信力建:財稅體制改革:要害在解決行政專斷
發(fā)布時間:2020-06-09 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
最近一段時間以來,企業(yè)界與有關(guān)專家學(xué)者要求國家減稅的呼聲強(qiáng)烈。較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為,減稅是降低企業(yè)生產(chǎn)成本,刺激企業(yè)增加供給的有效政策手段。在給企業(yè)降低稅收同時,提高個人所得稅起征點(diǎn),以及取消利息稅,都是積極的政策選擇。在以貨幣政策抑制通貨膨脹同時,以積極的財政政策來維持經(jīng)濟(jì)增長,當(dāng)是政策組合的最好配置。現(xiàn)在,在大家普遍感到經(jīng)濟(jì)形勢面臨強(qiáng)大壓力的時候,上半年全國財政收入增速卻達(dá)到30%。與此形成對比的是,在外圍經(jīng)濟(jì)不好,國內(nèi)可能滯漲的情況下,中小企業(yè)面對生存困境。如果大量中小企業(yè)由于成本和資金問題而倒閉,中國經(jīng)濟(jì)將面臨更大的壓力。更為重要的是,每年新增1000萬人的就業(yè)壓力,只有中小企業(yè)發(fā)展了,才能緩解。
我贊成這一觀點(diǎn),減稅的確應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前國家宏觀調(diào)控的政策選擇。同時我認(rèn)為,減稅僅能作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的臨時性舉措,有利于廣大中小企業(yè)和納稅人的利益,但不能從源頭上解決問題。中央政府早就提出要讓改革發(fā)展的成果惠及全體百姓,而這一莊嚴(yán)的政策宣示卻在實(shí)踐中舉步維艱,其中一大重要原因在于行政獨(dú)斷的現(xiàn)行財稅體制不可能有效地保護(hù)納稅人的利益,財稅體制改革一肩連著兩頭,一頭是民生,另一頭是民主。
去年,福布斯根據(jù)統(tǒng)計分析認(rèn)定中國人的稅收痛苦指數(shù)為世界第三。這個排序是否準(zhǔn)確可以爭議,但普通中國人確實(shí)感受到稅負(fù)的痛苦,這種中國式的稅負(fù)痛苦,我認(rèn)為可以概括為五大原因:
一是公共財政“取之于民,用之于官”的特色,我國各級行政部門的浪費(fèi)其主要構(gòu)成為公款吃喝、公款出國旅游、公務(wù)用車、辦公大樓,此外各種涉“公”活動的花費(fèi)現(xiàn)在又走上前臺,如文化搭臺招商引資、檢查評比、慶典儀式等,動輒數(shù)以百萬,成為行政成本浪費(fèi)的最新款式。所有這些行政成本究竟總數(shù)有多少,確實(shí)難有確切數(shù)字。據(jù)國務(wù)院參事任玉嶺先生研究,從1978年到2003年的25間,我國的行政管理費(fèi)用已增長87倍,該費(fèi)用占財政支出的比例從4.71%上升到19.03%,這個比重,比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%普遍高出10個百分點(diǎn)以上。03年以后至今五年的情況又如何,無最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計,總體感覺行政管理費(fèi)用的增長勢頭有明顯加快的趨勢。在這種情況下,稅收的“取之于民”確無疑問,“用之于民”卻缺乏現(xiàn)實(shí)的可能。
二是社會公眾在稅負(fù)收支上完全沒有發(fā)言權(quán),即使到憲法規(guī)定的地方國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)會議上,仍然是一個只屬于行政官員的禁地,雖然有財政報告的審議,說到底不過是走個過場而已。對于既無單位預(yù)算又無項(xiàng)目預(yù)算的大塊文章,代表們一頭霧水,唯有充分信賴,既無須知其然,更無須知其所以然,于是糊涂拍手通過大吉。權(quán)力機(jī)關(guān)的正式代表們尚且如此,平民百姓更加不用說了。于是,在法律上理論上雖然是“人民當(dāng)家作主”,但“當(dāng)家作主”的主人管不了財務(wù),既“決定”不了又“監(jiān)督”不了,構(gòu)成“公仆”們隨意作主或收或支的一統(tǒng)天下。
三是稅負(fù)的名目繁多,透明度差。我國的稅負(fù)征收權(quán)過多地操之于行政部門之手,納什么稅,不納什么稅,緩納什么稅,常在稅務(wù)行政官員的一念之間。不僅如此,中國的“三亂”問題又是稅負(fù)的一大變種,尤其是亂收費(fèi),地方政府和行政部門可以花樣翻新層出不窮。去年有人大代表調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些企業(yè)所承受的來自各個政府職能部門的收費(fèi)項(xiàng)目,多達(dá)200多項(xiàng)。其中有節(jié)日擺花費(fèi)、精神文明建設(shè)費(fèi)、樹木打藥費(fèi)、河道清淤費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、保潔費(fèi)、道路清掃費(fèi)、門前三包衛(wèi)生罰款、環(huán)衛(wèi)設(shè)施費(fèi)、修垃圾站費(fèi)、垃圾清運(yùn)費(fèi)等等。以依法行政要求的合法性而言,上述收費(fèi)中的大部分均無法可依,但面對強(qiáng)勢的行政部門,相對人一般只能選擇低頭認(rèn)繳。
四是工資收入的增長與稅負(fù)的增長不成比例,財政收入年年呈兩位數(shù)節(jié)節(jié)上升,而工資的增長卻似蝸牛爬行。有報道披露說,中國人的工資占GDP的比重為世界倒數(shù)第一,且不論是否真的倒數(shù)第一,但中國人工資水平過低是個不爭的事實(shí)。在相對發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū),農(nóng)民工的工資水平仍然在極低的水平線上,而全國范圍內(nèi)退休職工的工資普遍在區(qū)區(qū)七八百元上下。十年來,許多地方統(tǒng)計數(shù)字上財政收入已經(jīng)增長五至十倍,工資增長卻遠(yuǎn)在財稅增長之后,與財稅增長幅度完全不成比例。
五是財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移,典型的就是現(xiàn)在壓在普通百姓身上的新三座大山,教育、醫(yī)療和住房。政府顯然在公共財政“用之于民”方面沒有拿出合格的成績,教育投入明顯過低,醫(yī)療公平度竟列世界倒數(shù)第四位,在住房問題上政府從土地使用權(quán)出讓獲取大筆資金,推動房地產(chǎn)市場價格的持續(xù)上揚(yáng),這當(dāng)然也構(gòu)成中國人稅負(fù)痛苦的重要原因。
所有這些稅負(fù)痛苦從現(xiàn)象上看是民生問題,而根源都在于民主制度的缺陷。我國財稅民主從現(xiàn)狀分析主要存在三大弊端:
第一、未能堅決貫徹稅收征管權(quán)由權(quán)力機(jī)關(guān)掌控的原則。在我國現(xiàn)行的二十多個稅種之中,除其中一部分由全國人大以法律形式規(guī)定之外,其余根據(jù)全國人大的授權(quán),由國務(wù)院以行政法規(guī)方式作出決定,還有由國家稅務(wù)總局規(guī)定。對某些稅種的開征、停征、減征和緩征顯得相當(dāng)隨意,或取或舍非關(guān)法律,而是取決于稅收行政主管部門及主要行政官員的一念之間。若干稅種雖有法律規(guī)定,但是征收或是停止征收并無一定之規(guī),一紙紅頭文件或一個通知即作為正式的決定方式。例如土地增值稅早在1993年就已規(guī)定,但據(jù)說是因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場不景氣,所以一直停征,去年初,國家稅務(wù)總局在其網(wǎng)站上聲明該稅種從2月1日起開始征收,對開發(fā)商按成交獲利征收30---60%,無論是當(dāng)初停征以及反后恢復(fù),整個運(yùn)作程序均甚草率,既無公開透明的法定程序,更無聽取利益相關(guān)人的意見。顯然,此種情況下,稅收民主的成份相當(dāng)稀缺。
第二、稅收征管和財政收支行政主導(dǎo)的特點(diǎn)。這個問題與上一個問題相關(guān):既然權(quán)力機(jī)關(guān)掌控稅收征管和財政支出不到位,實(shí)際權(quán)力操之于行政權(quán)力之手,勢必造成“尾大不掉”之勢。按照稅收民主的要求,政府一切征稅活動,需要最嚴(yán)格的民主控制和暢通的利益表達(dá)機(jī)制,使民眾的意愿能夠真正地約束征稅權(quán),使稅收和財政支出不至于違背民眾的意愿,而變成政府追求自身利益的工具。在法治國家,稅收民主和預(yù)算民主應(yīng)當(dāng)是政府的自覺行動。每一個稅種的確定和開征、減緩征和停征,都應(yīng)當(dāng)由民意代表代表人民與政府協(xié)商,并由權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定。如果由行政權(quán)力在稅收征管和財政支出上獨(dú)斷,既違背了民主的基本原則,在實(shí)踐中更難以避免行政行為程序不公、濫用職權(quán)和超越職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。而這個問題在我國現(xiàn)實(shí)生活中相當(dāng)廣泛。所以無論是稅收征管還是財政收支都只能由權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo),權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件履行自己的應(yīng)有職責(zé)。即使因?yàn)橐粫r條件不具備由權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)施行的,也只能屬于權(quán)宜而非久遠(yuǎn)之計。
第三、缺乏財政和稅收的利益相關(guān)方充分博弈的平臺,構(gòu)成財政稅收民主的基礎(chǔ)薄弱。既然是民主與法治的社會,又是人民當(dāng)家作主的國家,在攸關(guān)人民切身利益的問題上,理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)充分征求社會公眾的意見。對每一項(xiàng)稅收,每一項(xiàng)支出,包括涉及到稅額和稅率等問題,甚至于征收或廢止某一稅種,行政經(jīng)費(fèi)的控制和重大項(xiàng)目的支出,都要充分博弈,各利益主體進(jìn)行充分討論,任何一方都沒有單方面定價的特權(quán)。在我國這一方面理論與實(shí)踐的距離還相當(dāng)大。
概而言之,當(dāng)前推出減說措施固然必要,而解決中國的民生和民主問題,還要深入到財稅體制制度層面,以利從根本上推動社會民主的進(jìn)步和人民生活水平的提高。行政權(quán)對財稅領(lǐng)域這一國家命脈的長期獨(dú)斷,造成的危害顯而易見,由于社會公眾及其法定代表被排除在利益博弈和決策之外,利益的天平必然向“官家集團(tuán)”嚴(yán)重傾斜,且此種利益具有剛性特點(diǎn)。試問,行政經(jīng)費(fèi)歷年來如狂奔野馬不可遏止,公務(wù)員工資福利的連番上漲,何曾經(jīng)過國家主人的首肯,都是行政首長自說自話自行決定。前不久廣州市傳出公務(wù)員加薪的消息,又宣布其他職工階層今年工資將上漲14%,實(shí)際是公務(wù)員加薪既有明確政策又有資金安排,很快可以到位,而職工工資的上漲只不過是政府的“要求”,一種愿景,并無切實(shí)可靠的保證措施,徒為“畫餅”以慰藉眾人而已。
1215年英國爆發(fā)了歷史上著名的大憲章運(yùn)動,這一運(yùn)動開啟了現(xiàn)代民主法治制度的基石,帶來的重大成果之一是在人類歷史上首次提出人權(quán)的基本原則及其權(quán)利保護(hù),將財稅大權(quán)從國王向議會轉(zhuǎn)移,明確國王如新征稅收,必須召集各方代表會議,“以期獲得全國公意”。雖然已過去七百多年,這一運(yùn)動仍然給我們有益的啟示。中國財稅體制改革的核心是解決行政專斷,是由行政主導(dǎo)向“人民當(dāng)家作主”的回歸,由“官家”利益優(yōu)先向“人民利益優(yōu)先”的回歸,這種回歸不大可能經(jīng)由官員群體自發(fā)主張和實(shí)踐,需要黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機(jī)關(guān)的積極主動,需要一系列相關(guān)制度和程序的保證,還需要社會媒體和公眾的參與、監(jiān)督。這將是中國邁向現(xiàn)代民主與法治社會真正重要的一步。
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