小學(xué)識(shí)字課本告訴我們，中國(guó)有960萬(wàn)平方公里。但是，最新信息告訴我們，在生態(tài)破壞、環(huán)境污染的重重侵襲之下，我們這960萬(wàn)平方公里遍體鱗傷，完好的肌膚所剩無(wú)幾，生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)已占國(guó)土面積的60%以上。如果不奮起救治，國(guó)將不國(guó)！

　　一、災(zāi)難就在前頭

　　我國(guó)的生態(tài)環(huán)境災(zāi)難主要來(lái)自三個(gè)方面

　　1、沙漠可能吞沒中國(guó)

　　土地沙化是我國(guó)特別是西北地區(qū)當(dāng)前最為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。不斷加劇的沙塵暴、不斷擴(kuò)展的沙化土地使得生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了極大危害。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)沙漠面積已由15億畝擴(kuò)大到25億畝，全國(guó)已有66.7萬(wàn)公頃耕地、235萬(wàn)公頃草地和639萬(wàn)公頃林地變成流沙�；哪�化年均擴(kuò)展速率達(dá)4％以上。由于風(fēng)沙的影響，許多地方人畜已失去生存條件，農(nóng)牧民被迫遷往他鄉(xiāng)，成為“生態(tài)難民”。

　　現(xiàn)在我國(guó)從西北、華北北部到東北平原的西部，分布著沙漠、戈壁和荒漠化土地200多萬(wàn)平方公里，已是國(guó)土面積的四分之一。共有12塊沙漠和沙地。而且土地沙漠化面積還在繼續(xù)擴(kuò)大，上世紀(jì)50年代末至70年代中期每年擴(kuò)大1560平方公里，70年代中期至80年代后期每年擴(kuò)大2100平方公里、90年代末每年擴(kuò)大3460平方公里。沙漠已經(jīng)逼近北京，最近的沙漠距天安門僅僅70公里，以致很多人發(fā)出了北京需要遷都的呼聲。

　　近幾年來(lái)，我國(guó)對(duì)荒漠土地治理工作雖然取得了舉世矚目的成績(jī)，局部取得了成功，但總的形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，一些地區(qū)荒漠化仍在加劇、在擴(kuò)大，全國(guó)264萬(wàn)平方公里荒漠相當(dāng)于73個(gè)臺(tái)灣省的面積，每年新增的荒漠化面積則相當(dāng)于丟失一個(gè)中等縣，幾乎每分鐘就損失4.5畝寸金之地，許多生態(tài)性災(zāi)難頻繁發(fā)生。過(guò)去幾十年里，國(guó)家對(duì)沙漠化防治工作投入了大量人力物力，但研究顯示，僅有約10%的沙漠化土地得到了治理，12%的沙漠化土地得到了不同程度的恢復(fù)，“局部治理，整體惡化”的狀態(tài)并沒有得到根本改變。北方干旱地區(qū)從西到東綿延萬(wàn)里的沙漠還在向中華腹地進(jìn)軍。最近在對(duì)40年來(lái)中國(guó)681個(gè)氣象站氣象實(shí)測(cè)資料綜合分析后，中國(guó)科學(xué)家發(fā)現(xiàn)，青藏高原已成為新的風(fēng)沙策源地。青藏高原荒漠化土地已達(dá)到了50多萬(wàn)平方公里，占青藏高原總面積的二成，比上世紀(jì)70年代凈增近4萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)率超過(guò)8%。

　　現(xiàn)在青海湖已在日漸濃縮，趨向干涸。如不能采取有效措施阻止整個(gè)青海湖干涸，西北、華北、東北地區(qū)和整個(gè)青藏高原乃至大半個(gè)中國(guó)全變成沙漠就指日可待了。可以說(shuō)“沙漠正在包圍中國(guó)”決不是危言聳聽，中華民族又到了最危險(xiǎn)的時(shí)候！[注1]

　　2、水資源缺乏且嚴(yán)重污染

　　雖然中國(guó)水資源總量居世界第二，但人均占有量只有世界平均水平的33%。中國(guó)面臨著水資源的嚴(yán)重缺乏，特別是北方地區(qū)，其農(nóng)業(yè)占全國(guó)的66%，而水資源供給的80%卻在南方，主要在長(zhǎng)江流域。

　　中國(guó)的糧食生產(chǎn)嚴(yán)重依賴水資源，大約80%的糧食產(chǎn)自水澆地（這一數(shù)據(jù)在美國(guó)是20%，在印度則是60%）。從1982年到2000年，黃河每年有2/3的時(shí)間干涸。

　　與20世紀(jì)50年代初相比，全國(guó)湖泊面積減少15%，長(zhǎng)江中下游的湖泊數(shù)量減少一半以上，天然濕地面積減少26%。全國(guó)每年平均消失20個(gè)天然湖泊。建國(guó)以來(lái)，已有1000個(gè)湖泊干涸。

　　中國(guó)北方的蓄水層被消耗的速度要快于它能得到補(bǔ)給的速度。海河流域的水位線下降了50至90米，許多城市，如天津和濟(jì)南發(fā)生了嚴(yán)重的地表沉降。

　　中國(guó)水資源使用效率很低。有專家估計(jì)中國(guó)用來(lái)灌溉的水資源的60%由于種種原因而浪費(fèi)掉了。

　　中國(guó)也長(zhǎng)期受到洪水的困擾。2003年7月的洪水影響了中國(guó)南方、東部和中部的一億人口。對(duì)長(zhǎng)江流域和黃河流域森林的過(guò)度采伐加劇了洪水的發(fā)生。從20世紀(jì)80年代起，這些流域由于無(wú)節(jié)制的采伐，森林覆蓋率減少了30%。

　　據(jù)《2006年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：2006年全國(guó)水資源總量25567億立方米，比上年減少8.9％；
全年總用水量5716億立方米，比上年增加1.5％。這一增一減之中，不難看出我國(guó)水資源的嚴(yán)重危機(jī)。

　　據(jù)環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《2006年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)近14萬(wàn)公里河流的水質(zhì)評(píng)價(jià)：近40%的河水受到了嚴(yán)重污染；
全國(guó)七大江河水系中，劣五類水質(zhì)占41%。在被統(tǒng)計(jì)的我國(guó)131條流經(jīng)城市的河流中，嚴(yán)重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。污染率達(dá)到總水系面積的87%。

　　淮河是中國(guó)投入最多、開展污染治理最早的河流，但如今仍然是受污染最嚴(yán)重的河流。淮河在評(píng)價(jià)的2000公里的河段中，78.7%的河段不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，79.7%的河段不符合漁業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，32%的河段不符合灌溉用水標(biāo)準(zhǔn)。10年前，淮河還生長(zhǎng)著60多種魚類資源，可如今這些魚類幾乎絕跡。當(dāng)?shù)赜芯涿裰{：“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水質(zhì)變壞，八十年代魚蝦絕代，九十年代身心受害�！被春恿饔蛟S多地區(qū)癌發(fā)病率比正常地區(qū)高出十幾倍到上百倍，一些村莊2/3的人肝腫大，讓人聞之莫不心酸。

　　全國(guó)地下水資源與環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)顯示，我國(guó)地下淡水可開采資源為每年3530億立方米，但卻有一半地區(qū)的淺層地下水遭到不同程度污染，其中城市最為嚴(yán)重。

　　海洋的污染狀況也不容樂觀。廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局的調(diào)查結(jié)果表明，珠江口海域有95%的海水被重度污染。曾經(jīng)是我國(guó)富饒“海上糧倉(cāng)”的東海，卻在每年4月到6月赤潮頻發(fā)。專家指出，全國(guó)的污染通過(guò)河流向沿海集中的結(jié)果，是中國(guó)水污染的“最后一道防線”已被無(wú)情撕破。

　　水污染直接危害的是百姓飲水安全。國(guó)家水利部披露出一組令人驚心的數(shù)字：目前全國(guó)有3.2億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，其中約6300多萬(wàn)人飲用高氟水，200萬(wàn)人飲用高砷水，3800多萬(wàn)人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)。

　　據(jù)中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的國(guó)情研究報(bào)告稱：我國(guó)符合飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水僅占10%，基本符合標(biāo)準(zhǔn)的占20%，不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)70%。以地下水為飲水的城市，90%以上的地下水受到不同程度的污染，而且污染逐年加重。

　　3、大氣污染會(huì)殺人

　　中國(guó)已成為世界上大氣污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一，國(guó)際通行的衡量空氣污染的標(biāo)準(zhǔn)，是測(cè)量每立方米空氣中所含的懸浮微細(xì)粒子。世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)是20微克。中國(guó)只有1%的城市居民生活在40微克的標(biāo)準(zhǔn)以下，有58%的城市居民，生活在100微克標(biāo)準(zhǔn)以上的空氣中。

　　近年來(lái)“灰霾”這個(gè)詞在各種媒體上出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高。霧主要是由水滴組成的，而霾主要是由干粒子組成的。現(xiàn)在霧和霾已糾纏在一起形成了灰霾天氣。僅2007年12月，廣州的灰霾天就達(dá)到22天。

　　2006年，深圳灰霾天氣是164天，07年已達(dá)231天。深圳灰霾天氣不是單獨(dú)的，廣州、東莞等珠三角城市都受到了這種區(qū)域性灰霾的影響。

　　工業(yè)發(fā)展超過(guò)環(huán)境負(fù)荷，珠三角從機(jī)械污染、化學(xué)污染過(guò)渡到了多種污染并存局面。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家完成這一污染過(guò)程花了200年，而我們只花了30年，就完成了三個(gè)污染階段的演變。

　　城市密集成群，減少了以前存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部的 空氣污染緩沖區(qū)，一方面造成污染物不易擴(kuò)散，另一方面也把很多城市連成污染的整體。

　　灰霾的形成將會(huì)對(duì)各種傳染疾病的流行起到一個(gè)推波助瀾的作用，長(zhǎng)期生活在這樣的大氣環(huán)境中，人的機(jī)體抵抗力必將大為減弱。

　　我們?nèi)嗣刻煨枰�呼�?5立方米的空氣，住在城市里的人就相當(dāng)于吸塵器，每天要過(guò)濾15立方米的空氣，這樣持續(xù)下去，細(xì)粒子污染對(duì)身體的危害要比切爾諾貝利核輻射嚴(yán)重。影響最大的是人類生理年齡的兩端——孩子和老人。

　　大氣污染對(duì)北京市民的呼吸系統(tǒng)疾病和心腦系統(tǒng)疾病造成的死亡率影響，分別為每天增加41和59人，過(guò)早死亡的經(jīng)濟(jì)損失分別為2550萬(wàn)元和3691萬(wàn)元。大氣污染引起的居民健康經(jīng)濟(jì)損失不容忽視。2004年，中國(guó)城市由于空氣污染共造成35萬(wàn)多人死亡，約64萬(wàn)呼吸和循環(huán)系統(tǒng)病人住院，25.6萬(wàn)新發(fā)慢性支氣管炎病人，造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1527.4億元。國(guó)家環(huán)保部專家進(jìn)一步證實(shí)，“近年的數(shù)據(jù)與2004年大體相似”。

　　1952年12月倫敦“霧都劫難”，有4700多人因呼吸道病而死亡，災(zāi)后幾個(gè)月，又有8000多人死于非命。當(dāng)時(shí)英國(guó)霧中煙塵顆粒物濃度是每立方米4毫克的量級(jí)，2007年12月28日我國(guó)北方某特大城市個(gè)別測(cè)站的小時(shí)峰值濃度已經(jīng)達(dá)到了每立方米1毫克。倫敦霧中的污染物以燃煤產(chǎn)生的硫化物為主，我們城市空氣中的污染物成分更復(fù)雜了。污染狀況甚至還要嚴(yán)重。我們要警惕倫敦霧災(zāi)在中國(guó)重演，不能等到出現(xiàn)事故以后再被動(dòng)地應(yīng)付。[注2]

　　經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）經(jīng)過(guò)18個(gè)月在中國(guó)的實(shí)地調(diào)查研究，于2007年7月17日公布了關(guān)于中國(guó)環(huán)境政策的報(bào)告書《OECD中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估 》，并在北京與中國(guó)政府簽訂了備忘錄。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)政府在環(huán)保領(lǐng)域取得了一定的成果，但中國(guó)的大氣和水污染狀況仍然十分嚴(yán)重。

　　經(jīng)合組織的報(bào)告預(yù)計(jì)，中國(guó)的空氣污染每年將導(dǎo)致2000萬(wàn)人患上呼吸系統(tǒng)疾病。到2020年之前，污染會(huì)導(dǎo)致中國(guó)“60萬(wàn)城市人口過(guò)早死亡，每年發(fā)生2000萬(wàn)例呼吸系統(tǒng)疾病、550萬(wàn)例慢性支氣管炎和健康受損病例”。這可能使中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值損失13%。

　　報(bào)告認(rèn)為，雖然中國(guó)是世界第四大經(jīng)濟(jì)體，但中國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)常常更接近某些最貧窮的國(guó)家。

　　我國(guó)的生態(tài)環(huán)境危機(jī)之深重，可以概括為“經(jīng)過(guò)多年累積，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來(lái)越逼近環(huán)境安全的底線。”[注3]即：災(zāi)難就在前頭。

　　環(huán)境問(wèn)題在中國(guó)已不是單一的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，隨著民眾環(huán)境意識(shí)的覺醒，環(huán)境問(wèn)題正在變成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，并且很可能演化為有損社會(huì)和諧的社會(huì)危機(jī)。更為嚴(yán)重的是，如果環(huán)境污染在中國(guó)造成的危害過(guò)大，很可能全面顛覆中國(guó)多年改革獲得的小康成果，而成為一個(gè)具有爆炸性的政治問(wèn)題。

　　二．軟約束難治硬污染

　　自有環(huán)境污染以來(lái)就有環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)保工作也并非沒有一點(diǎn)成就，但生態(tài)環(huán)境形勢(shì)整體上卻在惡化，每況愈下。人所共知的事實(shí)是：治理的速度趕不上污染的速度；
生態(tài)破壞的速度與生態(tài)保護(hù)工作的速度之比，猶如兔子和烏龜賽跑，讓人啼笑皆非。原因究竟何在？說(shuō)透了，就是我們抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的這一手很軟，謂之“軟約束”；
而人家搞破壞生態(tài)、污染環(huán)境的那一手卻很硬。軟約束碰上了硬污染，哪有不敗之理？

　　“軟約束”主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。

　　1、行政處罰上限太低。

　　當(dāng)前我國(guó)環(huán)保立法存在的首要問(wèn)題，是法律上設(shè)定的行政處罰上限太低，

　　致使環(huán)境違法成本低，守法執(zhí)法成本高。

　　有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)境違法的平均罰款不及治理成本的l0％ ，不及危害代價(jià)的20％ 。一個(gè)每天排放5000—6000噸廢水的中小型企業(yè)， 按照每噸水處理費(fèi)用2元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算， 一年就需花費(fèi)污水處理費(fèi)300多萬(wàn)元， 而有的大型企業(yè)治污設(shè)施每天運(yùn)行費(fèi)用就在10萬(wàn)元左右，一年則高達(dá)3000多萬(wàn)元，對(duì)污染大戶來(lái)說(shuō)， 閑置污染防治設(shè)施一天就可以節(jié)省幾萬(wàn)甚至十多萬(wàn)元。但是，按水污染防治法規(guī)定，對(duì)于擅自拆除、閑置水污染防治設(shè)施，排放污水超標(biāo)的，最高只能罰款10萬(wàn)元。遠(yuǎn)不如一天偷排所節(jié)省的運(yùn)行費(fèi)用。

　　據(jù)報(bào)道，前不久廣州的一次強(qiáng)制查封排污企業(yè)的過(guò)程遭到違法者的抵觸，一家工廠負(fù)責(zé)人理直氣壯地說(shuō)：“我們寧可繼續(xù)生產(chǎn)也不愿治污，大不了繼續(xù)受罰，反正環(huán)保罰款的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如停業(yè)整頓的損失和環(huán)保設(shè)備的購(gòu)置維護(hù)費(fèi)多�！�

　　2007年吉林石化發(fā)生爆炸案后，國(guó)家環(huán)�？偩謱�(duì)中石油吉林石化分公司處以100萬(wàn)元的行政罰款。并沒有要求公司承擔(dān)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。而國(guó)家卻投入了大量的物力人力對(duì)松花江水質(zhì)實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、消除污染對(duì)流域的影響。

　　2、一事不再罰原則造成違法漏洞。

　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰�！� 這也就是人們所說(shuō)的 “一事不再罰款原則”。但該法卻沒有規(guī)定什么是“一個(gè)違法行為”，即什么是“一事”。是違法一天構(gòu)成一個(gè)違法行為，還是違法十天、一個(gè)月或者一年構(gòu)成一個(gè)違法行為?因此，在環(huán)境行政執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)這種情況：環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法，依法給予了責(zé)令改正和罰款處罰，但幾天后或者一個(gè)月后再去檢查， 該企業(yè)絲毫未改，照樣違法。如果環(huán)保部門再給予處罰，該企業(yè)就認(rèn)為環(huán)保部門違反了一事不再罰款的原則，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　訴訟到法院，法院也往往支持企業(yè)。這樣，環(huán)保部門對(duì)企業(yè)處罰一次以后，就不敢再進(jìn)行第二次處罰。

　　其實(shí)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，法律很少對(duì)罰款的次數(shù)及上限作出明確規(guī)定，而是依據(jù)污染環(huán)境所造成的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失，從而測(cè)算出具體的處罰額度，此舉意在增加違法者的經(jīng)濟(jì)成本和心理成本，從而提高威懾力，迫使公民和企業(yè)嚴(yán)格遵守法律。

　　比如，美國(guó)根據(jù)《綜合犯罪控制法》起草的《判決指南》規(guī)定，造成水體污染、大氣污染、有毒廢物處置等7個(gè)方面的環(huán)境犯罪的等級(jí)及其刑事責(zé)任，可以處以每天2．5萬(wàn)美元(后又改為2．75萬(wàn)美元)的罰金，這種罰金根據(jù)違法天數(shù)而定，并沒有最高限制。除了罰款還有更嚴(yán)厲的監(jiān)禁處罰，最高是違法一天判一年監(jiān)禁，對(duì)再犯者還將加重處罰。這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中得到嚴(yán)格執(zhí)行：美國(guó)最大的煤炭電力公司—— 美國(guó)電力公司由于發(fā)電燃燒煤炭排放的廢氣，長(zhǎng)期以來(lái)制造環(huán)境污染，被告上法庭，被判支付高達(dá)46億美元罰款，減少溫室氣體排放量將近七成。[注4]

　　面對(duì)如此天文數(shù)字般的違法成本，哪怕是實(shí)力強(qiáng)大無(wú)比的大企業(yè)，也都會(huì)膽戰(zhàn)心驚，這就是巨額懲罰的威懾力量。

　　3、限改令變成“保護(hù)令”。

　　據(jù)《新京報(bào)》2007年6月26日?qǐng)?bào)道：長(zhǎng)江荊州段多家造紙企業(yè)長(zhǎng)期違法將生產(chǎn)廢水直排長(zhǎng)江，嚴(yán)重威脅下游飲用水取水安全。今年3月，荊州市要求這些企業(yè)限期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，否則將被強(qiáng)制關(guān)停。然而，“限改令”發(fā)出后，這些企業(yè)利用“限改令”大限之前的時(shí)間抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺(tái)“限改令”其實(shí)還不錯(cuò)，起碼這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。

　　其實(shí)，地方政府對(duì)一些嚴(yán)重污染企業(yè)，應(yīng)敢于實(shí)施“立刻死亡”。即使限期治理，給出的時(shí)間也應(yīng)具可操作性，否則企業(yè)在期限內(nèi)無(wú)法完成整改，必然以“末世心態(tài)”惡意排污。

　　國(guó)家環(huán)�？偩汁h(huán)境檢察局局長(zhǎng)陸新元也表示，目前一些地區(qū)對(duì)污染事件處理過(guò)輕、過(guò)慢，成為中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的瓶頸。

　　4、一些地方政府對(duì)一些重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行所謂的“掛牌保護(hù)”，規(guī)定執(zhí)法部門不準(zhǔn)檢查。

　　確立“掛牌保護(hù)”制度，本是地方政府出于治理亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派的考慮而采取的一種行政保護(hù)。但地方政府的“好心”并沒有被企業(yè)“領(lǐng)情”，一些企業(yè)想的卻是借這塊“金”字招牌，從事違法活動(dòng)，賺取非法利潤(rùn)。地方政府的“掛牌保護(hù)”實(shí)際上成了企業(yè)違法的“保護(hù)傘”。

　　河南新安縣洛新經(jīng)濟(jì)工業(yè)開發(fā)區(qū)的100多家企業(yè)中絕大多數(shù)沒有污染防治設(shè)施，園區(qū)生產(chǎn)生活廢水多年來(lái)直接排入黃河支流澗河。據(jù)國(guó)家環(huán)�？偩趾捅O(jiān)察部調(diào)查，新安縣政府2002年以來(lái)多次出臺(tái)有關(guān)政策，明確規(guī)定對(duì)工業(yè)園區(qū)實(shí)行封閉管理，進(jìn)區(qū)企業(yè)實(shí)行“掛牌保護(hù)”，拒絕環(huán)保部門的監(jiān)管。

　　這種行政手段將法律放在一個(gè)“虛置”的位置上，嚴(yán)重削弱了國(guó)家法制的作用。

　　5、司法部門阻撓司法服務(wù)。

　　2004年2月11日到3月2日，四川化工股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱川化公司）違規(guī)技改，設(shè)備出現(xiàn)故障，導(dǎo)致未經(jīng)處理的廢水直接進(jìn)入沱江。廢水先污染了沱江下游的資陽(yáng)、簡(jiǎn)陽(yáng)、內(nèi)江等地后流入長(zhǎng)江，造成近百萬(wàn)群眾飲用水暫停供應(yīng)、工廠暫時(shí)停產(chǎn)、電站水庫(kù)被迫放水、農(nóng)作物大量受損、魚類大量死亡的嚴(yán)重后果。據(jù)核查認(rèn)定，沱江污染直接經(jīng)濟(jì)損失為2.19億元人民幣，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)需五年時(shí)間。但是，長(zhǎng)江流域水污染事故民事責(zé)任追究普遍不到位，流域生態(tài)損失更是少有人提及。為什么呢？我們從沱江水污染事故處理中可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的癥結(jié)。

　　據(jù)2004年9月24日《天府早報(bào)》報(bào)道，沱江污染事故發(fā)生后，資陽(yáng)市雁江區(qū)司法局下發(fā)了《資陽(yáng)市雁江區(qū)司法局關(guān)于＜辦理涉及沱江特大污染事故賠償案件有關(guān)問(wèn)題＞的通知》（區(qū)司發(fā)［2004］19號(hào)）。通知要求區(qū)內(nèi)：“各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所不應(yīng)受理涉及沱江特大污染事故索賠一方的委托代理；
推辭不了的委托代理，只能代理其非訴訟活動(dòng)，不準(zhǔn)收取代理費(fèi)�！边@一官方文件公然非法取消了司法服務(wù)機(jī)構(gòu)的正常工作，間接侵犯了受害者的環(huán)境訴訟權(quán)，保護(hù)污染制造者逃避經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，引起了四川省社會(huì)各界和人大代表的紛紛質(zhì)疑。

　　三、制度變革救河山

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的低效率再一次證明了，只有制度變革，才能救我河山。在此，我提出四點(diǎn)意見：

　　1、決不允許吃污染飯

　　從國(guó)家環(huán)保部到地方各級(jí)環(huán)保局，作為政府部門，理應(yīng)“吃財(cái)政飯”，

　　由財(cái)政撥給經(jīng)費(fèi)。但是現(xiàn)在的離奇景象是，環(huán)保部門大部分人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)要靠“自籌”。2007年7月31日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道：據(jù)靈壁縣環(huán)保局紀(jì)檢組長(zhǎng)劉團(tuán)結(jié)介紹，現(xiàn)在環(huán)保局有干部職工94人，其中公務(wù)員編制的有8人，他們的工資由縣財(cái)政全額發(fā)放；
財(cái)政差額撥款的有13人，他們的工資縣財(cái)政發(fā)70％，另外30％由環(huán)保局自己解決；
剩下的73人都在環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，他們的工資全部要靠環(huán)保局自己來(lái)解決。

　　環(huán)保局自己如何解決？“靠山吃山、靠水吃水”，環(huán)保局就靠征收排污費(fèi)了。靈壁縣環(huán)保局的有關(guān)人員介紹，環(huán)保局去年收上來(lái)的排污費(fèi)為99萬(wàn)元，這些錢25％上繳省、中央財(cái)政；
40％由市、縣調(diào)控統(tǒng)一安排使用；
剩下35％歸縣環(huán)保局支配，環(huán)保局基本上把這35％的排污費(fèi)用于發(fā)工資。于是乎，環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的很多人整天在外面收取排污費(fèi)，以便給自己發(fā)工資。征收排污費(fèi)，或曰“創(chuàng)收”，成了他們最主要的工作。

　　接下來(lái)，問(wèn)題就麻煩了。如果各排污單位經(jīng)過(guò)整改、污水都作了有效處理，不再排污了，那環(huán)保局就收不到“排污費(fèi)”，就沒有錢給大部分干部職工發(fā)工資。為了保護(hù)“財(cái)源”，就只好保留一部分污染源，以便于“污染飯”可以持續(xù)地吃下去。只有污染源長(zhǎng)盛不衰，環(huán)保局才能香火不斷，所謂“治污”就無(wú)非是演戲而已，納稅人的錢則在這里消耗以盡。而這并不是個(gè)別地方的事，如華北某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有56個(gè)市、縣環(huán)保部門將污染治理資金3457萬(wàn)元挪用于本部門的經(jīng)費(fèi)支出，占財(cái)政撥付環(huán)保部門污染治理資金總額的50％。

　　國(guó)家治污多年，一筆賬不能不算。1998年至2003年，水利部投資3562億元，治淮（淮河）10年花費(fèi)600億元，治滇（滇池）十幾年耗資47.62億元。2005年，太湖治理一期總投資110億元，而效果呢，并未從根本上解決問(wèn)題。其成因，行家一語(yǔ)道破：“技術(shù)落后”。行家曾追問(wèn)有關(guān)人員，“為什么不用新技術(shù)？”答：“用新技術(shù)有風(fēng)險(xiǎn)。做壞了，新技術(shù)不僅落人話柄，還烏紗難保。沿用舊技術(shù)，做砸了可以拿前邊的失敗者說(shuō)事。前幾任不成功，本人不成功理所當(dāng)然。”排斥新技術(shù)的另一隱情，知情人士道破：“行家治好了，一些專吃治污飯的‘專家’就得從分肥大餐中退下”。未能從根本上解決問(wèn)題的第二個(gè)原因就是科技腐敗。如“內(nèi)部人”自己立項(xiàng)、自己招標(biāo)、自己評(píng)標(biāo)、自己中標(biāo)、自己決算、自己驗(yàn)收，等等。[注5]

　　問(wèn)題看清楚了，要解決并不難。關(guān)鍵在于這里需要觸動(dòng)財(cái)政制度改革和干部人事制度及選舉制度的改革。

　　2、公眾參與要制度化

　　公眾是環(huán)境的最大利益相關(guān)者，世界環(huán)保事業(yè)的最初推動(dòng)就來(lái)自于公眾。我國(guó)環(huán)境保護(hù)多年來(lái)效率不高，后果嚴(yán)重，與公眾參與權(quán)利得不到保障有關(guān)。

　　報(bào)載位于貴州省銅仁市龍?zhí)锎宓奶┰磋F合金廠污染嚴(yán)重，為了降低成本，生產(chǎn)時(shí)經(jīng)常不開治污設(shè)備、任由污染物向周圍大量排放。村民多次抗議無(wú)果而斷水源，迫使該廠停產(chǎn)。結(jié)果是反污染的四位英勇村民楊光均、楊光華、楊國(guó)平、羅來(lái)富居然被市公安局以“涉嫌聚眾擾亂社會(huì)秩序罪”刑事拘留，并于2006年8月10日被判處有期徒刑1年，緩刑2年。類似案件不時(shí)見諸報(bào)端。[注6]

　　但是，歷史畢竟在進(jìn)步。廈門市圍繞“PX項(xiàng)目”建設(shè)的風(fēng)波，就是一例。

　　騰龍芒烴（廈門）有限公司擬在廈門市海滄區(qū)興建 “對(duì)二甲苯”石化項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱PX項(xiàng)目）。該項(xiàng)目總投資高達(dá)108億元，建成后有望為廈門市增加800億元的產(chǎn)值。但是，“PX項(xiàng)目”距離廈門市中心和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)鼓浪嶼均僅7公里，而且海滄區(qū)已經(jīng)成為一個(gè)新開發(fā)的居民生活區(qū)。因?yàn)樵擁?xiàng)目所處位置敏感以及存在極高危險(xiǎn)性，引起了全國(guó)政協(xié)委員和廈門市民的極力反對(duì)。成千上萬(wàn)市民為此上街“散步”，表達(dá)心聲。

　　2007年5月30日，廈門市正式宣布緩建“PX項(xiàng)目”。6月7日 ，國(guó)家環(huán)�？偩忠�求就“PX項(xiàng)目”對(duì)廈門市進(jìn)行全區(qū)域總體規(guī)劃環(huán)評(píng)。12月，廈門市公開搖號(hào)產(chǎn)生市民代表參加廈門海滄南部地區(qū)環(huán)評(píng)座談會(huì)。在49名與會(huì)市民代表中，超過(guò)40位表示堅(jiān)決反對(duì)上馬PX項(xiàng)目。此后福建省和廈門市政府順從民意，決定該項(xiàng)目停止在廈門市海滄區(qū)興建，遷至漳州古雷半島興建。

　　[注7]

　　至此，事件開始進(jìn)入良性發(fā)展。媒體評(píng)價(jià)是：“政府與市民在一起成長(zhǎng)�！睆B門“PX項(xiàng)目”已經(jīng)成為公眾積極參與環(huán)保的一個(gè)標(biāo)志性的事件。

　　當(dāng)今世界任何一個(gè)法治國(guó)家都在其憲法中明文規(guī)定保護(hù)公民的健康權(quán)。而健康權(quán)離不開環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指公民要求其所置環(huán)境具有基本生態(tài)功能的權(quán)利，主要包括四方面的內(nèi)容：一是優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)，即公民有享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利；
二是惡劣環(huán)境拒絕權(quán)，即公民有拒絕惡劣環(huán)境（如水氣污染、噪音等）的權(quán)利；

三是環(huán)境知情權(quán)，即公民有知曉環(huán)境資源生態(tài)狀況的權(quán)利；
四是環(huán)境參與權(quán)，即公民有參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。

　　單個(gè)公民以散兵游勇的方式行使環(huán)境權(quán)、參與環(huán)保工作，自然勢(shì)單力薄。如果他們形成合法的民間團(tuán)體（NGO）開展工作，效果就大不一樣。國(guó)務(wù)院2006年4月發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，也號(hào)召“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟�！�

　　中國(guó)民間環(huán)保組織近年來(lái)逐漸走上社會(huì)前臺(tái)，日趨活躍。中國(guó)NGO的數(shù)量正在急劇上升，社會(huì)團(tuán)體由1978年以前的6000多個(gè)猛增到2001年底的13萬(wàn)個(gè)，其中相當(dāng)一部分是環(huán)保組織。民間環(huán)保組織的規(guī)模日益龐大，其組織性，科學(xué)性也不斷完善。中國(guó)民間環(huán)保意識(shí)的覺醒，正是從零星的個(gè)人自發(fā)舉動(dòng)，演變?yōu)榧�體性的家園維護(hù)行為。而公益訴訟等一系列法規(guī)的逐步健全，也使民間的環(huán)保意識(shí)與行為，逐步獲得法律支撐，形成法律與民眾的良性互動(dòng)。

　　如果說(shuō)，這兩年刮起的“環(huán)保風(fēng)暴”，正在喚醒每個(gè)國(guó)人心中的家園感、維權(quán)意識(shí)和環(huán)境觀念，那么在“環(huán)保風(fēng)暴”之外，促使民間環(huán)保自治力量獲得官方更多的支持與法律保護(hù)，讓所有環(huán)境污染的肇事者都受到應(yīng)有的法律懲處，將為突破“環(huán)保困境”發(fā)揮切實(shí)的作用。

　　3、信息公開化要落實(shí)

　　公眾參與環(huán)境保護(hù)有一個(gè)重要條件，就是環(huán)境信息要公開化。其實(shí)這也是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的普遍原則。我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！币磺袡�(quán)力，當(dāng)然包括知情權(quán)。憲法同一條還規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)�！惫�民不知情，如何管理？不知情，如何評(píng)價(jià)委托管理者即國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的工作態(tài)度和工作水平？

　　基于這種認(rèn)識(shí)，筆者曾于1989年5月5日在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召集的知識(shí)分子座談會(huì)上鄭重提出關(guān)于制定一部信息公開法的建議：要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)按照一定程序?qū)⑿畔⒐�開的范圍對(duì)外公布，并檢查執(zhí)行情況；
對(duì)于違反《信息公開法》的機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)象違反《保密法》一樣給予必要的處分。這樣才能改變公開化措施不規(guī)范、不穩(wěn)定的狀況，形成有法可依、違法必究的制度。

　　我這條建議當(dāng)時(shí)已通過(guò)正規(guī)渠道上報(bào)中共中央，不過(guò)回聲則在遙遙的十年、二十年之后。1998年國(guó)務(wù)院開始醞釀制定信息公開條例；
2003年的“非典”又為這項(xiàng)立法加了一把勁；
《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》終于在2007年四月公布，并定于2008年5月1日起正式實(shí)施。

　　國(guó)務(wù)院通過(guò)信息公開條例不到半個(gè)月，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)�？偩直愠雠_(tái)了《環(huán)境信息公開辦法（暫行）》，成為第一個(gè)提出實(shí)施方案的部門，應(yīng)該說(shuō)是很有勇氣。但是，環(huán)保信息公開化要真正付諸實(shí)踐，還不是那么簡(jiǎn)單，可謂任重而道遠(yuǎn)。

　　在環(huán)保工作中，一些地方政府往往立足于“家丑不可外揚(yáng)”，本能地捂蓋子，還美其名曰：“污染的信息不能隨便傳播，以免公眾恐慌”。以至于2007年在松花江污染事件中，長(zhǎng)達(dá)8天的時(shí)間里，地方政府都沒有向社會(huì)公布真相。后來(lái)在記者的追問(wèn)之下，一位堂堂的省長(zhǎng)居然自我解嘲說(shuō)是“善意的謊言”。國(guó)家的主人可不希望公仆來(lái)這種“善意”！

　　促使政府切實(shí)執(zhí)行信息公開條例的真正動(dòng)力在很大程度上要靠每個(gè)公民、NGO和新聞媒體的廣泛參與，包括對(duì)違背信息公開條例的機(jī)構(gòu)和官員進(jìn)行揭發(fā)、批評(píng)和追究。姑息，就會(huì)慣壞了我們的公仆！

　　4.加快林業(yè)私有化，提高森林覆蓋率

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　　眾所周知，森林是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綠色長(zhǎng)城。森林可以涵養(yǎng)水土、調(diào)節(jié)氣候并在光合作用下吸收大量的二氧化碳，減緩全球變暖。因此，積極植樹造林、切實(shí)保護(hù)森林、努力提高森林覆蓋率，并不僅僅關(guān)系林業(yè)工作，而且關(guān)系人類生態(tài)環(huán)境的全局。

　　我國(guó)森林覆蓋率在半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)大幅下降、損失驚人、后果慘重。原因何在？根本原因就在于長(zhǎng)期以來(lái)集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)利責(zé)任不明、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、利益分配失調(diào)。人們的社會(huì)存在，決定其社會(huì)意識(shí)。在那種情況下，廣大林農(nóng)的思想是“林不歸我，我不愛林；
利不連我，我不管林”，林農(nóng)沒有經(jīng)營(yíng)林業(yè)的主體地位和發(fā)展林業(yè)的積極性和主動(dòng)性。而不法分子對(duì)于形同“無(wú)主”的集體山林進(jìn)行亂砍濫伐倒是肆無(wú)忌憚。歷史已經(jīng)沉痛地宣告：這種荒唐的“集體所有、人人沒有”的林業(yè)體制，使中國(guó)林業(yè)生產(chǎn)力受到了空前嚴(yán)重的破壞。

　　由于過(guò)量采伐，大批天然林被毀，復(fù)層林變成了單層林，森林質(zhì)量大幅度下降，帶來(lái)的是水土流失、山體滑坡、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)惡化。

　　截止到2000年底，中國(guó)森林面積只剩下15.8億公頃，森林覆蓋率16.55%，僅相當(dāng)于世界森林覆蓋率27%的61.3%，全國(guó)人均森林面積0.128公頃，只相當(dāng)于世界人均0.6公頃的21.3%。

　　全國(guó)各地的林農(nóng)們有著共同的改革需求：希望產(chǎn)權(quán)到手，盼望林地回家。中共十一屆三中全會(huì)之后，全國(guó)數(shù)浙江分田最快、最堅(jiān)決、最徹底；
同時(shí)，浙江還堅(jiān)決、徹底地分山林。浙江分山林，使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)一步到位，老爺子置下的林產(chǎn)，兒孫可以繼承。如此情勢(shì)，誰(shuí)家還上山去亂砍濫伐——森林覆蓋率咋不會(huì)年年新增呢？分山林前，浙江森林覆蓋率排國(guó)內(nèi)倒數(shù)幾位，短短20多年時(shí)間浙江全省披綠，主要不是地方當(dāng)局特別重視林業(yè)（那會(huì)兒根本沒有環(huán)保理念），而是林業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化起了大作用。中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)顯示2000年浙江省的森林覆蓋率高達(dá)54.6%；
2006年浙江省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)報(bào)告顯示浙江省全年完成造林面積1.1萬(wàn)公頃，森林覆蓋率為60.5%；
2008年統(tǒng)計(jì)顯示浙江省的森林覆蓋率已達(dá)62.9%，一切能種樹的地方皆為綠色覆蓋。

　　實(shí)踐再次證明：必須讓耕者有其山，還山于民、還林于民。惟有實(shí)行林權(quán)改革，林業(yè)才有希望。

　　以浙江為榜樣，一場(chǎng)以明晰產(chǎn)權(quán)、減免稅費(fèi)、放活經(jīng)營(yíng)和規(guī)范流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革在江西也拉開了序幕。2004年9月試點(diǎn)，2005年4月全省全面鋪開。2006年6月，全省轉(zhuǎn)入配套改革階段。截至2006年，全省林地總面積的85%以上已通過(guò)改革明晰產(chǎn)權(quán)，其中分山到戶率達(dá)到80%以上。以前全家年收入不過(guò)幾千元的林農(nóng)，而今收入翻了幾番；
農(nóng)民造林的熱情空前高漲。2005年全省人工造林329萬(wàn)畝，是近10年來(lái)最多的一年。2006年全省造林又比上年增加100多萬(wàn)畝，吸引社會(huì)資金投入造林達(dá)5億多元。全省有44萬(wàn)多農(nóng)民工返鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)林業(yè)。農(nóng)民笑了，山林綠了，山區(qū)農(nóng)民正在實(shí)現(xiàn)“由綠起來(lái)到富起來(lái)”的跨越，林業(yè)進(jìn)入了良性發(fā)展的軌道。森林覆蓋率達(dá)60.05%，由于產(chǎn)權(quán)明晰，人心穩(wěn)定，林區(qū)秩序井然，全省沒有出現(xiàn)一起群體性亂砍濫伐事件。

　　林權(quán)制度改革使福建、浙江、江西三省的森林覆蓋率急劇上升，名列全國(guó)的前三名。這令人信服地顯示了林權(quán)私有化對(duì)于生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)的巨大力量。

　　可喜的是，中國(guó)各地集體林權(quán)制度改革的試點(diǎn)，得到了高層領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。

　　2008年4月28日，中共中央政治局召開會(huì)議，研究部署推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。會(huì)議要求各地區(qū)各部門切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費(fèi)，全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

　　中國(guó)林業(yè)私有化改革的成功開展，不僅救了25億畝林地，救了數(shù)億林農(nóng)，而且在相當(dāng)大的程度上可能挽救整個(gè)中國(guó)的生態(tài)環(huán)境。

　　對(duì)此，我有理由表示審慎的樂觀。借用晚清黃遵憲先生一句詩(shī)，聯(lián)成一個(gè)尾聲：

　　寸寸山河寸寸金，環(huán)保有望氣象新。

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　　[注1]2006年6月《科技中國(guó)》第6期

　　[注2]2008年4.3.《南方周末》第1-2版

　　[注3]2008年3月《綠葉》月刊第3期第71頁(yè)

　　[注4]2007.12《上海經(jīng)濟(jì)》第44頁(yè)

　　[注5]《報(bào)刊文摘》2007年7月16日

　　[注6]北京青年報(bào)2007年6月10日

　　[注7]環(huán)境綠皮書《中國(guó)環(huán)境的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)（2008）》第13頁(yè)

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