摘要：非政府組織的樂觀主義者在強(qiáng)調(diào)該類組織對政府失靈和市場失靈的有益補(bǔ)充時(shí)，也或多或少地陷入了兩個(gè)誤區(qū)：即忽視了其組織具有的政治性特性，并對其組織效率給予了過高的期望。本文試圖從現(xiàn)實(shí)主義的視角，來闡述非政府組織作為一種相對獨(dú)立并擁有一定社會(huì)基礎(chǔ)的民間組織所具有的政治功能和作用，以及在組織效率方面可能存在的缺失。并認(rèn)為，非政府組織對雙重失靈的補(bǔ)充性，以及其政治特性和效率缺失，共同構(gòu)成了其組織與政府之間存在的復(fù)雜關(guān)系，這種復(fù)雜關(guān)系在相當(dāng)程度上決定了非政府組織發(fā)展空間的限度。

　　關(guān)鍵詞：非政府組織 第三部門 社會(huì)團(tuán)體 志愿精神 政治參與 組織效率

　　隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，近幾年社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量和活動(dòng)范圍都有了很大的擴(kuò)展。國內(nèi)學(xué)術(shù)界也開始了對這一社會(huì)組織的形式、性質(zhì)和發(fā)展前景的研究。然而，無論是在價(jià)值判斷層面上的規(guī)范理論闡釋還是對社團(tuán)類型和運(yùn)行情況實(shí)證層面的經(jīng)驗(yàn)性分析，中國新興社團(tuán)群體研究大致都自覺或不自覺地遵循著西方流行的治理理念和相關(guān)理論闡釋的樂觀主義論點(diǎn)。就目前國內(nèi)研究的文獻(xiàn)來看，多數(shù)研究者在討論中國社會(huì)團(tuán)體時(shí)傾向于選用“非政府組織”和“第三部門”的概念，而理論的框架和觀點(diǎn)的闡釋也主要局限于對這兩個(gè)概念在治理理念層面的認(rèn)知及其所作的價(jià)值判斷的范圍。這種研究視角在推進(jìn)一種新的治理理念方面有著不可忽視的優(yōu)點(diǎn)。但是，這一從特定價(jià)值判斷定勢出發(fā)的研究視角卻忽視了社會(huì)團(tuán)體在特定政治環(huán)境中的某種不確定性以及組織運(yùn)行中的效率性誤區(qū)。本文試圖針對目前國內(nèi)有關(guān)社團(tuán)的非政府組織特性和發(fā)展前景討論中的一些認(rèn)知局限，提出自己不同的理論見解。

　　非政府組織理論研究的價(jià)值定勢

　　鑒于大部分學(xué)者使用非政府組織的概念來描述和分析中國的社團(tuán)組織，為了論述上的便利，本文也選用這一概念作為分析的出發(fā)點(diǎn)。非政府組織的概念是從西方社會(huì)引進(jìn)中國的一個(gè)概念，主要指具有非盈利性、非政府性、志愿性和公益性特征的社會(huì)各類民間組織。西方公共管理理論的有關(guān)論述認(rèn)為，在一個(gè)國家體系中，當(dāng)政府不能有效地配置社會(huì)資源，而市場體系中的企業(yè)受利潤驅(qū)使又不愿意提供公共物品時(shí)，就需要一種新的資源配置體系，以此來彌補(bǔ)政府和市場雙失靈所帶來的資源配置低效和不足的問題。這一新的體制就是建立在以志愿服務(wù)為動(dòng)機(jī)，以提供非營利社會(huì)服務(wù)為目的基礎(chǔ)上的非政府組織。從西方有關(guān)的治理理論來看，這類組織應(yīng)該在現(xiàn)代社會(huì)整體資源配置體系中發(fā)揮重大作用，應(yīng)該成為繼政府配置體系和市場配置體系之外的，不可替代的重要的資源配置體系。因此，非政府組織也可以稱之為與政府權(quán)威機(jī)構(gòu)的第一部門和市場取向企業(yè)的第二部門相平行的第三部門。在西方社會(huì)，非政府組織或第三部門的概念形成和研究起始于上個(gè)世紀(jì)70年代晚期，它是伴隨著西方政府管理理念的變革和政府運(yùn)行機(jī)制改革運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生的新的研究領(lǐng)域。同時(shí)，其理論和實(shí)踐與西方社會(huì)業(yè)已形成的政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)結(jié)構(gòu)特征相適應(yīng)。在西方現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，已經(jīng)形成了與國家權(quán)力機(jī)構(gòu)相分離的眾多的社會(huì)組織，并主要從事著非贏利性的各種社會(huì)活動(dòng)。這些組織名類繁多，包括了社會(huì)各種特殊群體組織、社區(qū)組織和特定社會(huì)政治目的為取向的組織團(tuán)體。如婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織、人權(quán)組織和慈善組織等等。其活動(dòng)遍布社會(huì)的各個(gè)層面和角落，在調(diào)整社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。

　　由于上述的理論認(rèn)知，目前國內(nèi)多數(shù)研究傾向于把非政府組織認(rèn)定為是對政府失靈和市場失靈進(jìn)行補(bǔ)救的社會(huì)良性組織形式，非政府組織在中國的發(fā)展與體制性完善是中國社會(huì)進(jìn)步、政府效率提高、社會(huì)有序參與和實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)和諧的一種美好的新生事物�；�于這種價(jià)值判斷，多數(shù)研究者認(rèn)為，政府應(yīng)該積極主動(dòng)的加速培育扶植非政府組織的發(fā)育成長，應(yīng)該通過轉(zhuǎn)讓職能、還權(quán)于社會(huì)，并從財(cái)力、人力、物力以及政策和法律法規(guī)等方面為非政府組織的發(fā)展提供幫助。[1]

　　然而，這里卻忽視了一些值得深入探討的問題。非政府組織真的是可以被政府充分信任的合作伙伴，或者是可供政府利用的實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)的一種完美的社會(huì)工具嗎？為什么改革開放以來社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量和種類有了很大的發(fā)展但政府也一直在調(diào)整政策對其加強(qiáng)管理和限制？中國非政府組織真的可以發(fā)展成為與政府、市場并駕齊驅(qū)的三駕馬車嗎？要回答這些問題，有必要對非政府組織的性質(zhì)和組織特征進(jìn)行分解式的分析，同時(shí)，也有必要對非政府組織產(chǎn)生和運(yùn)行的制度環(huán)境背景給與必要的說明。

　　非政府組織的政治性質(zhì)和組織效率誤區(qū)

　　人們在談到非政府組織性質(zhì)和組織特征時(shí)，討論最多的是它的公益性、非盈利性、非政府性（自治性）、以及志愿性。同時(shí)，討論的價(jià)值判斷往往指向其組織所能夠發(fā)揮的對政府失靈和市場失靈的替代功能，認(rèn)定非政府組織能夠有效地處理市場無法處理和政府處理效率不高的眾多社會(huì)政策議題。[2] 由此，強(qiáng)調(diào)政府對這些組織進(jìn)行職能轉(zhuǎn)讓，提供財(cái)政支持和法律上的保證就成為一種各方可以達(dá)成共識的理性選擇。這種所謂應(yīng)然問題的討論，其闡述邏輯和分析思路更多的是遵循著規(guī)范理論研究的途徑，其前提設(shè)定是：人們具有完美的道德選擇的能力。然而，這一研究途徑多少忽視了非政府組織所具有的其它重要性質(zhì)和特征，其中包括非政府組織的政治特性和組織效率的局限性。這些問題將涉及到非政府組織與政府關(guān)系中一些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。

　　首先，我們來分析一下非政府組織的政治性特征。非政府組織概念的提出，最早見于1945年6月簽訂的《聯(lián)合國憲章》第71條。該條款是一個(gè)授權(quán)條款，即授權(quán)聯(lián)合國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)理事會(huì)可以就所管理事宜和相關(guān)的國際和各國非政府組織進(jìn)行磋商。[3] 1952年該理事會(huì)在其決議中正式將非政府組織界定為：凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織，不把利潤最大化作為首要目標(biāo)的社會(huì)組織，主要從事人道主義救援和社會(huì)福利活動(dòng)的組織。1968年聯(lián)合國相關(guān)決議進(jìn)一步界定了聯(lián)合國與非政府組織關(guān)系的法律框架，并允許非政府組織在聯(lián)合國系統(tǒng)中的一些機(jī)構(gòu)中獲得咨詢地位。從此，非政府組織的活動(dòng)被有意識的廣泛引入聯(lián)合國體系的運(yùn)作。[4] 但隨著上個(gè)世紀(jì)70年代非政府組織在許多國家的發(fā)展和活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，西方學(xué)者在對非政府組織的定義展開了進(jìn)一步的討論，通過爭論大致將非政府組織的特征確定為：組織性、民間性、自制性、志愿性以及非宗教性和非政治性。[5] 然而，非政府組織在各國的發(fā)展并非是按照學(xué)者們的定義的性質(zhì)和范圍活動(dòng)的。在不同的國家政治體制中，非政府組織或多或少的以不同的方式發(fā)揮著其不同的政治影響力。非政府組織的發(fā)展，不僅僅是在很大程度上成為政府組織的一種補(bǔ)充，而且也同時(shí)成為一種有組織的政治力量。

　　在民主法制體制較為成熟的西方國家，非政府組織由于具有在法律保護(hù)下的獨(dú)立的組織網(wǎng)絡(luò)，在基層擁有強(qiáng)大的活動(dòng)能力和影響力，其自身已經(jīng)是一種獨(dú)立的政治力量。在歐洲國家，一些非政府組織在參與環(huán)保、社會(huì)福利、移民政策乃至外交政策等政策議題討論，以及在選舉中進(jìn)行基層政治動(dòng)員方面扮演著重要的角色。如在意大利，一些黨派傳統(tǒng)上一直利用社會(huì)基層組織，如互助組、合作社、工會(huì)，甚至體育和娛樂組織進(jìn)行黨派競選的基層動(dòng)員[6]。

　　而在一些民主法治體系較為滯后的權(quán)威主義國家，如拉丁美洲的巴西和智利，亞洲的菲律賓等，由于其政黨制度的軟弱，其非政府組織常常扮演著反對黨的作用，并與政府處于緊張的關(guān)系。[7] 其實(shí)，在20世紀(jì)后半葉以來，許多獨(dú)立后的發(fā)展中國家都對非政府組織在政治領(lǐng)域的活動(dòng)加以限制，其理由是非政府組織常常被那些有抱負(fù)的政治家當(dāng)作動(dòng)員社會(huì)力量干預(yù)國家政治的另一種組織形式，一些政黨早期就是某些非政府組織重的分支機(jī)構(gòu)。[8] 這種對國家政治的干預(yù)常常會(huì)使新生的脆弱的國家政權(quán)在維護(hù)國家-社會(huì)平衡關(guān)系的努力中面臨更多的不確定因素，從而也增加了國家與社會(huì)之間的緊張關(guān)系。

　　處于政治轉(zhuǎn)型期的東歐國家和前蘇聯(lián)的非政府組織的政治特性表現(xiàn)得更為明顯。在這些國家特定的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中，許多民間職業(yè)團(tuán)體產(chǎn)生本身就注定了其鮮明的政治性，而隨著轉(zhuǎn)型過程的加劇，泛政治化的社會(huì)氛圍甚至將許多公益性的（如生態(tài)保護(hù)）和成員互利性的（如文化俱樂部）民間組織也紛紛卷入了政治反對派的行列。[9]

　　在中國，非政府組織政治參與的程度很低。盡管多數(shù)學(xué)者更愿意從政府職能補(bǔ)充的角度討論非政府組織的發(fā)展，但也還是有一些學(xué)者極力賦予非政府組織以社會(huì)政治組織的某些職責(zé)。例如，有學(xué)者將非政府組織看作是可以監(jiān)督政府以及政府官員的人民監(jiān)督機(jī)制的一部分，通過這種具有自治性質(zhì)的政治參與限制政府權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)益。[10] 有學(xué)者則認(rèn)為非政府組織應(yīng)該成為社會(huì)民意表達(dá)的合法渠道之一，用以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、建立公民社會(huì)的重要渠道，在立法活動(dòng)中扮演重要角色。[11] 還有學(xué)者把非政府組織認(rèn)定作為一種公民共同體，認(rèn)為其強(qiáng)烈的公共精神和成員之間平等的政治關(guān)系，對公民社會(huì)的培養(yǎng)乃至一國的政治發(fā)展都具有重要意義。[12]

　　綜上所述，不管學(xué)者們給與其性質(zhì)以何種不同的定義（如公益性、互助性等）和如何劃定其活動(dòng)范圍（非宗教性、非政治性等），非政府組織只要能夠成為相對獨(dú)立的、組織良好的、有著廣泛的基層動(dòng)員能力的自治組織，它就可以具有一定的政治功能，并在合適的政治條件下扮演重要的政治角色。

　　其次，我們再來分析非政府組織的效率誤區(qū)。對非政府組織大加褒揚(yáng)的人們的另一個(gè)立論是，這種自愿性組織由于廣泛的基層參與和非盈利目標(biāo)，使得它在解決一些公益性事業(yè)方面比政府更具有效率。這樣的一個(gè)基本的判斷似乎有它一定的道理。正如美國約翰•霍布金斯大學(xué)公共政策研究所所長萊斯特•薩拉蒙所指出的那樣，世界范圍內(nèi)第三部門的興盛源于西方的福利國家的危機(jī)、發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)、世界性環(huán)境危機(jī)、社會(huì)主義合法性危機(jī)。這四種危機(jī)使得國家控制的范圍減少，并為有組織的志愿活動(dòng)的增長開辟了道路。但是他同時(shí)也指出，“盡管人們對第三部門寄予極大的希望，但是它怎樣才能對目前面臨的機(jī)會(huì)做出有效的反應(yīng)仍然非常不清楚”。[13] 需要指出的是，對第三部門興起大加褒揚(yáng)的樂觀主義來自于人們愿望中的兩個(gè)錯(cuò)誤的見解，這兩個(gè)見解可以歸納為“德行完美的神話”和“志愿主義神話”。第一種神話認(rèn)為，非政府組織作為實(shí)現(xiàn)人類自我表現(xiàn)、自我?guī)椭�、參與和相互救援等基本愿望的靈活的和值得信賴的工具，必將有能力改變民眾的生活。這種認(rèn)識多少帶有宗教和道德教化的浪漫色彩。它實(shí)際上夸大了非政府組織的靈活性和自治效率。非政府組織盡管建立在自治原則的基礎(chǔ)上，并且立足于非盈利性的公益活動(dòng)，但是作為一種組織，它仍然具有組織的一切特征，包括羅伯特•米歇爾斯所論述的寡頭統(tǒng)治鐵律和邁克•奧爾森所分析的集體行動(dòng)的搭便車行為。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大和管理復(fù)雜性的增加，非政府組織很難完全避免不落入那種反應(yīng)遲鈍、行動(dòng)緩慢、墨守成規(guī)的官僚主義的泥潭。第二種神話認(rèn)為，非政府組織主要依賴于對私人的行動(dòng)和慈善資助的信仰。這種發(fā)自于純粹志愿性動(dòng)機(jī)的公共機(jī)構(gòu)不但很大程度上依靠參與者自愿奉獻(xiàn)精神的持久性，而且，由于來自私人慈善機(jī)構(gòu)的捐獻(xiàn)在地方和民間資源匱乏的發(fā)展中國家是十分有限的，因此其主要資源仍然需要來自于政府并接受政府的條件。即使是在發(fā)達(dá)國家，私人慈善資助的范圍要更寬廣，但這些資助同樣常常伴隨著許多的附加條件。

　　就中國的情況而言，這兩種神話與現(xiàn)實(shí)的差距似乎要更大。首先，有相當(dāng)多的社團(tuán)組織本來就是從政府部門蛻變出來的，具有很深厚的政府官僚組織的烙印，其組織的管理和運(yùn)行方式基本上與政府部門不無區(qū)別，因而影響了這些組織的靈活性和效率。同時(shí)，志愿主義精神的培養(yǎng)和志愿者服務(wù)運(yùn)動(dòng)主要是靠政府在進(jìn)行推動(dòng)，很大程度上帶有行政動(dòng)員的成分。加之民間互助資源的缺乏和私人慈善精神的有待發(fā)展，因而制約了非政府組織在人力和財(cái)力方面發(fā)展和行動(dòng)范圍的擴(kuò)展。由于政府對社團(tuán)監(jiān)管的疏忽和社團(tuán)自律的缺失，許多民間社會(huì)團(tuán)體甚至利用非盈利的幌子從事追求組織和個(gè)人利益的活動(dòng)。

　　需要說明的是，上述揭示非政府組織組織效率的誤區(qū)，并非為了抹煞非政府組織在社會(huì)發(fā)展和政府失效補(bǔ)救方面的作用。可以肯定，無論是在國外還是國內(nèi)，非政府組織在這兩個(gè)方面發(fā)揮的作用是顯而易見的。但是，這并不表明可以將其作用和發(fā)展作過于夸大的預(yù)期判斷。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而客觀上是，只有能夠如實(shí)地認(rèn)識該類組織的實(shí)際作為和局限，才有可能對其發(fā)展的前景和作為空間作出客觀的判斷。

　　非政府組織與政府的關(guān)系

　　由于非政府組織的種類繁多，其追求的目標(biāo)涉及廣泛的領(lǐng)域，使得這些組織與政府的關(guān)系呈現(xiàn)為較為復(fù)雜的狀態(tài)。萊斯特•薩拉蒙將世界性第三部門擴(kuò)展的動(dòng)力歸納為來自三個(gè)方面的壓力。其一，來自基層自發(fā)形成的一種愿望，即普通民眾希望并決心將某些事務(wù)的決定權(quán)掌握在自己手中以改變自己的狀態(tài)和尋求基本權(quán)利，如維權(quán)組織、行業(yè)團(tuán)體和社區(qū)自組織等。其二，來自于系統(tǒng)之外的各種私人機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)的進(jìn)入壓力，這些機(jī)構(gòu)以社會(huì)慈善和公益事業(yè)為目的，以各種援助計(jì)劃和慈善項(xiàng)目為條件要求進(jìn)入他國相關(guān)的領(lǐng)域開展活動(dòng)，如西方國家的教會(huì)組織、私人志愿者組織和官方的援助機(jī)構(gòu)。其三，來自本國政府相關(guān)政策領(lǐng)域的壓力，如政府為了削減開支、精簡機(jī)構(gòu)或者開辟新的政策領(lǐng)域，從而鼓勵(lì)非盈利性組織的發(fā)展，以求其能夠替代政府某些公益事業(yè)的職能。[14] 可以肯定，由于各國政治法律制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)上的差異，這些來自“下層”、“上層”和“外部”不同壓力下形成的第三部門與政府之間的關(guān)系必然會(huì)呈現(xiàn)出十分微妙的差異。

　　在現(xiàn)階段，中國非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展也存在著薩拉蒙所提到的三種壓力。根據(jù)這三種壓力來源可以分為三種不同類型的非政府組織，即來自基層民眾需求的壓力而產(chǎn)生的各種地方和社區(qū)型的聯(lián)誼、互助性的組織，來自政府職能轉(zhuǎn)變需求的壓力而產(chǎn)生的志愿性慈善組織和各種行業(yè)協(xié)會(huì)，以及來自國外各種機(jī)構(gòu)和基金會(huì)援助項(xiàng)目而產(chǎn)生的公益性自愿者社團(tuán)組織。然而，中國非政府組織的政治參與仍然處于萌芽階段。一項(xiàng)根據(jù)三省市問卷調(diào)查作出的最新實(shí)證研究表明，中國社團(tuán)的政治參與主要是發(fā)生在對行政機(jī)構(gòu)的輔助性參與方面，其自主性參與很弱，官辦色彩濃厚，對政府的依附性強(qiáng)，主要功能是輔助政策的執(zhí)行和政府工作的開展，以及協(xié)助政府管理社會(huì)。雖然社會(huì)團(tuán)體也具有某種利益表達(dá)的功能，但是其自主參與頻度與政府是否主動(dòng)征詢意見高度相關(guān)。[15] 這種現(xiàn)象與中國政府對非政府組織的發(fā)展一直所持的謹(jǐn)慎態(tài)度（既鼓勵(lì)發(fā)展又強(qiáng)化行政管理和政治限制）有關(guān)。由于經(jīng)濟(jì)體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和參與世界性公益活動(dòng)等因素的推動(dòng)下，國家在一定程度上希望民間力量能夠進(jìn)入某些社會(huì)公益服務(wù)的領(lǐng)域來發(fā)揮作用。但同時(shí)，在政策層面上，國家仍然對各類社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實(shí)行較為嚴(yán)格的管理政策。

　　從1989年特殊歷史背景下頒布實(shí)施的第一個(gè)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以來的情況看，這種限制政策體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。其一，確定較為嚴(yán)格的社團(tuán)成立的準(zhǔn)入條件，對成員人數(shù)、財(cái)產(chǎn)來源和數(shù)額、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人資格等方面提出較高的要求；
其二，對社團(tuán)采取了較為嚴(yán)格的行政管理措施，實(shí)行分級登記、雙重管理體制，即由民政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同管理，并按照社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)范圍由不同級別行政區(qū)域的相應(yīng)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記和管理。其中，雙重管理體制給與業(yè)務(wù)主管單位（往往是政府機(jī)構(gòu)）很大的控制權(quán)，從而將幾乎所有合法的社會(huì)團(tuán)體置于政府的直接控制之下。[16] 其三，對社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行持續(xù)性的審檢和清理整頓。除已登記社團(tuán)每年要進(jìn)行主管單位預(yù)審和登記管理部門的審查外，政府還不定期的對社團(tuán)進(jìn)行全國性的清理整頓工作。如：1990年和1999年全國進(jìn)行了兩次清理整頓工作，其中1999年整頓期間注銷了不合格的社團(tuán)35288個(gè)。其四，相關(guān)法律法規(guī)突出對社團(tuán)的規(guī)制而忽略對社團(tuán)權(quán)益的保護(hù)。1998年國務(wù)院重行頒布修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，還陸續(xù)的頒布了《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。1999年為配合社團(tuán)整頓清理工作，國務(wù)院又頒布了《社會(huì)團(tuán)體設(shè)立專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》和《關(guān)于民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記工作意見》等法規(guī)和行政規(guī)定。2001年國家民政部頒布《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》。通過這些法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，進(jìn)一步加強(qiáng)了我國社團(tuán)和第三部門雙重負(fù)責(zé)的管理體制，尤其是在具體管理層面上，明確了登記機(jī)關(guān)在對社團(tuán)和第三部門登記審批、指導(dǎo)檢查監(jiān)督以及依法查處違法違紀(jì)行為的職責(zé)。同時(shí)，也明確了業(yè)務(wù)主管部門對所屬社團(tuán)或第三部門所承擔(dān)的組織申請登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事管理以及對外交流和活動(dòng)開展等方面的責(zé)任。這些具體的政策法規(guī)措施都是由政府管理部門制定、頒布和實(shí)施，大多缺乏透明性，具體管理部門有絕對的解釋權(quán)和行使權(quán)，給與管理部門很大的執(zhí)行隨意性。

　　然而，制度規(guī)范的嚴(yán)厲并不一定反映同樣的執(zhí)行結(jié)果。盡管國家試圖將社會(huì)團(tuán)體置于嚴(yán)格的管理體制之下，但是，由于改革開放以來政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化，再加上國際組織各類援助項(xiàng)目的進(jìn)入和中國加入WTO，政府對非政府組織的實(shí)際管理也并不像一些人認(rèn)為的那樣嚴(yán)格。[17] 首先，雖然有相關(guān)法律和法規(guī)的限制，中國社會(huì)團(tuán)體數(shù)目仍然有急劇的增加。這表明政府并沒有完全限制新社團(tuán)的成立（除了兩次大規(guī)模社團(tuán)清理整頓時(shí)期之外）。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，1965年中國全國性社會(huì)團(tuán)體將近100個(gè)，地方性社團(tuán)約6000多個(gè)。在進(jìn)入“文化大革命”之后，全國性社團(tuán)和地方性社社團(tuán)都基本上停止了活動(dòng)。改革開放以來社會(huì)團(tuán)體開始恢復(fù)活動(dòng)，其數(shù)目也有了大幅度的增加，到1996年6月的統(tǒng)計(jì)，全國性社團(tuán)已經(jīng)達(dá)到1800個(gè)，地方性社團(tuán)已經(jīng)達(dá)到近20萬個(gè)。[18] 而到1998年底，全國各類社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位已經(jīng)達(dá)到近90萬個(gè)。其二，社團(tuán)數(shù)目的急劇增加必然也相應(yīng)地增加了政府管理上的壓力。在沒有大規(guī)模的增加管理機(jī)構(gòu)的條件下，許多具體的管理往往流于形式，這也給社團(tuán)組織的自我發(fā)展自我管理留下了很大的空間。例如，在1988年之前，政府內(nèi)部實(shí)際上并沒有一個(gè)專職的職能部門負(fù)責(zé)社團(tuán)的管理，各個(gè)政府部門都有權(quán)審批和管理社團(tuán)。在這樣一種“多頭管理”的體制下，一些社團(tuán)未經(jīng)任何部門審批就可以自行成立并開展活動(dòng)。直到1989年國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，建立起“雙重分層管理”體制后，才將的社團(tuán)登記管理的職權(quán)明確授權(quán)給民政部門。[19] 其三，雖然1989年以后決定了“雙重分級管理”體制，但社團(tuán)除了登記時(shí)要民政職能部門的審批之外，實(shí)際的具體管理由所掛靠單位負(fù)責(zé)，掛靠單位則可以利用歸屬管理的社團(tuán)從事一些與本部門相關(guān)但又不便于本部門具體操辦的事宜移交給社團(tuán)去辦，并從中獲得收益。這樣一種微妙的聯(lián)帶關(guān)系，使得業(yè)務(wù)主管單位往往成為社團(tuán)的庇護(hù)人和資源的提供者（如一些國家的項(xiàng)目資金可以直接撥劃給其主管的社團(tuán)）。

　　結(jié)論

　　建立在治理理念基礎(chǔ)上的非政府組織理論研究在忽視非政府組織的政治性特征的同時(shí)也夸大了其組織效率的實(shí)際程度，這種從特定價(jià)值判斷出發(fā)的思維定勢也許并不有利于促進(jìn)非政府組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。因?yàn)閯?wù)實(shí)的實(shí)踐者永遠(yuǎn)比理想的思想家更接近于事實(shí)本身，因此，兩者之間的理論互動(dòng)是很必要的。理想的憧憬還要與保持務(wù)實(shí)的態(tài)度結(jié)合起來才能使理論的探討更具有指導(dǎo)的意義。

　　非政府組織在中國的發(fā)展與該類組織在世界范圍的發(fā)展相呼應(yīng)，但是，其發(fā)展的方式和作為空間則受中國自身文化環(huán)境和制度體系的制約。無論是產(chǎn)生于基層民眾的需要，還是產(chǎn)生于政府職能轉(zhuǎn)變的要求，或者是產(chǎn)生與外部國家機(jī)構(gòu)和民間基金的輸入，這三類非政府組織在中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期都得到了其發(fā)展的適度空間。從與政府的關(guān)系角度來看，這三類組織在其活動(dòng)的范圍和目標(biāo)差異中受到政府各部門的不同對待。不管是哪一類組織，當(dāng)其活動(dòng)范圍和目標(biāo)指向政府所期望的公益性領(lǐng)域時(shí)，政府一般會(huì)給與相應(yīng)的支持和扶助，如果超出這一范圍則會(huì)受到相應(yīng)的限制。小范圍互助性的組織目標(biāo)會(huì)得到政府主管部門的一定認(rèn)可，而大范圍參與性的目標(biāo)則看與政府的政策訴求和黨的政治需要的吻合程度而定。吻合程度高的將會(huì)得到相應(yīng)的支持或認(rèn)可，吻合程度低的則會(huì)受到相應(yīng)的制約或甚至壓制。可以肯定，轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)在政府與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系方面正發(fā)生著某種深刻的變化，然而這種變化是漸進(jìn)的，并受到黨和政府的主導(dǎo)和控制。

　　在現(xiàn)有的政治制度背景下，中國社會(huì)團(tuán)體作為和發(fā)展空間不可能完全按照非政府組織理想主義者所設(shè)想的方向和內(nèi)容展現(xiàn)，其現(xiàn)實(shí)的發(fā)展前景更多地取決于執(zhí)政黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程和程度，以及社會(huì)團(tuán)體發(fā)展與成長過程中審時(shí)度勢的現(xiàn)實(shí)定位和政治參與的適度把握。本文對樂觀主義的批評并不是要鼓吹一種悲觀主義，而是提倡以審慎樂觀的現(xiàn)實(shí)主義視角來看待問題。一種較為樂觀的前景是，通過國家的法律體系的完善和有序的社會(huì)政治參與，中國的社團(tuán)組織逐漸發(fā)展成熟為真正意義上的非政府組織，并成為黨和政府所信任和依賴的一種即合作又相互制約的彼此良性互動(dòng)的社會(huì)力量。而另一種前景是，社會(huì)團(tuán)體或非政府組織的活動(dòng)范圍和目標(biāo)設(shè)置超出了政府政策期望的邊界并危及到政府（尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)）權(quán)威，不但合作和良性互動(dòng)的關(guān)系難以發(fā)展，還會(huì)在國家和社會(huì)之間形成某種張力甚至沖突。因此，可以肯定地說，中國非政府組織的持續(xù)發(fā)展，不僅需要好的理念和相關(guān)理論的支撐，還要在自主政治參與的努力中選擇合理的目標(biāo)定位，以及在自身管理方面不斷追求自律機(jī)制的完善。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[2] 胡益芬，《參與是管理：第三部門與政府關(guān)系探悉》，《重慶社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期。

　　[3]《聯(lián)合國憲章》第七十一條：經(jīng)濟(jì)暨社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。此項(xiàng)辦法得與國際組織商定之，并于適當(dāng)情形下，經(jīng)與關(guān)系聯(lián)合國會(huì)員國會(huì)商后，得與該國國內(nèi)組織商定之。

　　 [4] 顧建光，《非政府組織的興起及其作用》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003年底6期，第27-27頁。

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　　[9] 相關(guān)資料見秦暉、金燕《轉(zhuǎn)軌中東歐國家的民間組織》，《擴(kuò)展重的公共空間》，天津：天津出版社，2002年版第340-373頁；
[英]卡瑟琳•丹克斯，《轉(zhuǎn)型中的俄羅斯政治與社會(huì)》，歐陽景根譯，北京：華夏出版社2003年版，第32-35頁。

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　　[11] 王建芹，《非政府組織發(fā)展與我國人民代表大會(huì)制度完善》，《政法論壇》（中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2004年第6期。32-37頁。

　　[12] 單美英，同上。第109頁。

　　[13] 萊斯特•薩拉蒙，“非盈利部門的興起”，何增科主編，《公民社會(huì)與第三部門》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第-252頁。

　　[14] 同上，第246-249頁。

　　[15] 張長東，《社會(huì)轉(zhuǎn)型下社會(huì)團(tuán)體的政治參與：三省市的實(shí)證研究》，北京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士論文，2004年。

　　[16] 1989年10月25日，國務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，建立了社會(huì)團(tuán)“雙重分層管理”體制。1998年的新《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)一步加強(qiáng)了這一管理體制�？禃怨猓�《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社團(tuán)》，《處于十字路口的中國社團(tuán)》，天津人民出版社，2001年版，第11-12頁。

　　[17] 有學(xué)者認(rèn)為，中國對非政府組織的管理體制世界上最嚴(yán)厲的體制之一，其嚴(yán)厲程度和少數(shù)專制主義國家（如朝鮮）的體制相同。見劉俊月，鄧集文，《現(xiàn)階段中國非政府組織發(fā)展中的政府作用》，《株洲工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第一期，第25頁。

　　[18] 吳忠澤、陳金羅主編，《社團(tuán)管理工作》，中國社會(huì)出版社，1996年版，第5-7頁。

　　[19] 康曉光，見前引，第10頁。

　　原載發(fā)表于《公共管理學(xué)報(bào)》2005年第3期，作者授權(quán)燕南網(wǎng)絡(luò)首發(fā)。

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