［案例］萬(wàn)盛試點(diǎn)“孝子河治理圓桌對(duì)話(huà)會(huì)”

　　2006年3月22日，重慶市萬(wàn)盛區(qū)召開(kāi)了一場(chǎng)名為“萬(wàn)盛區(qū)孝子河治理圓桌對(duì)話(huà)會(huì)”的討論。對(duì)話(huà)地點(diǎn)是在重慶市萬(wàn)盛區(qū)政協(xié)會(huì)議室。當(dāng)?shù)毓灿?0位政府官員、11位非官方代表出席。對(duì)話(huà)議題的發(fā)起者是重慶社科院課題組、萬(wàn)盛區(qū)委宣傳部。參會(huì)者中具有官方背景的代表來(lái)自區(qū)水行政管理部門(mén)及相關(guān)責(zé)任單位，他們被歸為責(zé)任方。非官方代表，包括本地政協(xié)委員、居民、村民、志愿者，他們是相關(guān)利害方。主持人為萬(wàn)盛區(qū)政協(xié)副主席馮天俊。他說(shuō)，這種形式是一種“創(chuàng)新”，因?yàn)樗�不是用行政手段推�?dòng)官與民的交流。對(duì)于當(dāng)?shù)卮迕駚?lái)說(shuō)，這是一個(gè)新鮮事。而這次對(duì)話(huà)隸屬于世界銀行贊助研究的“信息對(duì)接與圓桌對(duì)話(huà)會(huì)議制度研究課題”項(xiàng)目，旨在提供適用于中國(guó)西部的公共管理科學(xué)化、民主化的制度樣本。

　　整個(gè)對(duì)話(huà)顯得溫和而有序。這在很大程度上是因?yàn)槲廴酒髽I(yè)未被列入責(zé)任方參會(huì)。馮天俊主持時(shí)一度很緊張，“擔(dān)心群眾會(huì)對(duì)責(zé)任方進(jìn)行指責(zé)，引發(fā)沖突”，而“實(shí)際上這些代表都很理性，發(fā)言也有水準(zhǔn)”。他不知道這些代表都是經(jīng)過(guò)了篩選。根據(jù)課題的要求，代表們要有一定的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。但是這些代表還是沒(méi)達(dá)到課題組要求的專(zhuān)業(yè)人士，課題組期望中的是，在全市范圍內(nèi)建立一個(gè)“綠色團(tuán)隊(duì)”，由專(zhuān)業(yè)人士組成。一個(gè)居民代表稱(chēng)，通過(guò)這個(gè)會(huì)議，他了解到孝子河2000年起就在治理了，而且從頭到尾都有人在管理，感到非常高興。同時(shí)，他認(rèn)識(shí)到“老百姓也應(yīng)負(fù)起責(zé)任”。而據(jù)萬(wàn)盛區(qū)委宣傳部副部長(zhǎng)朱明透露，群眾代表并不知道這是一場(chǎng)被設(shè)計(jì)的、實(shí)驗(yàn)性的圓桌對(duì)話(huà)，“怕他們產(chǎn)生誤解，我們的本意也是要推動(dòng)事情的解決”。萬(wàn)盛區(qū)宣傳部也是課題的合作方，其表示，這樣的會(huì)議有助于群眾理性、全面的看待問(wèn)題，從而促進(jìn)干群關(guān)系和諧。

　　在課題組看來(lái)，萬(wàn)盛開(kāi)展的圓桌對(duì)話(huà)實(shí)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)公共管理、促進(jìn)政府科學(xué)行政有重大意義。在公共事務(wù)的管理上，過(guò)去的做法是政府單向發(fā)布信息，公民被動(dòng)接受，而面對(duì)面的對(duì)話(huà)制度也大多流于形式。有人稱(chēng)，“轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨許多社會(huì)矛盾，政府也希望聽(tīng)老百姓的聲音，接受公眾監(jiān)督，但這種監(jiān)督一是缺乏信息渠道，二是無(wú)制度推動(dòng)�！薄半p方信息溝通不暢，老百姓有積怨，往往產(chǎn)生過(guò)激行為，而政府則認(rèn)為對(duì)方是‘刁民’，長(zhǎng)此以往，不利于社會(huì)和諧。”“圓桌對(duì)話(huà)就是要變信息單向流動(dòng)為雙向互動(dòng)，平等、理性、民主、公開(kāi)的交流機(jī)制。”

　�。劢庾x］圓桌對(duì)話(huà)會(huì)與公共決策的公民參與

　　公民參與是20世紀(jì)90年代的主要政治議題之一。公民參與的基本觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，官僚體制內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤�！安徽撌枪�共部門(mén)還是私人部門(mén)，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息；
也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”。比爾•克林頓通過(guò)到鎮(zhèn)公所與公眾會(huì)面和乘車(chē)到全國(guó)各地訪(fǎng)談獲得了相當(dāng)多的政治支持。英國(guó)首相現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)只有深入到人民中才能制定出合理的決策，這正是他們?cè)谡�治上的追求，而不�?yīng)該總是去征詢(xún)有關(guān)政策應(yīng)該是什么的建議。協(xié)商和公民參與決策已成為加拿大政府的中心工作，包括預(yù)算過(guò)程也需要協(xié)商和公民參與。公共事務(wù)治理中的公民參與，從觀(guān)念形態(tài)上講，幾乎可以說(shuō)是與市場(chǎng)方法相對(duì)立的。該方法所倡導(dǎo)的用以證實(shí)其思想的政治意識(shí)形態(tài)是反對(duì)市場(chǎng)的，并致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來(lái)向政府傳達(dá)信號(hào)。為此，當(dāng)代德國(guó)著名哲學(xué)家哈貝馬斯的商談民主理論更好地找了現(xiàn)實(shí)生活的實(shí)踐注解。

　　政治議題中的“圓桌對(duì)話(huà)會(huì)”對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，可能還是一個(gè)新鮮的名詞。圓桌對(duì)話(huà)會(huì)是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是政府決策科學(xué)化和民主化的客觀(guān)要求。它是指公民本著理性、合作、建設(shè)性的態(tài)度，在法律許可的范圍內(nèi)通過(guò)正當(dāng)?shù)那�道積極參與社會(huì)公共事務(wù)管理。即在理性、平等和公正的基礎(chǔ)上，讓居民群眾自己的訴求充分表達(dá)出來(lái)，和職能部門(mén)充分溝通，并征求第三方的意見(jiàn)。它的核心在于平等。它是存在利益關(guān)聯(lián)的多方之間為增進(jìn)共同利益、解決矛盾沖突而采取的一種特殊的會(huì)議形式。它的突出特征是會(huì)場(chǎng)不設(shè)主次席位，參會(huì)各方在相互平等的前提下，坐下來(lái)進(jìn)行對(duì)話(huà)和溝通，尋求解決問(wèn)題的方案或達(dá)成相互諒解。這種會(huì)議形式充分體現(xiàn)了平等、理性、公開(kāi)、公正的時(shí)代精神。

　　中國(guó)的圓桌對(duì)話(huà)會(huì)制度是經(jīng)濟(jì)民主化和政治文明化的必然產(chǎn)物，它的產(chǎn)生有其深厚的時(shí)代背景和社會(huì)背景：

　　第一，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了一系列新的變化利益群體大量涌現(xiàn)。行業(yè)意識(shí)、社團(tuán)意識(shí)、階層意識(shí)等都在深刻的覺(jué)醒之中，利益分化和多元格局成為我國(guó)各級(jí)政府決策所面臨的新情況。公共事務(wù)的決策要求遵循客觀(guān)求實(shí)和信息完備的原則，要求運(yùn)用并服從人類(lèi)的知識(shí)和理性。但實(shí)際上處理大多數(shù)決策時(shí)，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因?yàn)闆Q策本身的復(fù)雜性，另一方面因?yàn)闆Q策者知識(shí)和能力的有限性。舉行圓桌對(duì)話(huà)會(huì)，通過(guò)討論，可以避免因社會(huì)調(diào)查不充分、論證范圍過(guò)窄所導(dǎo)致的決策不合理、群眾意見(jiàn)大的矛盾，也可以避免無(wú)視各階層的利益要求、以個(gè)人或行業(yè)為重的極端本位主義的決策行為。因此，圓桌對(duì)話(huà)會(huì)使公共決策科學(xué)化和民主化的必然要求，也好似公共政策維持公共性的民主路徑。

　　第二，目前流行于歐美許多國(guó)家的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，以管理主義理論為導(dǎo)向，以“市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“企業(yè)型政府”、“后官僚制度典范”為理念，旨在克服政府“大包大攬”、規(guī)模擴(kuò)大、角色錯(cuò)位、信任危機(jī)、不可治理性增加諸多問(wèn)題。政府雖然還是專(zhuān)門(mén)的公共管理機(jī)構(gòu)，但并非唯一的機(jī)構(gòu)。在政府之外，應(yīng)當(dāng)由一些準(zhǔn)自治、半自治和自治的機(jī)構(gòu)去參與或承擔(dān)公共管理的職能，公共政策的制定和執(zhí)行也不能脫離政府外公共組織而開(kāi)展。圓桌對(duì)話(huà)會(huì)便是政府與政府外組織、社會(huì)公眾共同參與的公共決策行為，使公共管理社會(huì)化的契約平臺(tái)。

　�。弁敢暎莘菍�(duì)稱(chēng)博弈與“官民圓桌對(duì)話(huà)”的局限

　　圓桌對(duì)話(huà)會(huì)的試點(diǎn)對(duì)于推動(dòng)公共管理，促進(jìn)政府科學(xué)行政、法治行政有著重大的樣本意義。它是相關(guān)各方之間進(jìn)行必要的信息對(duì)接最直接有效的平臺(tái)。它有利于促進(jìn)信息公開(kāi)，減少暗箱操作；
有利于下情上達(dá)、消弭社會(huì)矛盾；
有利于理解溝通，求得各方的共同利益所在；
有利于集思廣益，增加管理部門(mén)決策的科學(xué)性。但是決策制度的基本精神：以程序的公正保證結(jié)果的公正。如果在進(jìn)行“官民圓桌對(duì)話(huà)”過(guò)程中沒(méi)有做到程序的公正，那么結(jié)果的公正將無(wú)從談起。我們必須看到萬(wàn)盛的這次“官民圓桌對(duì)話(huà)”實(shí)驗(yàn)的局限性：

　　第一，透明度不高。圓桌對(duì)話(huà)會(huì)的關(guān)鍵和核心應(yīng)該是公開(kāi)透明的制度安排。圓桌對(duì)話(huà)會(huì)的公開(kāi)，既要求對(duì)話(huà)會(huì)內(nèi)容的公開(kāi)，又要求對(duì)話(huà)會(huì)程序的公開(kāi)，包括對(duì)話(huà)會(huì)之前的代表選拔與名單的公開(kāi)、代表發(fā)言與論辯的公開(kāi)、結(jié)果的公布與質(zhì)詢(xún)等等。這次圓桌對(duì)話(huà)會(huì)在公開(kāi)方面存在突出的問(wèn)題。這次圓桌對(duì)話(huà)會(huì)主持人“不知道這些代表都是經(jīng)過(guò)了篩選”；
“群眾代表并不知道這是一場(chǎng)被設(shè)計(jì)的、實(shí)驗(yàn)性的圓桌對(duì)話(huà)”。作為一場(chǎng)實(shí)驗(yàn)，應(yīng)該把全過(guò)程按照規(guī)范的程序進(jìn)行，而不是進(jìn)行跳躍。群眾代表應(yīng)該是來(lái)自群眾，傾聽(tīng)過(guò)大量群眾的意見(jiàn)，才能參加對(duì)話(huà)會(huì)。參加的群眾代表不能僅僅只代表他一個(gè)人，雖然他可能很理性、專(zhuān)業(yè)水平很高。公共選擇理論就認(rèn)為人是理性的自利者。我認(rèn)為，這次圓桌對(duì)話(huà)會(huì)參加的代表沒(méi)有在會(huì)前與廣大其他利益方進(jìn)行交流，從而不能真正代表利益方的意見(jiàn)，存在著“信息隔離”的現(xiàn)象，存在著 “民主做秀”的嫌疑。圓桌對(duì)話(huà)會(huì)的作用正在于其公開(kāi)性。倘若對(duì)話(huà)會(huì)透明度太低、公開(kāi)性不高，對(duì)話(huà)內(nèi)容信息不充分，那么對(duì)話(huà)的科學(xué)性和民意基礎(chǔ)將受到質(zhì)疑，決策的社會(huì)認(rèn)同度和支持率就會(huì)大打折扣。

　　第二，公正性不足。對(duì)話(huà)會(huì)是防止利益傾向、保證社會(huì)公正的有效手段之一。對(duì)話(huà)會(huì)的公正性，不僅是對(duì)話(huà)會(huì)本身所具有的特征，也是對(duì)話(huà)會(huì)的組織者和參與者所要達(dá)到的共同目標(biāo)。所謂對(duì)話(huà)的公正性，不僅要保證結(jié)果的公正性，更重要的是保證程序的公正性。從法律上講，程序的公正性是保證結(jié)果公正性的必要條件。以前，我們強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公正性而不注重程序的公正性，這是不符合法治精神的。因此，保證對(duì)話(huà)程序的公正性是對(duì)話(huà)的必然要求。本次圓桌對(duì)話(huà)會(huì)就存在重要利益相關(guān)者缺席�！罢麄�(gè)對(duì)話(huà)顯得溫和而有序。這在很大程度上是因?yàn)槲廴酒髽I(yè)未被列入責(zé)任方參會(huì)�！弊鳛橐粓�(chǎng)環(huán)保試點(diǎn)，沒(méi)有污染企業(yè)的到場(chǎng)，責(zé)任的確定，問(wèn)題的解決將無(wú)從談起。隨著社會(huì)的發(fā)展，行業(yè)意識(shí)、社團(tuán)意識(shí)、階層意識(shí)必然覺(jué)醒，這就會(huì)出現(xiàn)利益分化和多元格局。可以說(shuō)是群體的主體意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，他們會(huì)注重自己的群體利益，要求在決策過(guò)程中發(fā)出自己的聲音。圓桌對(duì)話(huà)會(huì)是利益關(guān)聯(lián)的多方之間為增進(jìn)共同利益、解決矛盾沖突而展開(kāi)的。如果存在重要利益相關(guān)者的缺席，那么對(duì)話(huà)的公正性將受到質(zhì)疑。

　　第三，平等性缺位。利益方和責(zé)任方的談判地位是否平等，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，對(duì)話(huà)會(huì)是否能夠保證雙方發(fā)言的機(jī)會(huì)均等，這又表現(xiàn)在發(fā)言的人數(shù)和每個(gè)人發(fā)言的時(shí)間是否相同；
其二，雙方是否都能夠提出舉行對(duì)話(huà)會(huì)的請(qǐng)求。從第一方面來(lái)講，在對(duì)話(huà)會(huì)中，每個(gè)代表的發(fā)言機(jī)會(huì)是均等的，表面上看來(lái)利益方和責(zé)任方的談判地位是平等的。但由于利益方掌握的信息不充分和時(shí)間限定性，難以掌握一些真實(shí)情況，只能從感性認(rèn)識(shí)方面發(fā)表意見(jiàn)，致使雙方話(huà)語(yǔ)權(quán)淪為事實(shí)上的不平等，談判地位呈現(xiàn)非對(duì)稱(chēng)狀況，甚至出現(xiàn)利益方“虛位”現(xiàn)象。從第二方面來(lái)講，利益方和責(zé)任方的談判地位更加不平等。按照利益相關(guān)性，三類(lèi)機(jī)構(gòu)可以要求舉辦對(duì)話(huà)會(huì)，一類(lèi)是污染企業(yè)，一類(lèi)是政府主管部門(mén)，還有一類(lèi)就是NGO以及利益受害者。污染企業(yè)不會(huì)主動(dòng)要求進(jìn)行對(duì)話(huà)；
而NGO以及利益受害者也很少有要求舉辦對(duì)話(huà)會(huì)的。但我們可以從另外的角度——“集體行動(dòng)的邏輯”（The Logic of Collective Action）來(lái)思考。一般認(rèn)為，由具有相同利益的個(gè)人所形成的集體是要為他們的共同利益而行動(dòng)的。但事實(shí)并非如此，在很多情況下，即使收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，群眾仍不會(huì)采取任何集體行動(dòng)，因?yàn)楦冻龀杀镜哪遣糠秩瞬荒芘懦饧�體中其它人享受行動(dòng)帶來(lái)的收益，此所謂“搭便車(chē)”（free rider）問(wèn)題，這樣采取行動(dòng)的那部分人所承擔(dān)的成本和享受的收益就會(huì)出現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)。于是“有理性的，尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。因此，單個(gè)的利益受害者沒(méi)有足夠的激勵(lì)去提出舉行對(duì)話(huà)會(huì)的請(qǐng)求。

　　［結(jié)語(yǔ)］走向協(xié)商民主的公共治理

　　圓桌對(duì)話(huà)會(huì)，事實(shí)上就是相關(guān)利益主體的迭演博弈過(guò)程。利益相關(guān)人追求與其談判能力相稱(chēng)的最優(yōu)利益配置格局，從而實(shí)現(xiàn)利益整合與博弈均衡。只有民主制度的規(guī)約才能保證公共決策的科學(xué)化、公共政策的合理化、公共管理的規(guī)范化。然而，民主制度必須建立在民主技術(shù)的基礎(chǔ)之上；
沒(méi)有相應(yīng)的民主技術(shù)，也就無(wú)法達(dá)成相應(yīng)的民主制度。

　　我們認(rèn)為，政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，而且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖�，只要政府存在，這一過(guò)程就永遠(yuǎn)不會(huì)停止。就某種程度而言，實(shí)際工作者和學(xué)者們不斷尋求促使政府行為的愿望。這種不斷尋求更好實(shí)現(xiàn)政府職能的方法的努力也反映了在“什么是好政府”這個(gè)問(wèn)題上很難達(dá)成共識(shí)。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)講，變革與其說(shuō)是一種特例，不如說(shuō)是一種慣例。只要有一個(gè)不完美的政府，人們就會(huì)持續(xù)不斷地尋求理想的治理形態(tài)。在某種程度上，變革不能單純的界定為尋求一個(gè)完美的行政實(shí)體；
更確切地說(shuō)，每一種改革方案都會(huì)帶來(lái)一些新的問(wèn)題，而這些問(wèn)題又會(huì)引發(fā)一套新的改革方案。公共治理的信息對(duì)接與公民參與，毫無(wú)疑問(wèn)，它有利于克服政府決策和部門(mén)管理中所固有的不足，它有利于實(shí)現(xiàn)公共政治的民主化和公共管理的社會(huì)化。

　　那么，什么樣的民主協(xié)商是最好的呢？那還要從結(jié)果上面來(lái)加以認(rèn)定。借用“帕累托最優(yōu)”的闡述，如果通過(guò)決策所獲得的整體利益等于或者優(yōu)于全體個(gè)人的固有利益的總和，那么我們就可以說(shuō)，決策已經(jīng)達(dá)到了它可能達(dá)到的最高的完美程度了。（作者單位：中南大學(xué)公共管理系）

　　（原載于《決策》2006年第3期，題為《質(zhì)疑官民圓桌對(duì)話(huà)會(huì)》）

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