嚴(yán)泉:制度轉(zhuǎn)型視野中的民國初年——讀《袁氏當(dāng)國》
發(fā)布時間:2020-06-05 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
長期以來,有關(guān)民國初年令人眩目的政治變化的評價,當(dāng)年叱咤風(fēng)云的歷史人物的點(diǎn)評,一直是人們爭論不休的議題。唐德剛先生的《袁氏當(dāng)國》一書視角標(biāo)新,觀點(diǎn)立異,為民初政治討論的深化作出了新的努力,非常值得一讀。
在告別帝制、走向共和的制度轉(zhuǎn)型漫長進(jìn)程中,民國初年雖然只是一個短暫的階段,但是這一階段的政治發(fā)展卻非常耐人尋味。對此,唐氏的眼光相當(dāng)敏銳,迥異于傷感當(dāng)年民主化命運(yùn)多舛的傳統(tǒng)視角。他在書中不僅生動地描述了民國初年諸多富有戲劇性的歷史事件,而且對袁氏當(dāng)國的最后結(jié)局并不悲觀,認(rèn)為以民主代議制度為目標(biāo)的制度轉(zhuǎn)型,決非三年五年之功。從東西方的歷史經(jīng)驗來看,歷時數(shù)百年,始能畢竟其全功。
因此,民國初年的政治發(fā)展,不能僅從民主化成敗的角度來評價,更多的需要關(guān)注過程與經(jīng)驗。回顧1912年中華民國的建立,不難發(fā)現(xiàn)從晚清新政開始的傳統(tǒng)政治社會變遷進(jìn)程開始加速,在民初的兩年里,政治權(quán)力、政治合法性、政治參與、政治文化等結(jié)構(gòu)性因素的變化速度,事實上超過了過去人們的判斷與認(rèn)知。正如美國學(xué)者列文森所說:“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實的本身就提醒我們,新的共和國不僅是形式,而且也是內(nèi)容!
在經(jīng)驗的層面上,從《臨時約法》的頒行、競爭性議會選舉的開展、言論出版的自由,到國會政治的運(yùn)作與憲法草案制定,民初中國經(jīng)歷了一個完整的制度轉(zhuǎn)型過程。這些政治發(fā)展不僅無可置辯地成為政治民主化的重要內(nèi)容,而且表明當(dāng)時的中國實際上正處于從專制政體向民主政體的轉(zhuǎn)型時期。民主轉(zhuǎn)型是民主制度的創(chuàng)建過程,憲法的制定與憲政制度的實施是民主轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。經(jīng)驗表明,轉(zhuǎn)型是民主化進(jìn)程中最不穩(wěn)定的階段,時刻具有被舊政權(quán)顛覆的危險。民主轉(zhuǎn)型是民主政治建設(shè)的第一步,隨后才是決定民主制度存續(xù)的民主鞏固階段。從民主化的角度觀察民國初年的政治發(fā)展,其實更符合民主轉(zhuǎn)型的特征,即一個皇權(quán)專制政體開始解體,形成某種形式的民主政體,或回到某種形式的威權(quán)統(tǒng)治,或出現(xiàn)革命政權(quán)。
當(dāng)然,民主轉(zhuǎn)型在民國初年只是曇花一現(xiàn),其發(fā)生與失敗同樣迅速。失敗的原因同樣是人們感興趣的話題。唐氏的解釋也頗有新意。他不僅看到袁氏只是一個老官僚,平生只注重權(quán)位和榮譽(yù)的個人悲劇性因素,更重要的還發(fā)現(xiàn)制度因素,即革命黨人以內(nèi)閣制取代總統(tǒng)制,讓袁世凱做虛君元首的制度設(shè)計,與袁氏抵死不做虛君的權(quán)力訴求發(fā)生沖突,這是導(dǎo)致最后政治破局的重要起因。這樣,民國初年制度選擇的重要性浮出了水面。
1913年末民主化試驗的失敗,確實與當(dāng)年政治精英的制度選擇密切相關(guān),其中最致命性的原因是國會制定的《天壇憲法草案》中“超議會制”憲政模式。從憲政理論上來說,“超議會制”是一種嚴(yán)重違背憲政分權(quán)與制衡原則的畸形政治制度,核心是立法(國會)至上,而不是三權(quán)分立與制衡。權(quán)力之間缺少互相制約的關(guān)系,行政權(quán)對立法權(quán)不能發(fā)揮平衡作用、司法權(quán)對立法權(quán)也不存在制約作用,立法權(quán)卻可以過度侵占行政權(quán)與司法權(quán),凌駕在兩權(quán)之上,形成立法對行政、司法權(quán)力單向的制約關(guān)系。不言而喻,這種憲政制度如果實施,將會給國會議員們帶來巨大的政治權(quán)力。
而且“超議會制”政體并沒有滿足北洋派的總統(tǒng)權(quán)力目標(biāo)。1913年8月19日袁政府憲法研究會向國會制憲會議提交一份憲法草案大綱,提出的總統(tǒng)權(quán)力主要有:1、有任命國務(wù)員及駐外公使,無得議會同意之必要;
2、對于兩院之議決有復(fù)議權(quán)及拒絕權(quán);
3、有發(fā)布緊急命令權(quán);
4、有令國會停會權(quán);
5、得參議院之同意,有解散眾議院權(quán);
6、行政最高權(quán)委任于大總統(tǒng),內(nèi)閣總理及各部總長輔助。在天壇憲法草案披露后,袁氏對草案全文最深慮者有兩點(diǎn):1、大總統(tǒng)任免國務(wù)員有無得國會同意之必要;
2、大總統(tǒng)對于國會有無解散之權(quán)。10月16日,袁在增修約法咨詢文就提到取消參議院對國務(wù)員及外交大使的同意權(quán),改為“大總統(tǒng)任免文武職員”。袁還振振有詞地認(rèn)為:“查國務(wù)員同意權(quán)不容于內(nèi)閣制之國,惟總統(tǒng)制美國始有此規(guī)定!睉(yīng)該承認(rèn)此時北洋派提出的制憲要求,除要求總統(tǒng)行政主導(dǎo)權(quán)外,基本上屬于當(dāng)時法國責(zé)任內(nèi)閣制中總統(tǒng)權(quán)力范疇,與當(dāng)代法國半總統(tǒng)制度總統(tǒng)權(quán)力更加相似,并沒有超出憲政框架。
但是國會制憲會議拒絕考慮北洋派的政治利益要求,其總統(tǒng)權(quán)力目標(biāo)在憲法草案中基本上落空。對此,袁世凱及其支持者的反應(yīng)是非常強(qiáng)烈的。袁在10月25日、11月4日兩次通電中公開抨擊憲法草案的政體設(shè)計。憲法草案中弱勢總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)劃,還意味著北洋派政治權(quán)力在未來制度實施后將進(jìn)一步喪失,其既得政治利益也會受到重大損害。所以袁世凱認(rèn)為憲法草案是“消滅行政獨(dú)立之權(quán),比較臨時約法弊害尤甚。”這種削弱大總統(tǒng)與政府的威信作法,“使對內(nèi)對外均無以保其獨(dú)立之精神,而為國會之役使。”這些是袁斷然所不能接受的。
在制度主義者看來,政治制度變遷的實現(xiàn)要通過制度主體的創(chuàng)新行為來實現(xiàn)。當(dāng)時決定中國政治制度變遷的最重要力量并不是國會,而是袁世凱的北洋政治集團(tuán)。對于袁世凱這樣的實用主義政治人物來說,以較少的代價,攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁氏在1912年接受共和制度,其實就是建立在這種判斷之上。以他不多的現(xiàn)代政治知識,當(dāng)然會期望民國國家元首的權(quán)力與地位要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他在前清的職權(quán),在民國為自己謀求比舊制度中更多的政治利益。如果這一期望受挫,袁氏自然就會改變最初對共和民主制度的不反對態(tài)度。民初的兩年,就是袁對民國新政治制度態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變的一個過程。
但是《天壇憲法草案》,特別是其中的“超議會制”政體,既沒有充分承認(rèn)當(dāng)時左右中國政壇的北洋集團(tuán)的政治利益,也沒有從制度創(chuàng)新方面實現(xiàn)北洋集團(tuán)提出的正當(dāng)?shù)臋?quán)力目標(biāo),從而失去了北洋派對政治制度變遷的支持。對渴望在新體制中攫取更多的權(quán)力與利益的北洋政治集團(tuán)來說,由于政治目標(biāo)在憲政制度框架設(shè)計中落空,不滿之情是難以抑制的。民主轉(zhuǎn)型也因此失去了對他們的吸引力,更無法奢望獲得他們的支持與推動。制憲最后的失敗,恰好是北洋政治集團(tuán)害怕在未來的政治制度變遷中喪失已有權(quán)力,激烈反對的結(jié)果。但是袁世凱在1914年以后的制度選擇也是錯誤的,無論是他在1914年建立起來的“超總統(tǒng)制”的威權(quán)體制,還是后來恢復(fù)帝制的努力,都無法獲得穩(wěn)定的政治發(fā)展,也無助于政治現(xiàn)代化的實現(xiàn)。
其實考慮到中國行政集權(quán)制度傳統(tǒng)、北洋派總統(tǒng)權(quán)力與國會各政黨立法權(quán)力的不同利益訴求,合理的憲政制度選擇可以是類似于當(dāng)代法國的“半總統(tǒng)制”。意大利學(xué)者薩托利所說“因為最適用的政體,就是最好的政體!边@種政體制度兼有總統(tǒng)制與議會制的長處。一方面總統(tǒng)有相當(dāng)大的政治實權(quán),政府總理對總統(tǒng)負(fù)責(zé)?梢詽M足袁世凱這樣的政治強(qiáng)人對實權(quán)總統(tǒng)地位的權(quán)力需求。另一方面行政與立法關(guān)系容易協(xié)調(diào),當(dāng)政府與議會發(fā)生沖突時,總統(tǒng)在同總理及議會兩院議長磋商后,可以宣布解散議會,重新舉行選舉,在憲政制度框架內(nèi)解決總統(tǒng)與議會的政治沖突。當(dāng)代法國“半總統(tǒng)制”政治運(yùn)作相當(dāng)成功,不但造就了一個強(qiáng)總統(tǒng),而且產(chǎn)生了一個相對穩(wěn)定與有效的內(nèi)閣。20世紀(jì)第三波民主化經(jīng)驗也證實,對民主轉(zhuǎn)型國家而言,半總統(tǒng)制比純粹的內(nèi)閣制或總統(tǒng)制更有吸引力。
最后值得一提的是,民初政治發(fā)展的過程與結(jié)局,不僅驗證了唐氏特別強(qiáng)調(diào)的制度轉(zhuǎn)型的艱難性,而且包含制度轉(zhuǎn)型失敗的合理性。各國民主化研究表明,一國的民主轉(zhuǎn)型過渡到威權(quán)或極權(quán)政治,這種失敗結(jié)局意味著民主崩潰的發(fā)生。民國初年民主轉(zhuǎn)型的結(jié)局,就是民主崩潰的一種形式。1914年的中國是20世紀(jì)世界上第一個民主轉(zhuǎn)型變成威權(quán)政治的國家。不過,世界范圍內(nèi)各國民主化經(jīng)驗不斷啟示我們,民主化是一個過程,是專制政體不斷實現(xiàn)民主化的艱難過程,它不是一個直線過程,而是一個曲折復(fù)雜多變的過程,不可能一帆風(fēng)順。民主崩潰其實是一種普遍與合理的政治現(xiàn)象。20、30年代歐洲一些威權(quán)主義政權(quán)如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙,以及法西斯國家意大利、德國,都是對本國民主化失敗的反應(yīng)。正如亨廷頓所說,“在二十世紀(jì),極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制!
唐德剛:《袁氏當(dāng)國》,廣西師范大學(xué)出版社,2004年11月。
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