教育經濟學與教育社會學的研究已經充分表明：通過教育投資改善人力資源的素質，是提高整個社會生產力的最佳途徑；
同時，教育也是使個人與家庭有機會提升社會地位，促進社會階層的流動性，增加社會公平程度的主要手段。

　　然而，中國現實的狀況卻是教育機會與教育資源分配的不平等更甚于社會財富與經濟收入的不平等。這樣的教育體制不僅沒有起到雪中送炭的作用，反而成為“馬太效應”的倍增器。在美國，教育的公平性獲得了權利法案以及公車接送、教育貸款等一系列制度化的保障，以至出現了所謂的“逆向種族主義”（譬如考試成績差的黑人可以比考試成績好的白人優(yōu)先錄取等）。但在當代中國，社會不公正卻滲透到教育系統的血液中，成為見怪不怪的常規(guī)。在全國范圍內，北京的高考錄取分數線比其他省份要低上百分，北京考生的錄取機會比其他省份考生多好幾倍；
在一個地級市的范圍內，市區(qū)的中專錄取分數線也比郊區(qū)和轄縣低幾十分，城市考生的錄取機會比農村考生多好幾倍。最富裕省份與最貧困省份之間小學預算內生均事業(yè)費相差十倍，最繁榮的城市與最偏遠的鄉(xiāng)村這種差距更超過百倍。1993年，北京的人均國民生產總值是安徽的4.68倍，小學預算內生均事業(yè)費是安徽的8.77倍。而且，越是低收入地區(qū)，學生家庭負擔的義務教育成本比重越大。上海的人均收入全國最高，而其中小學生家長承擔的學雜費只占教育經費總額的0.16%，山西孝義縣農民個人承擔的辦學費用，卻要占到義務教育經費總額的三分之二以上。

　　針對這種現狀，各界人士紛紛呼吁增加農村和西部地區(qū)的教育投入，通過教育脫貧，通過教育縮小城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距。但是，有兩個問題是人們不能回避的：首先，誰來投入教育經費？其次，投入的教育經費能否有效利用，發(fā)揮其應有的作用？

　　在1990年代，國家教委積極推行義務教育“達標”活動，要求各地農村學校改建新建合乎標準的校舍，但是中央政府只定任務不出錢，下面舉例說明其實際效果。為了實現“達標”任務，安徽臨泉縣迎仙鎮(zhèn)中學自1995年至1999年累計負債近200萬元，扣除主要由鎮(zhèn)政府承擔的三幢教學樓款項，剩下的都是學校內欠債，大都是從社會上借來的高利貸。由于還不起欠債，中學校長成為法庭的�？�。迎仙鎮(zhèn)中學原有學生1870多人，現在只有1100多人，流失了700多。在臨泉縣于寨鎮(zhèn)高莊小學，只看到空蕩蕩的教學樓孤伶伶地矗立著，教室的門上不是上了鎖，就是用鐵條死死釘起來。教學樓1999年就已建成，總投資40萬元，由于資金不到位，工程款隨之拖欠成債務。施工隊小老板的對策很直接：封門。安徽太和縣財政局局長尚衛(wèi)東介紹，僅教育“達標”一項，1996年一年全縣就建了200多幢教學樓。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)因教育達標升級活動共舉債9800多萬元，占全縣總負債的44.7％。據安徽省教育廳提供的情況，由于同樣的原因，全省農村教育目前負債約20億元，債務人多數為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和學校，少量為村民委員會。但不管債務人是誰，最后的壓力都落到了學校頭上，而學校無力承擔，只能再轉嫁給學生家長。于是，國家教委的“好政策”，在基層農村收到的效果卻是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務和農民負擔。而且，有了合格的校舍并不意味就能有合格的教育，城市教育出來的師范生不肯到農村教學，現有的農村教師又大量流失，光有漂亮的教室又有什么用呢？

　　一方面是農村教育資源的極度緊缺，另一方面是城市優(yōu)質教育資源的浪費、閑置和逐漸萎縮。以北京為例，2000至2001學年有小學2169所， 2001至2002學年有小學1960所，一年之間就減少了209所。按照北京市教委的規(guī)劃，到2005年，北京市的小學將由現在的1960所進一步減少到1500所左右。據西城區(qū)教委有關負責人介紹，西城區(qū)原有小學100多所，到2005年要撤并到54所，中學也將撤并三分之一左右。據北京市統計局統計公報提供的數字，全市年人口出生數量已經從1980年代的14—15萬人，高峰時18—19萬人，下降到1990年代以后的年10萬人以下。從1992年起，北京的新生人口數基本保持在每年7萬人左右。大部分地區(qū)在2000年前后，小學在校生人數減少30％，預計小學入學人數減少的狀況要持續(xù)到2010年左右。2002年西城區(qū)全區(qū)小學一年級的入學人數只有3000多人。城市小學生源萎縮，導致教師嚴重超編。北京市某區(qū)58所小學教師超編，占小學總數的98％，而且，超編人數每年以10％的速度遞增。1950年代規(guī)定每位教師每周18節(jié)課，現在不少學校教師每周還不足8節(jié)課。為解決教師普遍超編，一些教師無課可教，無事可做，人浮于事，內耗增加的問題，各學校想了很多辦法，例如，校內挖潛、轉崗分流、提前退休、減少臨時工、送教師在崗進修、到居委會掛職鍛煉，鼓勵支持城市教師到農村或老少邊窮地區(qū)支教或跨市縣、跨地區(qū)調劑等，但仍面臨教師富余有增無減的趨勢。

　　有些人可能會想，既然農村教育資源短缺，城市教育資源富裕，把后者富裕的資源轉給前者，不就兩全其美了嗎。事實上，由于兩方面的原因，現在很難實現這種教育資源的轉移。首先，教育是一個復雜的社會系統工程，不能只考慮數量問題、資金問題，還要考慮質量問題、文化問題�，F在每年在美國接受大學以上教育的外國留學生有幾十萬人，美國為此付出了幾十億美元的教育經費；
如果美國政府把同等數量的教育經費撥付給留學生所在國政府，能不能培養(yǎng)出同等質量的學士、碩士和博士呢？讓我們再設想一下，把北京、上海的教師動員到甘肅、貴州農村后，能不能發(fā)揮和原來相同的教學水準呢？很可能在花費了一大筆動員、搬遷和安置費用后，許多大活人還是會腳底抹油，最終離開教育界，離開邊遠地區(qū)。在教育問題上“全國一盤棋”，不僅要考慮到教育資源的合理配置，而且要考慮到這些資源的有效利用。目前在縮小地區(qū)間經濟差距問題上的做法是兩條腿走路，一條腿是鼓勵東部地區(qū)向西部地區(qū)投資，一條腿是允許西部地區(qū)的勞動力到東部地區(qū)打工，從實際效果來看，后一條腿的作用要更大一些。在縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間教育差距的問題上同樣要實行兩條腿走路的辦法，一方面要擴大對農村和西部地區(qū)的教育投入，一方面要允許農村和西部地區(qū)的生源流動到城市和東部地區(qū)來接受教育。而影響教育資源在全國范圍內合理配置和教育對象在全國范圍內合理流動的主要障礙，是教育資源在各級政府間的分配結構。

　　在當前“分級辦學”的教育財政制度下，中央政府財政預算內教育經費的絕大多數都投向了高等教育。1992年的資金分配情況，當年的預算內經費總額為70.11億元，其中投向高等教育的資金為63.76億元，占90.9%；
而包括高中在內的中學和小學所得到的金額只有0.24億元，僅占0.3%。這種過分偏向高等教育的做法至1990年代有增無減，高等教育所占份額到1999年高達94.6%，而中小學所占的份額依然不足0.4%.根據歷年度的《中國教育經費統計年鑒》所提供的資料，中央政府每年投入義務教育的預算內資金從來沒有超過1億元。而這些有限的金額也只是對“中央屬”中小學的投入，至于一般意義上的“義務教育經費”，原本不在中央政府財政預算的視野之內。另據國務院發(fā)展研究中心的調查，自實施義務教育以來，在農村義務教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級市）的負擔部分合計起來也只有11%，縣和縣級市的負擔為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔了全部的78%。在地方政府掌握絕大部分教育經費的格局下，它們沒有責任也沒有義務考慮“全國一盤棋”的問題。北京市的生源下降了，教育支出也隨之減少，市政府自然會把這部分節(jié)省下來的開支轉用于市政建設，多建幾座立交橋，多修幾條高速路，它絕不會考慮如何把這筆經費用于中西部省份的教育事業(yè)。

　　當前，受教育權在國際上已被作為一項基本人權受到保護�！妒澜缛藱嘈�言》規(guī)定，人人都有受教育的權利；
教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此；
初級教育應屬義務教育，技術和職業(yè)教育應普遍設立，高等教育應根據成績而對一切人平等開放。為保障教育機會的平等，《經濟、社會、文化權利國際公約》進一步強調中等和高等教育應逐漸做到免費。該公約還特別強調個人或團體設立和管理教育機構的自由不受國家的干涉。人人都有接受義務教育的權利，應被理解為基本上平等的義務教育的權利。在歐美國家，平等接受義務教育的權利已超出了國民的范疇，同樣適用沒有國民身份乃至沒有長期居留權的外國人；
但是在中國，還遠遠沒有在義務教育方面樹立平等的“國民待遇”的觀念。根據呂紹青、張守禮等人2000年6月針對有學齡子女的打工者所做的調查，打工者子女在北京的比例為31.7%，大多數仍然留在家鄉(xiāng)，主要的原因是子女無法在北京接受義務教育。初步估計，北京的流動兒童群體總數在15萬人左右，其中學齡兒童大約有10萬人左右。其入學率只有12.5%，也就是說，87.5%的流動兒童是被排斥在學校的校門之外。呂紹青、張守禮等人在北京共尋訪到114所民辦的打工子弟學校，在其中就學的學生總數為10694名（數據截止于1999年4月）。然而根據北京市教育部門的規(guī)定，這些打工子弟學校都面臨著被取締的命運。如果北京的公立中小學能夠向打工者子弟全面開放，那么潛在的生源就不少于30萬人，也就根本不會出現城市優(yōu)質教育資源閑置和萎縮的問題。但是，現在的城市教育管理部門在觀念上和體制上都還不能適應這種新形勢的挑戰(zhàn)。

　　本著“受教育權是基本人權”和“國民待遇”的理念，“全國一盤棋”地解決城鄉(xiāng)教育資源的合理配置與有效利用問題，筆者認為最好的辦法是實行“教育券”（或者叫“學券”）制度。

　　據周其仁介紹，“學券制（school vouchers）”最早是弗里德曼在1950年代提出來的。何謂“學券制”？這要從政府辦教育的現代化潮流講起。在這潮流下，政府用納稅人的錢辦學，免除教育的私人負擔。因為“免費”，結果不但大大刺激起對教育的需求，且在全球風掃私立學制。當今除了美國等少數國家公、私學校并立，多數國家都是公立學校占絕對地位。就是在美國，私立學校與免費的公立學校競爭，也只有在“高端”市場上才容易站住腳。公立學校成為世界潮流的主要原因，是巨額財政補貼的介入。但是，公學體制一統天下排斥了正常的競爭壓力，搞教育的吃大鍋飯、端鐵飯碗，結果花費不少而教育質量不高。張五常闡釋弗氏學券制時，曾把學校比之于酒家。他問道：要是顧客沒有選擇的權利，酒家的菜式能好嗎？世上少有政府規(guī)定人們到哪一家飯館吃飯，但差不多所有政府都規(guī)定孩子們到哪里上學、學什么、怎樣學、由誰來教。教育服務真正的“顧客”——學生及其家長——沒有選擇權，這樣學校的“菜式”，還會怎么樣？弗里德曼建議政府把資助公立學校的款項，全部以“學券”形式發(fā)給有學齡孩子的家長。家長們手持學券，在眾多的公、私學校之間自由選擇。選中了，就拿學券付學費，而被選中的學校憑收到的學券到政府兌換教育經費�！皩W券”只能用于教育開支，保證社會用于教育的投資不被移為其他消費。

　　在美國實行“學券制”，主要涉及公立學校和教會學校以及其他私立學校的關系，因此可以在州或地方自治體的范圍內實行，現在美國確有少數地方已經實行了這種制度。小布什領導的共和黨曾經想把“學券制”寫入國會法案，用聯邦預算來誘導和支持州政府和地方政府推行，但因受公立學校教師工會和民主黨的反對而沒有成功。在中國，實行教育券的主要宗旨是縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間的教育差距，因此必須在全國范圍內實行才能達到目的。

　　首先，應當改變教育經費中各級政府開支的比重，擴大中央政府在教育經費支出中的責任。1947年元月1日公布的《中華民國憲法》第164條規(guī)定，教育、科學、文化之經費，在中央不得少于其預算總額15%；
而在1998年大陸的國家預算安排中，文教科衛(wèi)（多一項衛(wèi)生）事業(yè)費占中央財政總支出的比重為3.59%。提高中央政府財政的教育經費支出，并不需要增加多少稅收，只需改變各級政府的財政支出結構。中央財政支出中教育費比重提高后，主要不是用于“中央屬”教育機構，而是用于轉移支付，平衡城鄉(xiāng)與地區(qū)間教育經費支出的人均指標。

　　其次，在全國范圍內計算出政府為單個學生所花的平均費用，用證券形式發(fā)給每一個接受義務教育學生的家長。家長可以自行選擇在城市還是農村、東部還是西部、公立還是民辦學校上學。所有的學校均憑分數錄取，不問戶口和居住情況。實行徹底的免費義務教育，學生只需繳納教育券就可以入學。

　　最后，學校憑教育券與政府結算，按人頭領取教育經費；
地方政府憑教育券與中央政府結算，按人頭領取中央政府的教育補助金。

　　實行教育券制度，除了體現“受教育權是基本人權”和“國民待遇”平等的當代人權準則，還有一系列的實際效果。第一，是有效保護、利用和進一步發(fā)展城市中現有的優(yōu)質教育資源，扭轉城市教育資源大量閑置和流失的趨勢。第二，是減輕農民負擔，減少不必要的教育投資損失�，F在，農村教育經費主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的大頭是教育經費支出，而這些經費主要取之于農民。實行由中央財政支撐的教育券制度，可以大幅度地減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與農民的負擔。以“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方式推行中國城市化，很容易導致因小城鎮(zhèn)逐漸衰敗而造成不必要的浪費，在農村教育的基礎建設投資方面已經出現這方面的苗頭。教育券制度鼓勵學生“一步到位”，直接接受城市中的優(yōu)質教育，減少過渡性的教育基建投資。第三，是推動城市化進程�，F在許多農民不敢進城打工或者不能在城市中長期留下來，子女教育方面的顧慮是一個主要的原因。實行教育券制度后，已經進入城市打工者可以把他們留在農村的子女（占子女總數三分之二）接到身邊讀書，尚未進城打工者將會增加到城市“闖世界”的底氣。第四，是使“市民化”進程同步甚至超前于“城市就業(yè)化”。現在，由于大部分進城打工者子女不能在城市學校就讀，增加了“第二代移民”融入城市社會的困難，使他們很容易淪為城市中的“邊緣人”。實行教育券制度后，進城讀書的農民子女可以寄宿在親戚家或住校，先學習做“城里人”，再在城市中謀職就業(yè)，從而加快從農民到市民的轉化。

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