中國(guó)城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展，從1993年6月上海市首創(chuàng)\"城市居民最低生活保障線制度\"算起，已經(jīng)有13年的歷史了。13年來(lái)，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，城鄉(xiāng)低保制度對(duì)保護(hù)貧弱群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顧城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的歷史，對(duì)制度的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展作出評(píng)估，應(yīng)該是一項(xiàng)饒有興味的事情。

　　一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的歷史演進(jìn)

　　所謂\"最低生活保障（簡(jiǎn)稱\"低保\"）制度\"即\"根據(jù)維持最起碼的生活水平的消費(fèi)需求設(shè)立一個(gè)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而生活發(fā)生困難時(shí)，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。\"（1）因?yàn)槠�今為止，中�?guó)社會(huì)仍然是城鄉(xiāng)二元社會(huì)，從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始的建立最低生活保障制度的努力，中國(guó)政府仍然還是按將城市和農(nóng)村分為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分的思路在進(jìn)行。

　�、宄鞘芯用褡畹蜕�活保障制度的歷史演進(jìn)

　　1993年6月1日，上海市政府宣布，建立\"城市居民最低生活保障線制度\"，由此拉開(kāi)了中國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。上海市的這項(xiàng)制度規(guī)定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府規(guī)定的最低生活保障線（當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元），都有權(quán)向政府有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)社會(huì)救助。12年來(lái)，城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993——1999年的\"創(chuàng)立和推廣階段\"和1999年至今的\"提高和完善階段\"。

　　1.城市低保制度的創(chuàng)立和推廣階段

　　在第一階段，用了7年的時(shí)間，城市低保制度完成了以點(diǎn)及面，在全國(guó)普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時(shí)俱進(jìn)的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺(tái)、福州、廈門(mén)和廣州等東部沿海城市加入了有個(gè)性地創(chuàng)建制度的行列；
1995年，這項(xiàng)制度為中央政府的相應(yīng)的職能部門(mén)民政部所認(rèn)可，并下決心在全國(guó)組織推廣；
1997年，這項(xiàng)制度再次上升為國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要決策，發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀(jì)末，全國(guó)所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度；
到1999年建國(guó)50周年前夕，民政部宣布：全國(guó)668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著這項(xiàng)制度已經(jīng)成為中華人民共和國(guó)的一項(xiàng)正式的法律制度和長(zhǎng)期的基本國(guó)策。

　　表1：各直轄市和省會(huì)城市最低生活保障制度創(chuàng)建時(shí)間及保障標(biāo)準(zhǔn)

　　資料來(lái)源：以上數(shù)據(jù)由民政部低保司提供。

　　2.城市低保制度的提高和完善階段

　　隨著新世紀(jì)的到來(lái)，城市低保制度的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時(shí)間，突破了\"資金瓶頸\"，從而發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

　　在第一階段的創(chuàng)建過(guò)程中，當(dāng)時(shí)的政策取向是城市低保經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，這就造成了一個(gè)悖論：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、地方財(cái)政困難的地方政府，面臨的城市低保對(duì)象越多，分擔(dān)的低保資金也就越多。在這種政策背景下，城市低保制度實(shí)際上并沒(méi)有真正發(fā)揮保障城市貧弱群體最起碼的生活水平的作用。當(dāng)全國(guó)所有的城市和縣鎮(zhèn)都建立起這項(xiàng)制度時(shí)，實(shí)際上只有281萬(wàn)城市貧困人口得到了救助。與當(dāng)時(shí)學(xué)界和一些國(guó)際組織對(duì)中國(guó)城市貧困人口在1500——3000萬(wàn)的估計(jì)數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。

　　2000年，國(guó)務(wù)院作出重要決策，從2001——2003年，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億，增加到2001年的23億，2002年的46億，再到2003年的92億，2004年的105億。加上地方財(cái)政支出后，全部低保經(jīng)費(fèi)從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長(zhǎng)，從2000年403萬(wàn)，增加到2001年的1171萬(wàn)，2002年的2065萬(wàn)，再到2003年的2247萬(wàn)，2004年的2201萬(wàn)。2005年，截至到5月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，累計(jì)支出低保經(jīng)費(fèi)77億元，低保對(duì)象為2182萬(wàn)人。

　　表2：1996-2004年城市低保制度的財(cái)政支出和保障人數(shù)年份全部財(cái)政支出（億元）其中保障人數(shù)（萬(wàn)人）

　　資料來(lái)源：以上數(shù)據(jù)由民政部低保司提供。

　　從2003年起，城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上，低保對(duì)象穩(wěn)定在2200萬(wàn)人上下。于是，完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了\"配套措施\"和\"分類救助\".所謂\"配套措施\"是指為解決低保對(duì)象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實(shí)際問(wèn)題所采取的配套政策。所謂\"分類救助\"是指對(duì)低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部發(fā)出了《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》；
2004年，民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，民政部與教育部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，民政部發(fā)出了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》。從2004年開(kāi)始，民政部積極與其他相關(guān)的政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn)，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系，爭(zhēng)取為城市貧困居民解決更多的實(shí)際困難。

　�、孓r(nóng)村最低生活保障制度的歷史演進(jìn)

　　在城市低保制度發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系也有很大的發(fā)展。實(shí)際上，最初提出\"最低生活保障\"這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進(jìn)行建立農(nóng)村社會(huì)保障體系試點(diǎn)時(shí)，就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個(gè)政策創(chuàng)意當(dāng)時(shí)在農(nóng)村并沒(méi)有能夠發(fā)展成為可行的社會(huì)政策。

　　在上個(gè)世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過(guò)程中，農(nóng)村最低生活保障的問(wèn)題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出：\"農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度\".同時(shí)，在這個(gè)文件中，也確立了\"保障資金由當(dāng)?shù)馗骷?jí)財(cái)政和村集體分擔(dān)\"的籌資原則。

　　此時(shí)，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了\"整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)\"的政策設(shè)想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個(gè)省的2037個(gè)縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對(duì)象為404萬(wàn)，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對(duì)特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財(cái)政支持。但是，遺憾的是，2003年召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議并未通過(guò)針對(duì)農(nóng)村低保的新政策。（2）

　　此后，針對(duì)對(duì)不同的地區(qū)、不同的對(duì)象，農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系有了不同的\"說(shuō)法\"：其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），正以實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領(lǐng)到低保證的有將近440萬(wàn)人，共支出低保資金12.6億元。

　　其二是中西部其余23�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實(shí)施特困戶救助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬(wàn)人，共支出特困戶救助資金18.3億元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬(wàn)，東部8省市領(lǐng)取低保證的和中西部23省份領(lǐng)取特困證的加起來(lái)合計(jì)共有1257萬(wàn)人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%.另外，全國(guó)還有255萬(wàn)\"三無(wú)老人\"得到了\"五保\"供養(yǎng)，其中有50余萬(wàn)老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。

　　在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的有關(guān)精神的推動(dòng)下，2003年，中央投入3億元支持中西部地區(qū)實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助。因此，民政部會(huì)同其他有關(guān)部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》，財(cái)政部、民政部聯(lián)合出臺(tái)了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前，全國(guó)已有24個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺(tái)了實(shí)施辦法，943個(gè)縣（市）實(shí)施了醫(yī)療救助，492萬(wàn)困難群眾得到了實(shí)惠。（3）

　　二、最低生活保障制度的現(xiàn)狀

　　毫無(wú)疑問(wèn)，13年來(lái)，最低生活保障制度經(jīng)過(guò)不斷地改進(jìn)、完善和規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說(shuō)，所有的社會(huì)政策都是\"雙刃劍\"，優(yōu)點(diǎn)與缺陷猶如一個(gè)錢(qián)幣的兩面。作為一項(xiàng)政策工具，隨著我們對(duì)低保制度國(guó)際上稱為社會(huì)救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來(lái)越深刻，我們對(duì)這項(xiàng)制度的運(yùn)用也就能越來(lái)越得心應(yīng)手。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時(shí)，我們可以清醒地從這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和缺陷兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析與評(píng)估。

　�、遄畹蜕�活保障制度的優(yōu)點(diǎn)

　　最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)是：能夠保證將有限的資金用到\"最需要的人\"身上。

　　低保制度的這個(gè)優(yōu)點(diǎn)幾乎是與生俱來(lái)的。在整個(gè)社會(huì)保障體制中，社會(huì)救助的立足之本，就是其與眾不同的\"須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查\"的特點(diǎn)。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾?qǐng)者進(jìn)行資格審查，直到確認(rèn)其\"確有需要\"，亦即確認(rèn)申請(qǐng)者確實(shí)因?yàn)槭杖脒^(guò)低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準(zhǔn)，在這個(gè)前提下政府有關(guān)部門(mén)才能動(dòng)用納稅人的錢(qián)來(lái)對(duì)其施救。

　　同時(shí)，在受助者領(lǐng)取救助金的整個(gè)過(guò)程中，政府有關(guān)部門(mén)會(huì)對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的追蹤調(diào)查。

　　一旦其收入超過(guò)救助標(biāo)準(zhǔn)，救助即告一段落。正因?yàn)橛辛诉@樣嚴(yán)格的行政審查制度，納稅人的錢(qián)不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財(cái)政支出的效益最大化。

　　表3：1996——2004年城市低保資金占GDP 和財(cái)政支出的比重城市低保資金（億元）

　　資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》（2004年），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2002年版。其余沒(méi)有特別注明的關(guān)于低保的統(tǒng)計(jì)數(shù)字由民政部就救災(zāi)救濟(jì)司提供，下同。

　　以上的分析是從宏觀的角度作出的。從微觀的角度，我們還要了解低保對(duì)象從這項(xiàng)制度中究竟得到了什么樣的實(shí)惠？一直以來(lái)，學(xué)術(shù)界和新聞界討論城市低保問(wèn)題常常將目光聚焦到低保標(biāo)準(zhǔn)上，而一個(gè)更為重要的指標(biāo)卻被忽略，這就是\"月人均補(bǔ)差\".其實(shí)，低保對(duì)象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)金金額，而是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的\"差額\"，再乘以家庭成員的人數(shù)。所以，這個(gè)\"差額\"或\"補(bǔ)差\"是至關(guān)重要的。

　　近年來(lái)，各地都在為增加低保對(duì)象的補(bǔ)差，亦即實(shí)際得到的低保金努力奮斗。2003年，每個(gè)低保對(duì)象平均每月得到的補(bǔ)差為58元；
2004年上升為65元；
2005年上半年再度上升為70元。

　　表4：2003年各�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)及\"人均補(bǔ)差\"

　　資料來(lái)源：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，民政部，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2004年版平心而論，低保對(duì)象從政府那里得到的救助金其實(shí)是很低的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會(huì)的作用呢？制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)\"好\"的制度應(yīng)該是可預(yù)期的。低保對(duì)象中，70%以上是失業(yè)人員。失業(yè)使他們幾十年間形成的生活方式和生產(chǎn)方式都發(fā)生了巨變，其中影響最大的就是\"不穩(wěn)定\".低保制度使他們重新有了一筆月月可領(lǐng)取的\"穩(wěn)定收入\"，雖然很少，但是買(mǎi)下一個(gè)月果腹的糧食還是夠了，這樣，貧困家庭就不會(huì)\"心慌\".所以，低保制度所起到的作用，在社會(huì)心理方面比在物質(zhì)方面更大。

　　㈡最低生活保障制度的缺陷

　　最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點(diǎn)一樣，也是顯而易見(jiàn)的。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　1.低保制度并不能幫助低保對(duì)象脫貧

　　在國(guó)際上，低保制度或社會(huì)救助制度還有一個(gè)別稱，亦即\"收入維持制度\".此類制度的政策目標(biāo)都是\"維持\"受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從這一點(diǎn)上說(shuō)，這項(xiàng)制度本身是\"被動(dòng)的\"和\"消極的\"，并不能幫助受助者脫貧。

　　從中國(guó)的實(shí)踐看，當(dāng)城市居民最低生活保障制度的救助對(duì)象2002年突破了2000萬(wàn)大關(guān)后；
2003年再度上升，達(dá)到2247萬(wàn)；
2004年略有下降，2201萬(wàn)；
2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬(wàn)。可以預(yù)計(jì)，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時(shí)間內(nèi)，城市低保對(duì)象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000——2200萬(wàn)人之間。

　　2.低保制度需要大量的人工成本

　　因?yàn)榈捅Ｖ贫然蛏鐣?huì)救助制度都需要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對(duì)其進(jìn)行追蹤調(diào)查，以確認(rèn)其在此期間沒(méi)有因?yàn)閺钠渌�途徑獲得收入。一旦超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進(jìn)行，都需要大量的人工。

　　從中國(guó)的實(shí)踐看，在城市低保制度的實(shí)施過(guò)程中，政府巧妙地利用了遍布在中國(guó)城市中\(zhòng)"橫向到邊，縱向到底\"的80017個(gè)（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會(huì)，動(dòng)員起至少30——50萬(wàn)人的從事調(diào)查審核的\"志愿者\(yùn)"隊(duì)伍，所以只花費(fèi)了極少的人工成本就使一個(gè)龐大的\"低保機(jī)器\"運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。在城市社區(qū)中，居委會(huì)與社區(qū)居民幾乎\"零距離\"的接觸，這對(duì)于他們掌握對(duì)制度實(shí)施必要的信息非常有利。但與此同時(shí)，這種\"零距離\"接觸也導(dǎo)致了兩個(gè)的居委會(huì)干部不利的因素：一曰\"優(yōu)親厚友\"，二曰\"身家性命受到威脅\".

　　3.低保制度容易同時(shí)受到來(lái)自兩個(gè)方面的攻擊

　　低保制度的最初的設(shè)計(jì)應(yīng)該是針對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的人的，對(duì)于這些處于絕對(duì)弱勢(shì)地位的社會(huì)群體，出于人道主義的思想和互助互濟(jì)的傳統(tǒng)的社會(huì)救助在社會(huì)上比較容易取得一致的看法。但是，當(dāng)失業(yè)者他們是有勞動(dòng)能力但沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)的人也獲準(zhǔn)享受同樣待遇時(shí)，問(wèn)題就變得復(fù)雜起來(lái)。因?yàn)榈捅Ｖ贫萛"養(yǎng)活窮人\"的錢(qián)實(shí)際上來(lái)自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對(duì)這項(xiàng)制度是否\"養(yǎng)懶漢\"變得十分敏感；
而另一部分人又常常從人道的角度，同時(shí)對(duì)這項(xiàng)制度的行政程序中的\"羞辱性\"問(wèn)題提出指責(zé)。這種同時(shí)受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進(jìn)退維谷，無(wú)所適從。

　　從中國(guó)的實(shí)踐看，在2200萬(wàn)左右的城市低保對(duì)象中，實(shí)際上70%上下是失業(yè)人員，而有勞動(dòng)能力的要占到總數(shù)的50%左右。因此，自從低保制度實(shí)施以來(lái)，對(duì)這項(xiàng)制度\"養(yǎng)懶漢\"的擔(dān)心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂\"虛擬收入\"（對(duì)失業(yè)人員不管事實(shí)上有沒(méi)有收入都按當(dāng)?shù)刈畹凸べY計(jì)算其收入）來(lái)設(shè)置\"門(mén)檻\"，造成了大量失業(yè)人員被排除在外的\"應(yīng)保未保\"的現(xiàn)象。而與此同時(shí)，又有從人道的理念出發(fā)，對(duì)嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查和追蹤調(diào)查進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，在社會(huì)輿論中，在新聞媒體上，造成了對(duì)低保制度的負(fù)面影響。

　　三、最低生活保障制度的發(fā)展展望

　　毋庸置疑，在中國(guó)的社會(huì)保障體制中，最低生活保障制度的發(fā)展前景是被看好的，其做法也是與國(guó)際接軌的，所取得的成就也得到了國(guó)際國(guó)內(nèi)專家的一致好評(píng)。但是，也要清醒地看到，低保政策中的優(yōu)點(diǎn)和缺陷是同時(shí)并存的：因?yàn)橛屑彝ソ?jīng)濟(jì)調(diào)查，才有社會(huì)救助制度，取消了這項(xiàng)前置條件，社會(huì)救助就不成其為社會(huì)救助了（變成社會(huì)福利或社會(huì)津貼制度了）。

　　但因?yàn)檫@個(gè)前置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會(huì)形成福利依賴，就會(huì)\"養(yǎng)懶漢\"；
同時(shí)，如果執(zhí)行過(guò)頭，也會(huì)形成社會(huì)排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實(shí)施這項(xiàng)制度是為了穩(wěn)定社會(huì)的初衷。

　　正因?yàn)槿绱耍瑧?yīng)對(duì)策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域\"單打獨(dú)斗\"，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個(gè)社會(huì)政策的\"組合\"，用其他更為積極的反貧困政策來(lái)抵消低保政策的副作用。目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計(jì)、資產(chǎn)建設(shè)和勞動(dòng)力流動(dòng)。

　　\"社區(qū)組織\"是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來(lái)，盡量爭(zhēng)取為他們提供一些臨時(shí)性、季節(jié)性的工作機(jī)會(huì)。在沒(méi)有工作的時(shí)候，則進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務(wù)。這樣做，可以避免他們因長(zhǎng)期失業(yè)而導(dǎo)致的\"邊緣化\"傾向，使他們回歸到主流社會(huì)中來(lái)，達(dá)到\"增權(quán)\"的目的。

　　\"可持續(xù)生計(jì)\"是指要幫助低保人員打破固有的\"就業(yè)\"觀念8小時(shí)工作、按時(shí)上下班、按月領(lǐng)工資？？而去盡力適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段，這種\"生計(jì)\"大多與自謀職業(yè)相關(guān)。同時(shí)，政府的政策應(yīng)該有利于幫助他們建立\"可持續(xù)生計(jì)\"，而不是在城市建設(shè)的旗號(hào)下，肆意破壞老百姓的生計(jì)。

　　\"資產(chǎn)建設(shè)\"是指鼓勵(lì)低保人員建立自己的金融資產(chǎn)個(gè)人發(fā)展賬戶。低保政策不再\"逼迫\"低保人員在收入和財(cái)產(chǎn)方面必須永遠(yuǎn)處于\"山窮水盡\"的窘境；
另一方面，也是干脆承認(rèn)他們的收入和財(cái)產(chǎn)實(shí)際上政府機(jī)構(gòu)也不可能查清楚這個(gè)事實(shí)，從而避免對(duì)抗和沖突。用指定的目標(biāo)，譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計(jì)、治病？？來(lái)引導(dǎo)他們向指定的個(gè)人賬戶中存錢(qián)，同時(shí)在他們動(dòng)用這筆存款時(shí)，政府給與一定的配比。

　　\"勞動(dòng)力流動(dòng)\"是指鼓勵(lì)低保人員向有就業(yè)機(jī)會(huì)的地方流動(dòng)，尤其是\"資源枯竭型\"城市。實(shí)際上，在一些情況特殊的地方，不流動(dòng)是沒(méi)有出路的。

　　以上的\"政策組合\"實(shí)際上是用低保制度來(lái)維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達(dá)到安撫人心、穩(wěn)定社會(huì)的目標(biāo)；
然后，在這個(gè)基礎(chǔ)上，又要采取更加積極的政策引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象尋找他們的\"可持續(xù)生計(jì)\"，建立他們的\"個(gè)人發(fā)展賬戶\"，從而走出貧困的困境。

　　但是，遺憾的是，目前政府有關(guān)部門(mén)還沒(méi)有意識(shí)到低保制度本身的局限性。在發(fā)現(xiàn)了低保對(duì)象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問(wèn)題后，政策設(shè)計(jì)仍然按不斷擴(kuò)大救助范圍的思路來(lái)進(jìn)行。這使低保制度的\"含金量\"大增，從配套措施得到的實(shí)惠實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)了低保金本身。這樣的做法實(shí)際上是不利于鼓勵(lì)工作積極性的，反倒會(huì)造成\"福利依賴\".同時(shí)，也造成了基層的干群關(guān)系緊張，這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定不利。因此，我們應(yīng)該考慮低保政策是否又到了一個(gè)應(yīng)該\"轉(zhuǎn)向\"的\"拐點(diǎn)\".在農(nóng)村，以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為主要手段的扶貧工作的作用已經(jīng)發(fā)揮到了極致，對(duì)現(xiàn)存的貧困人口一是孤寡殘幼，二是\"一方土地養(yǎng)不活一方人\"的地方的人口，三是自然災(zāi)害頻繁的地方的人口實(shí)際上已經(jīng)難以起作用，近年來(lái)農(nóng)村貧困人口總是在2500——3000萬(wàn)上下徘徊正說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。因此，更為明智的做法是用社會(huì)救助，亦即低保制度來(lái)接替。而扶貧手段應(yīng)該用于能夠扶持的相對(duì)貧困人口，從而為使他們的生活水平達(dá)到1天1美元的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而努力。

　　注釋：

　　1，《中國(guó)城市貧困與反貧困報(bào)告》，唐鈞，北京，華夏出版社2003年版。

　　2，《民政部排查全國(guó)特貧人口，農(nóng)村低保新政策暫無(wú)消息》，傅航，廣州，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年第3期。

　　3，轉(zhuǎn)引自《中國(guó)城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的現(xiàn)狀與前瞻》，唐鈞，北京，《中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)·2005》，社科文獻(xiàn)出版社2005年版。

　　版權(quán)所有：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所

　　來(lái)源：http://203.93.24.66/shxw/shzc/P020050824304842967803.pdf

相關(guān)熱詞搜索：前瞻 城鄉(xiāng) 低保 現(xiàn)狀 制度