預算涉及政治民主、國民福利、法治化及良好的公共治理，可為社會公眾對政府收支活動進行約束和控制、提高政府財政活動的績效、為社會提供良好的公共服務提供一套卓有成效的方法和技術，增強政府的合法性和可信度。所以，在現(xiàn)代國家里，預算的人民性與預算的公共性是同義的�？上�，這樣一個與國家治理的理念、能力和水平密切相關的施政工具，卻是我國以往的制度改革和轉型多有忽略的領域。

　　在現(xiàn)代國家建設的歷史上，各國幾乎都以預算改革作為突破口，中國應該也不例外。2008之后的五年左右時間內，將是我國財政體制改革的關鍵時期，而涉及領域最為廣泛的預算制度改革，定將是這一輪改革的重頭戲。

　　聯(lián)結政府與人民的紐帶

　　一個國家的政府與它的人民總是要通過某種方式聯(lián)結起來，其最重要的“聯(lián)結點”，就是預算。我們從一個國家收錢、分錢和花錢的方式，就可以清晰地看出它的基本制度的性質和它做事的方式，也可以看出這個國家的政府與人民之間的關系如何。

　　在民主法治的社會里，政府所做的一切都要對公民負責，這是因為，這樣的社會之所以需要一個政府，唯一的理由是它能夠提供私人部門難以提供而社會又須臾不可缺少的公共服務。政府提供公共服務所需的資源來自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國家暴力為依托的財政分配關系，這就使得政府與公民之間既有可能良好合作，也隱含著某種對抗的潛在的可能性。如果政府施政不當，不能造福于民，這種潛在的對抗就有可能轉化為現(xiàn)實對抗。因此，即使只是作為對納稅人慷慨奉獻的回報，政府也應該承擔起向人民提供良好公共服務的責任來。

　　就造�；蚯趾τ诠�民權利的潛在能力而言，預算權絲毫不遜色于課稅權。無論歷史上或現(xiàn)實中，我們都不難找到這樣的例子，一個國家可能有很高的財政收入汲取能力，但是它的合理配置財政資源、有效解決社會問題、提高國民福利方面的能力和表現(xiàn)卻很差勁。其原因，可以歸結為在制度上缺乏一個賦稅征收和使用的“剎車裝置”，統(tǒng)治者想征多少稅都可以做到，想安排多少財政資源用于自身耗費也都可以輕易做到，無人可擋。對于一個社會來說，缺乏預算控制和約束的政府是不安全的、危險的政府，這樣一個政府，對公共利益和公民權利可以隨時隨地構成潛在的和現(xiàn)實的威脅。

　　那么，如何才能讓政府自覺地或被迫地將其所征集的財政資源用于提供公共服務，而不是其他方面呢？現(xiàn)代預算制度給出的答案是分權制衡，即政府與人民共同分享公權力的最核心的部分——預算權：預算的決定權歸人民選舉產(chǎn)生的議會，政府只有在獲得議會的批準后并完成授權程序后，才可以獲得預算的治理權。議會有權要求政府按年度申報預算，并對之進行嚴格的審查；
預算執(zhí)行的全過程要處于立法機關的嚴格監(jiān)控之下，預算的執(zhí)行結果亦由立法機關作出審計和評估。而公民則通過選票和輿論等手段，參與預算的審議制訂，監(jiān)督的預算執(zhí)行，質詢、糾正預算的違規(guī)行為，以保證獲得自己納稅后所期待的公共服務。總之，是社會公眾在決定著政府預算，而不是相反。

　　一個受到制度約束的統(tǒng)治者，其課稅權只能來自人民的授予，且只能用于改善國民福利，而不能用來為自己謀福利�，F(xiàn)代預算的作用，就是給國家的預算體制上裝上一個“剎車裝置”，用來防止司法部門和官員獨斷專權，黑箱作業(yè)，貪贓枉法，以權謀私，侵犯公眾權益。由此，“人民的錢袋子”被牢牢地看緊，強大無比的政府被關進了“籠子”，自行其是、變成“利維坦”的可能性大大降低。這就是現(xiàn)代預算的精神實質。如果制度上沒有權力制衡和制約，沒有民主選舉和新聞監(jiān)督，聽任政府機關無限擴展權力，專橫跋扈，必將導致社會財富的分配不公和財政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，最終會失去人民的支持，危及政府的合法性。

　　須在法治的軌道上運行

　　在一般情況下，預算是公共部門唯一有能力對公共利益造成全面、持久和系統(tǒng)的損害的因素，而預算法，則是國家立法機關用來控制和監(jiān)督政府，將其約束在法治的軌道上使其不過分偏離最廣泛的公共利益的一整套重要的規(guī)則。就限制和約束政府的意義上說，除憲法外，很少有哪一部法律堪與預算法相提并論。

　　對一個社會來說，缺乏法治的預算運作，其代價肯定是巨大的，會導致大量稀缺的公共資源被用于對公共利益意義無多的領域，或用于僅為少數(shù)人服務而不是普惠于每一個公民的領域，特別是社會的弱勢人群。大量事實表明，中國現(xiàn)行的預算法無力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生。

　　由于預算法缺乏問責和糾錯機制的設置，預算常常只是個擺設，政府該怎么收錢還是怎么收錢，根本不會受到預算的約束，由此，我國預算十幾年來持續(xù)性地以年均18%以上的高速度巨額超收，預算偏離度經(jīng)常高得離譜；
也是由于預算法缺乏問責和糾錯機制的設置，我國預算“只講投入，不管產(chǎn)出”的現(xiàn)象長期存在，近年來更有愈演愈烈的趨勢。公民對政府怎么要錢、怎么花錢幾乎完全沒有發(fā)言權，更無能力左右。即使造成重大損失，也無人為之負責。于是，政府及其官員上下都在拼命斂錢、拼命要錢、拼命花錢。中國預算問題的根子，就在于用錢的人用著別人的錢卻可以不受約束、監(jiān)督和制裁，而錢被別人用的人（納稅人）則無權決定和追究自己的錢的使用，無力維護自己的權益。

　　預算既然涉及最廣泛的公共利益，因而也就必須在法治的框架下運作。議會通過的預算就是法律，或者說是具有法律效力的文件，違背預算就是違法。任何人，包括國家元首和政府首腦，不管職位有多高，權勢有多大，只要他違背預算法行事，就要受到法律追究和制裁。因為，在公共利益問題上，如果連預算法都不能發(fā)揮公正和法治的作用，也就不必再指望會有別的什么法律能發(fā)揮類似的功能。

　　我國現(xiàn)行預算法是從1995年開始施行的，至今已13年沒有修訂，明顯不再適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。實際上，這部預算法之“老”，并不再與它的條款多么陳舊過時，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤于其中，過多的未經(jīng)界定的財政支配權力被賦予了行政部門以至官員本人。多年來，大量非規(guī)范財政行為游離于監(jiān)控之外，違規(guī)現(xiàn)象綿延不絕甚至愈演愈烈，巨量的納稅人無償提供的“血汗錢”被肆無忌憚地濫用，或被毫無顧忌地挪用，其所造成的資源損失無可計數(shù)，都與公民及國家立法機關幾乎完全失去對預算的控制與監(jiān)督能力，有著直接的關系。

　　我國憲法明確規(guī)定，人民通過普遍的民主選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級人民代表大會行使國家權力。國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。問題在于，究竟應該怎么負責？具體的調查與質詢制度、問責和糾錯的程序在哪里？質詢權、個案調查權雖有規(guī)定卻很少啟動，罷免權一般只是用在貪官身上，起碼的預算專家咨詢機構則根本沒影兒。面對強勢的政府官員，多數(shù)“無權無勢”的人大代表根本就不知道自己該問些什么和怎么問，究其原因，就在于預算法的缺位。我們沒有一套完備的預算的報告制度、預算監(jiān)控制度以及預算聽證制度，這不是一般性的問題，而是嚴重的制度缺漏。

　　預算法的修訂應該是一個開放性的而不是封閉性的系統(tǒng)，應該有誠意和有能力吸納每一個公民參與政府的預算的制定和修正過程，為此而設置規(guī)范的預算聽證制度顯然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理觀念融入預算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，這才是我們真正需要的預算法。

　　透明度和公開性絕非可有可無

　　現(xiàn)代法治觀認為，法治的目的在于約束政府，但這并非法治的唯一目的，另一個同等重要的問題是保障公民的權利。由于公民權利幾乎所有的重要方面都與預算密切相關，預算就必須確保財政預算的權利掌握在人民的手里，保障公民對政府財政收入和支出的知情權、過問權、追究權和監(jiān)督權。不幸的是，長期以來，這些極為重要的權利并沒有引起人們的普遍重視，包括政府官員，也包括公民自己。

　　預算缺乏透明度，是指某些掌握公權力的人故意限制人們過去正確而全面的信息，或者提供的是虛假信息、質量不高的信息。在民主政體下，了解政府在做什么和為什么這樣做，屬于公民的基本知情權，這種權利必須得到政府的尊重。因為由公眾付費而由政府官員憑借公權力收集的信息，理應歸公眾所有。一個官員基于私利而隱瞞、侵占公共信息，與私吞公共財產(chǎn)沒什么兩樣，都是對公民權利的公然冒犯，決不能被允許和縱容。

　　預算的公開性，我理解是要把預算置于陽光下，讓全體公民“品頭論足”。建立責任政府的首要標志是財政問責的有無，即人們對政府“為什么要這樣支出財政資金”以及“這樣支出帶來了什么樣的結果和好處”提出疑問；
作為被授予財政資金支配權的政府須如實作答，若發(fā)生錯誤則須依照法律規(guī)定和法定程序予以糾正。如果缺少財政問責，政治問責就是空的，民主法治也就是空的，沒有實質性內容。

　　預算過程中的公民參與，有助于民眾納稅人權利意識的增強，進而推動整個社會向民主法制方向的轉型；
有助于減少腐敗，因為眾目睽睽之下黑暗現(xiàn)象必然減少；
對社會的弱勢人群極為有利，因為在非民主體制下，他們經(jīng)常被排斥在決策過程之外。還能有效彌補政府治理能力的不足。公眾中匯集著各行各業(yè)的專家學者和精英人才，蘊藏著無窮無盡的智慧和能力，解決公共問題較之政府具有獨特的優(yōu)勢。此外，在現(xiàn)代社會各種社會矛盾紛繁復雜的背景下，公民參與也有助于緩解民間對政府的不滿情緒，等等。

　　因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，確保民眾和社會各界對公共財政事務的廣泛參與，確保公民對于公共支出的知情權、發(fā)言權和監(jiān)督權。從中央到地方各級政府，都應當向人大和公眾及時公布本級政府的年度預算和財務報告。

　　目前，我國的財政信息是以統(tǒng)計資料的形式向社會發(fā)布的，難以體現(xiàn)向納稅人報告和認真負責的誠意；
我國也沒有政府會計和財務報告標準，更沒有民意調研方面的法律、法規(guī)。人大和政府的有關部門應著手制定相關的法律標準，包括反映政府財務狀況的資產(chǎn)負債表、財務報表和統(tǒng)計報表的類別和格式等，經(jīng)全國人大審議施行。無論是預算還是政府財務報告，都必須體現(xiàn)出“歸一性”，即涵蓋政府的全部財政收支活動，不能有預算或財務報告之外的財政收支行為存在，不能讓人大代表們不明就里地“審查”一本殘缺不整的糊涂帳；
預算或財務報告的語言則應該通俗易懂，便于人大代表和公眾的審查、議論和監(jiān)督，也只有這樣，人大才能做出反應民意的決議來。

　　目前中國財政預算及其相關領域暴露出的問題，如控制政府規(guī)模、壓縮政府支出、減輕賦稅征收、規(guī)范政府財政行為等等，都不是依靠政府的“自我革命”能夠完成的，因此新預算法的修訂，必須在外部強力約束之下進行。而這也正是中國財政制度最為缺憾的部分。有效的外部約束力存在，才有可能形成對政府及其財政活動的根本性的控制與約束。這是中國預算改革唯一正確的方向。

　　往前走，就有希望。

　　寫于2008年8月，在《南風窗》發(fā)表時所用標題為：“預算法修訂的突破效應”。

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