投資;
既管政府其他部委,又管地方政府;
既管改革別人,又管改革自己。答案就是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。位于北京西城區(qū)三里河的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)前身為成立于1952年的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì), 1998年更名為國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì),2003年改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。國(guó)家發(fā)改委歷來(lái)號(hào)稱(chēng)小國(guó)務(wù)院,可謂政府中的政府,內(nèi)閣中的內(nèi)閣。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)眾多,職能全面,國(guó)務(wù)院其他部委幾乎都可以在發(fā)改委內(nèi)部找到相應(yīng)的司局甚至處室對(duì)口管理協(xié)調(diào)。成立50多年來(lái),國(guó)家發(fā)改委在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展歷程中發(fā)揮了舉足輕重的作用和影響,這一系統(tǒng)嚴(yán)格的人員遴選培養(yǎng)制度、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的工作程序和科層制系統(tǒng)也為國(guó)家培養(yǎng)造就了一批優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)管理干部。

  國(guó)家發(fā)改委身上集中體現(xiàn)出中國(guó)特色的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式,集中體現(xiàn)出行政體制改革已取得的成就和存在的問(wèn)題。今年兩會(huì)通過(guò)的部委改革方案中一項(xiàng)重要內(nèi)容是國(guó)家發(fā)改委剝離出了工業(yè)行業(yè)管理的有關(guān)職責(zé),縮小了投資審核的范圍,下放部分規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理的權(quán)力。近期批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)改委三定方案對(duì)此做了落實(shí),這些調(diào)整反映出中央對(duì)國(guó)家發(fā)改委的定位是切實(shí)抓“大”放“小”,集中抓好宏觀(guān)調(diào)控。但是,這一改革還未全部到位,發(fā)改委的定位和職能設(shè)置仍舊存在的問(wèn)題對(duì)今天的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革在一些方面形成了障礙。不對(duì)發(fā)改委本身改起,其改革沒(méi)有落實(shí)到位,關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒(méi)有改好,一“委”當(dāng)關(guān),其他部門(mén)和方面的改革都將受到影響,行政體制改革難以功成。發(fā)改委對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革帶來(lái)的阻礙主要在以下方面。

  首先,從政府職能設(shè)置上,體制改革職能屬于發(fā)改委。然而,由發(fā)改委自己設(shè)計(jì)牽涉到自身的改革方案,既不合理,也不可行,這在實(shí)踐中對(duì)行政體制改革制造了體制性障礙。例如,發(fā)改委三定方案中明確投資體制改革方案由國(guó)家發(fā)改委投資司牽頭,投資司本來(lái)就是投資體制改革的利益相關(guān)者,是改革的對(duì)象,政府職能調(diào)整后的三定方案中規(guī)定由它來(lái)設(shè)計(jì)體制改革方案,又怎么能保證合理、到位呢?機(jī)構(gòu)被設(shè)立后,客觀(guān)上存在著自身的利益,代表著利益相關(guān)者的利益,維護(hù)部門(mén)和個(gè)人的既得利益是自然的、可以理解的,但是在改革的制度安排中寄希望于機(jī)構(gòu)自廢武功難有可操作性。因此未來(lái)有必要在國(guó)務(wù)院或者全國(guó)人大下恢復(fù)設(shè)立體制改革辦公室,獨(dú)立設(shè)計(jì)改革方案,盡量割斷利益瓜葛。

  其二,從根本上講,中國(guó)頑疾般的粗放增長(zhǎng)、周期性投資過(guò)熱要?dú)w咎于各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不恰當(dāng)參與和干預(yù),發(fā)改委是各級(jí)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要渠道,無(wú)論是用價(jià)格、信貸管理還是投資審批手段。從這個(gè)角度講,發(fā)改委對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式造成了一定干擾。因此必須進(jìn)行配套改革,削弱其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體方面的職能,減少各級(jí)政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù),注重宏觀(guān)管理和政策研究,加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。

  第三,發(fā)改委承載的目標(biāo)過(guò)多,職能間存在矛盾和沖突,影響職責(zé)的履行。從行政管理學(xué)角度講,一個(gè)部門(mén)擁有多個(gè)存在沖突的職能,承擔(dān)多重存在矛盾的目標(biāo),左手搏右手,既影響了行政管理效率,又不利于實(shí)現(xiàn)初衷目標(biāo),幾個(gè)目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)的概率幾為零。發(fā)改委職能眾多,一些職能與國(guó)務(wù)院其他部位存在沖突和交叉,但是由于部門(mén)權(quán)力維護(hù)和擴(kuò)張的本能,又不愿意將這些職能拱手相讓。剛實(shí)施的反壟斷法在確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí),由于發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局三個(gè)相關(guān)部委的博弈,最后又形成了三龍治水、分散執(zhí)法的妥協(xié)格局,使人對(duì)反壟斷法的執(zhí)法效率和執(zhí)法成本擔(dān)憂(yōu)。

  再者,發(fā)改委的行政調(diào)控手段滯后于現(xiàn)實(shí)要求,行政審批程序、審批事項(xiàng)有待完善。中國(guó)國(guó)情復(fù)雜、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變,僅想依靠發(fā)改委調(diào)控部門(mén)的幾百位干部在北京大院辦公樓里不出門(mén)就能運(yùn)籌帷幄、決勝千里是不現(xiàn)實(shí)的。近年用行政手段進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的效果和產(chǎn)生的副作用已證明了這一點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委仍然在對(duì)一些多至數(shù)十上百億、少至數(shù)十萬(wàn)的項(xiàng)目進(jìn)行審批,事無(wú)巨細(xì)抓在手里,既無(wú)必要,又無(wú)法達(dá)到預(yù)想的管制目標(biāo),還有攬權(quán)不放之嫌。國(guó)家發(fā)改委一些調(diào)控手段已不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求,有僵化落后之嫌。比如說(shuō)價(jià)格管理,大至糧食、石油、電力價(jià)格的制定、調(diào)整、規(guī)制,小至一個(gè)具體藥品價(jià)格的審批都由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé),宏觀(guān)微觀(guān)一把抓,這既不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常、有效運(yùn)行,也容易造成尋租和腐敗。下一步行政體制改革應(yīng)該順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和世界經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì),盡量少以中國(guó)特色為借口拒絕部門(mén)自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革。

  第五,國(guó)家發(fā)改委集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體。發(fā)改委既設(shè)有體改司、規(guī)劃司等帶有決策性質(zhì)的司局,又設(shè)有投資司等帶有執(zhí)行權(quán)的司局,還有重大項(xiàng)目稽查辦等對(duì)固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督權(quán)的部門(mén),與行政體制改革要建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立、相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制相違背。

  最后,延伸出一個(gè)問(wèn)題,自中央到各省到市再到縣,從上到下各級(jí)政府都設(shè)有發(fā)展和改革委員會(huì),如果說(shuō)中央層級(jí)的發(fā)改委肩負(fù)著宏觀(guān)調(diào)控的責(zé)任,那么省市縣一級(jí)就完全沒(méi)有必要設(shè)置從上到下對(duì)口的這種職能機(jī)構(gòu)。既增加了政府編制和財(cái)政負(fù)擔(dān),又可能對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)造成過(guò)多干預(yù)。為微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造寬松的運(yùn)營(yíng)環(huán)境,就能使中國(guó)經(jīng)濟(jì)真正充滿(mǎn)活力和彈性。

  

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