朱明熙:農(nóng)村義務(wù)教育到底應(yīng)當(dāng)由誰來“埋單”?
發(fā)布時(shí)間:2020-05-24 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
[內(nèi)容提要] 農(nóng)村義務(wù)教育的困難和嚴(yán)重性,近年來引起國人的高度關(guān)注,人們紛紛慷慨陳詞,針砭時(shí)弊,并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。歸納起來,目前的教育,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的問題不外乎三大方面,一是國家的教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足;
二是這不足的經(jīng)費(fèi)配置又嚴(yán)重不公平,“重城輕鄉(xiāng)”,使農(nóng)村普遍存在“上學(xué)難”;
三是應(yīng)試教育的偏差和教育費(fèi)用的暴漲挫傷了農(nóng)民子弟上學(xué)的積極性,農(nóng)村又出現(xiàn)新的“讀書無用論”。因此緩解農(nóng)村義務(wù)教育的困難,從資金保障的角度來看,必須盡快由目前以縣鄉(xiāng)為主的資金供給機(jī)制改變?yōu)橐灾醒牖蚴橹鞯馁Y金供給機(jī)制,對(duì)于這一改變本文從理論與實(shí)踐兩方面作了較深入的分析,并對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育屬于地方公共品的傳統(tǒng)觀點(diǎn)以及對(duì)“分稅制改革”中央集中財(cái)力的非難提出了質(zhì)疑。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育、地方公共品、資金供給機(jī)制
一、農(nóng)村義務(wù)教育的困境
教育,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的困難和嚴(yán)重性,近年來引起國人的高度關(guān)注,人們紛紛慷慨陳詞,針砭時(shí)弊,并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。歸納起來,目前的教育,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的問題不外乎三大方面,一是國家的教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足;
二是這不足的經(jīng)費(fèi)配置又嚴(yán)重不公平,“重城輕鄉(xiāng)”,使農(nóng)村普遍存在“上學(xué)難”;
三是應(yīng)試教育的偏差和教育費(fèi)用的暴漲挫傷了農(nóng)民子弟上學(xué)的積極性,農(nóng)村又出現(xiàn)新的“讀書無用論”。
之所以出現(xiàn)以上問題,如前所述,一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足以及教育經(jīng)費(fèi)配置的嚴(yán)重不公平。據(jù)統(tǒng)計(jì),2002全國在校學(xué)生共計(jì)2.2億多人,其中,小學(xué)、初中生就達(dá)1.876億多(占在校生總數(shù)的83.47%),這之中大約70%在農(nóng)村,這說明我國實(shí)現(xiàn)教育振興,提高全民族素質(zhì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)之所在。我國需要受教育的人口眾多,但財(cái)力又有限,在窮國辦大教育,只能突出重點(diǎn),這個(gè)重點(diǎn)就是基礎(chǔ)教育,在我國就是普及九年制義務(wù)教育,尤其是農(nóng)村的義務(wù)教育。因此,農(nóng)村小學(xué)、初中教育支出應(yīng)當(dāng)是我國政府教育支出的重中之重。
根據(jù)資料,1995-1997年許多國家政府對(duì)初、中等教育的投入占公共教育投入的比重:印度78.3%、巴西73.8%、墨西哥82.8%、馬來西亞74.5%、韓國92%、菲律賓82%、美國74.8%、瑞典72.8%、英國76.3% (馬海濤、李劍:《我國財(cái)政對(duì)義務(wù)教育支出的現(xiàn)狀及原因分析》,財(cái)政研究,2004.4.)。而我國近年來政府用于義務(wù)教育的支出不足財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的60%,用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出只占全國預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)投入的30%左右,農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入(包括國家、社會(huì)和個(gè)人投入)占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的23%左右(見表2)。而我國義務(wù)教育的大頭在縣鄉(xiāng),以如此不公平的教育資源配置形成的如此微薄的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)力要支撐占我國義務(wù)教育70%左右的農(nóng)村義務(wù)教育,其艱難程度可想而知。這一點(diǎn)在中西部地區(qū),尤其是以農(nóng)業(yè)為主的不發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng)尤為明顯。據(jù)調(diào)查,雖然這些地區(qū)的義務(wù)教育支出已經(jīng)占到縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政支出的40%~70%,但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教育支出的正常需要,結(jié)果是“稅不夠,費(fèi)來湊”,向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款甚行。據(jù)調(diào)查農(nóng)村稅費(fèi)改革前,在有的地區(qū),農(nóng)民繳納的稅費(fèi)甚至高達(dá)教育支出的70%以上,結(jié)果農(nóng)村許多地區(qū) “上學(xué)難”的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。
表1 1985-2002年在校學(xué)生(萬人)
年 份19851990199520002002
大學(xué)生170.3206.3290.6556.1903.4
中學(xué)生5092.65105.46191.58518.59415.2
其中:初中學(xué)生3964.83868.74657.86167.66604.1
小學(xué)生13370.212241.413195.213013.312156.7
總數(shù)18632.817553.119677.322087.922475.3
資料來源:歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》
表2 1999-2002年全國農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入情況
年 份1999200020012002
農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入(億元)826.07919.981102.271266.04
全國教育經(jīng)費(fèi)投入(億元)3349.043849.084637.665480.03
農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入占全國教育經(jīng)費(fèi)投入比重(%)24.6723.9023.7723.10
國家預(yù)算對(duì)農(nóng)村教育投入(億元)533.12604.00786.17989.78
國家預(yù)算對(duì)農(nóng)村教育投入占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入比重(%)61.8465.6571.3278.18
國家預(yù)算對(duì)教育投入(億元)1815.82085.72582.43114.2
國家預(yù)算對(duì)農(nóng)村教育投入占全國預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)投入比重(%)29.3628.9630.4431.78
教育費(fèi)附加(億元)126.83115.30102.8850.88
教育費(fèi)附加占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入比重(%)14.7112.539.334.02
社會(huì)集資(億元)42.4933.6030.5326.26
社會(huì)集資占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入(%)4.933.652.772.07
雜費(fèi)(億元)93.83100.25112.94123.79
雜費(fèi)占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入(%)10.8810.9010.259.78
其它(億元)65.8066.8369.7375.33
其它占農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)總投入(%)7.647.276.335.95
資料來源:李詳云《費(fèi)稅改革后的農(nóng)村義務(wù)教育投入:財(cái)政學(xué)的視覺》,“財(cái)政研究”2004.10.;
歷年《統(tǒng)計(jì)年鑒》
這種狀況從教育支出結(jié)構(gòu)中也可窺見一斑。與1996年相比,我國2000年初等教育支出比重為29.4%,下降4個(gè)多百分點(diǎn);
中等教育支出為36.0%,也下降7個(gè)多百分點(diǎn);
而高等教育支出為25.5%,則上升11個(gè)百分點(diǎn)(見表3)。從生均預(yù)算內(nèi)支出(預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)加預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi))來看,2000年,大學(xué)生所占有的預(yù)算內(nèi)教育支出是小學(xué)生的19.3倍,是農(nóng)村小學(xué)生的23.4倍;
是初中學(xué)生的13.6倍,是農(nóng)村初中生的17.9倍;
2003年,大學(xué)生所占有的預(yù)算內(nèi)教育支出是小學(xué)生的7倍,是農(nóng)村小學(xué)生的8.3倍;
是初中學(xué)生的6.9倍,是農(nóng)村初中生的7.5倍,表明經(jīng)近年來政府的大力調(diào)整,差距有所縮。ń逃、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部關(guān)于2003年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況調(diào)節(jié)公告)。但這只是統(tǒng)計(jì)數(shù)字,實(shí)際情況恐怕不容樂觀。據(jù)人大代表反映,最發(fā)達(dá)的城市與最貧窮的農(nóng)村相比,我國的小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)相差50倍,初中相差近92倍。我國政府支出的教育經(jīng)費(fèi)本來就緊缺,而這緊缺的資源又大量投入城市,投入城市里的重點(diǎn)大學(xué)、中學(xué)和小學(xué)。全國截至2002年底拖欠教師工資達(dá)134億元,2001年全國30%左右的縣的小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)不足125元,財(cái)政預(yù)算撥款不足8元,有的學(xué)校因無錢買化學(xué)試劑而停止化學(xué)實(shí)驗(yàn),因無錢交水電費(fèi)而只好點(diǎn)蠟燭或煤油燈,由于窮交不起幾十元的學(xué)費(fèi)而導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué),由于工資福利待遇低而導(dǎo)致教師紛紛流失,這些現(xiàn)象均發(fā)生在農(nóng)村(《農(nóng)村義務(wù)教育誰買單?》,新華網(wǎng)2003.3.12.)。
表3 我國三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)額及占教育總經(jīng)費(fèi)支出的比例
項(xiàng)目
年份教育經(jīng)費(fèi)總支出(萬元)初等教育(萬元)中等教育(萬元)高等教育(萬元)占教育經(jīng)費(fèi)支出比例(%)
初等中等高等
19962262339476559249630205326792933.843.614.4
199725317326834966110702088390484233.042.315.4
2000384908061082123313860405983136529.436.025.5
資料來源:根據(jù)2002年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算
九十年代末期以來,農(nóng)村義務(wù)教育的問題引起中央和全國人民的高度關(guān)注,中央及地方各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入,農(nóng)村義務(wù)教育投入格局開始發(fā)生一些變化。1999年,全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)撥款為533.12億元,占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的61.84%;
2002年,全國預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)989.78億元,占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的78.18%,3年間增加了85%。2002年,中央財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元,占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3%。但是,全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支出占當(dāng)年政府預(yù)算教育總支出的比重只有31.78%,比1999年的29.36%只提高2.42%,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題并未得到根本性的改觀。
目前農(nóng)村的教育狀況恰如中央黨校潘云良教授負(fù)責(zé)的課題組在《中國農(nóng)村九年義務(wù)教育調(diào)查》報(bào)告中所揭示的那樣:農(nóng)村義務(wù)教育目前處于“貧困、學(xué)困、校困、師困、前景貧困”五困之中。
二、農(nóng)村義務(wù)教育困境是“分稅制”改革“惹的禍”嗎?
目前有一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為,農(nóng)村義務(wù)教育困境之所以如此嚴(yán)重,農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)之所以如此沉重,其主要原因就是九四年“分稅制”改革以后,財(cái)力集中于中央,事權(quán)則不斷下放。目前一個(gè)被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來,中央財(cái)政收入所占比重由1993年的22.02%上升到52%左右,省級(jí)財(cái)政收入所占比重,由1994年的16.8%上升到2000年的28.8%(賈康、白景明,2003年)。如前所述,全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出,縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員約占全國的71%,而他們的開支只占21%;
中央和省級(jí)人員占29%,他們的開支占79%。中央和省級(jí)人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人均開支的9.2倍。現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員(包括中小學(xué)教師)為1316.2萬,而縣鄉(xiāng)兩級(jí)這21%的所謂吃“皇糧”開支,其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21%的財(cái)政收入,卻要去解決占全國94%的國土、70%以上財(cái)政供養(yǎng)人員的各項(xiàng)支出,特別是要承擔(dān)8億多農(nóng)民的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育,其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。
此觀點(diǎn)確實(shí)是說明現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育困境的很有說服力的一種說法。但是,此說法卻存在一個(gè)不好解釋的問題,即盡管九四年“分稅制”改革以后,從相對(duì)比例看,財(cái)力確實(shí)集中于中央,但各級(jí)地方政府,包括縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對(duì)額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)廣元市市中區(qū)財(cái)政總收入1991年為1612.3萬元,2000年上升到5905萬元,人均財(cái)力由2413元上升到5865元;
通江縣可支配財(cái)力2001年為15772萬元,2004年上升到43488萬元(其中絕大部分來自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付)。在縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對(duì)額增加的情況下,為什么還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來越困難的問題呢?
況且,如果我們用歷史的眼光看問題,八十年代改革以前我國的財(cái)政分配體制也是高度集中的,雖然從統(tǒng)計(jì)資料上看,似乎中央的集中程度并不高,但實(shí)質(zhì)性的集中程度恐怕更高,但那時(shí)為什么基本上能夠提供如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品(盡管是低水平的),而在政府財(cái)力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢?農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當(dāng)部分的“上學(xué)難“、“看病難”、“五保難”等問題,甚至出現(xiàn)相當(dāng)部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢?問題到底出在哪里?
以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例,從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看,無論是財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)額,還是財(cái)政教育支出占GDP和預(yù)算總支出的比重,改革以來均超過改革以前的年份,但改革以前國家的教育經(jīng)費(fèi)一直是有保障的。據(jù)了解,解放初期,即使財(cái)政沒有現(xiàn)款,政府也是把糧食撥給學(xué)校,以物折款。當(dāng)時(shí)基本沒有拖欠過教師的工資,公用經(jīng)費(fèi)也有保障,學(xué)費(fèi)也是很低的,并且有助學(xué)金,據(jù)一位老教師回憶,在60年代初,初中的助學(xué)金最高為四元,而當(dāng)時(shí)的學(xué)費(fèi)約兩元左右?梢哉f在當(dāng)時(shí)條件下,一個(gè)農(nóng)村學(xué)生,只要愿意上學(xué),基本上是可以完成學(xué)業(yè)的。但在改革后的今天,安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)不足,教育收費(fèi)過高,農(nóng)村孩子“上學(xué)難的問題”。為什么?
表4 安縣1950-1976年部分年度教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總預(yù)算的比例
年度GDP(萬元)財(cái)政預(yù)算支出(萬元)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)(萬元)占GDP的比(%)占預(yù)算的比例(%)
1950 *24.16.54*27.1
19575555110.6941.710.751 37.7
19625368170.6751.310.956 30.1
19657598156.8653.80.708 34.3
19707050292.8262.130.881 21.2
1976 *584128.06*21.9
注:*表示沒有數(shù)據(jù),GDP按照現(xiàn)價(jià)計(jì)算。
表5 安縣1995-2003年教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總預(yù)算的比例
年度GDP
(億元)財(cái)政預(yù)算支出(萬元)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)(萬元)占GDP的比(%)占預(yù)算的比例(%)
199512.3877992760.72.235.40
199614.3581103069.42.1437.85
199716.7288233416.32.0438.72
199819.0296483371.41.7734.94
199920.6107213749.11.8234.97
200021.58128574640.62.1536.09
200123.53150355296.72.2535.23
200226.03200695327.12.0526.54
200328.90211385648.41.9526.72
這里面恐怕很重要的原因之一,就是近年來在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下,教育成本、費(fèi)用的飛漲大大超過了財(cái)政收入的增長,超過了農(nóng)民收入的增長,使政府財(cái)政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財(cái)力分配格局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上都難以承擔(dān)。據(jù)資料,我國政府財(cái)政性教育支出1991年僅為617.83億元,2003年就達(dá)到3850.62億元,增長了5.23倍;
其中,預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)由459.7億元增長到3453.86,增長了6.51倍;
同期財(cái)政預(yù)算支出從3386.6億元增長到24650億元,增長6.28倍。由此可見,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi),尤其是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長與財(cái)政預(yù)算支出的增長基本上是同步的,而且預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長甚至超過財(cái)政預(yù)算支出的增長。但是,同期全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的支出卻由731.5億元增長到6208.27億元,增長了7.49倍,既超過財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長,也超過預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長。這種過高的增長顯然來自人民群眾過多、過重的負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)表明,目前我國老百姓負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的比重甚至高達(dá)38%和44%(2003年),而OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國家的平均水平只有12%(劉欣森、彭干梓、戴海:《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》,中國青年報(bào),2005年2月2日)。2003年聯(lián)合國專員托馬舍夫斯基在考察了中國的教育狀況后認(rèn)為,中國的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上只占全國生產(chǎn)總值的2%。而政府預(yù)算只占教育總經(jīng)費(fèi)的53%,剩下的47%則要求家長或其它來源填補(bǔ)。比如,課本以前是幾毛錢,塊把錢一本,現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本;
以前老師的月工資幾十元,現(xiàn)在要幾百元甚至上千元;
以前的教學(xué)條件十分簡陋,現(xiàn)在的教學(xué)條件相對(duì)較好,這些成本的上升都將大大增加財(cái)政和農(nóng)民的支出(這還不算以教謀私、以教發(fā)財(cái)、以教升官、以教腐敗所造成的教育費(fèi)用增長)。比如我們調(diào)查,1986年義務(wù)教育法頒布以后到90年代初的期間,在安縣總的來說學(xué)雜費(fèi)不是很高,95年左右的學(xué)雜費(fèi)小學(xué)約在100元左右,初中約在250元左右。但到90年代末期的學(xué)費(fèi)一學(xué)期小學(xué)就要200元左右,初中500元左右。安縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)縣,1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長了125.74%,而學(xué)雜費(fèi)及其他費(fèi)用的增長大大超過了農(nóng)民收入的增長。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元,一個(gè)村小學(xué)生一年的學(xué)雜費(fèi)占農(nóng)民收入的比例為14.8%,一個(gè)初中生占的比例為44.34%。如此一來農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)怎能不高。
三、農(nóng)村義務(wù)教育到底應(yīng)當(dāng)由誰來“埋單”?
從目前情況看,當(dāng)前急需解決的是農(nóng)村義務(wù)教育誰來“埋單”,即資金保障機(jī)制的問題。過去,長期以來我們將初、中等教育,尤其是義務(wù)教育視為是一種地方性的公共品,因此,無論是經(jīng)費(fèi)投入,還是具體管理,都主要由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)。如果說,以前由于國家財(cái)力有限,加之教育費(fèi)用不高,由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)初、中等教育,尤其是義務(wù)教育還可以應(yīng)付,并且有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展教育事業(yè)的積極性的話,那么,九十年代以來,尤其是九十年代下半期以來,在不區(qū)分各類教育的不同性質(zhì),不顧及老百姓的承受能力,片面推行教育產(chǎn)業(yè)化的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下,隨著教育費(fèi)用的暴漲,各級(jí)地方政府,尤其是縣鄉(xiāng)基層政府越來越難以承擔(dān)初、中等教育,尤其是義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出,盡管教育經(jīng)費(fèi)目前已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)基層政府最大宗的財(cái)政支出項(xiàng)目,盡管縣鄉(xiāng)基層政府為了發(fā)展教育事業(yè)可以說已經(jīng)是竭盡全力,但農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)仍然是嚴(yán)重不足,結(jié)果只好通過各種途徑向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān),讓最貧窮的農(nóng)民承擔(dān)承擔(dān)沉重的教育費(fèi)用,從而引起廣大農(nóng)民的不滿。據(jù)資料和調(diào)查,2000年我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān),9%左右由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)11%,中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約2%。目前我國的縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中,教育所占的比重最高。就西部地區(qū)的一般情況而言,在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前,僅教育部門工資支出一項(xiàng)一般占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出的60%以上,縣鄉(xiāng)政府目前以占全國財(cái)政20%多的財(cái)力負(fù)責(zé)供養(yǎng)占全國70%的公務(wù)員,負(fù)責(zé)承擔(dān)占全國小學(xué)80%以上的農(nóng)村小學(xué)、占全國中學(xué)64%以上的農(nóng)村初中的義務(wù)教育(據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查,2001年),其艱難程度可想而知。盡管如此,縣鄉(xiāng)政府的教育投入仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村義務(wù)教育支出的正常需要,結(jié)果是“稅不夠,費(fèi)來湊”,向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款甚行。據(jù)我們調(diào)查,農(nóng)村稅費(fèi)改革前,在有的地區(qū),農(nóng)民繳納的稅費(fèi)甚至高達(dá)教育支出的70%以上,結(jié)果農(nóng)村許多地區(qū)“上學(xué)難”的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,加之近年來教育的“過度市場(chǎng)化”、“貴族化”以及“應(yīng)試教育”偏向,以及農(nóng)民子弟上大學(xué)的希望越來越渺茫,又使農(nóng)村出現(xiàn)新的“讀書無用論”傾向。盡管在2001年我國為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革順利推行,并緩解這一日趨突出的問題,將教育經(jīng)費(fèi)的供給責(zé)任上移至縣,并對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“一費(fèi)制”,希望以此大大減輕農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。但由于各級(jí)政府之間教育投入資源配置格局并未發(fā)生根本性的改變,因此,問題依然存在。據(jù)教育部國家教育督導(dǎo)團(tuán)2001、 2002年對(duì)全國22個(gè)省、自治區(qū)調(diào)查的結(jié)果是,從全國農(nóng)村義務(wù)教育總的情況看,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量仍然短缺,拖欠教師工資問題還未得到根本解決,投入體制還需進(jìn)一步完善。農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)和危房改造資金的正常投入機(jī)制尚未真正建立起來,一直缺乏穩(wěn)定的資金來源。而在全國大部分地區(qū),農(nóng)村中小學(xué)財(cái)政性公用經(jīng)費(fèi)仍未得到有效保障,對(duì)經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助還未落實(shí)。湖北省從2002年秋季開學(xué)起對(duì)全省29個(gè)貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)行“一費(fèi)制”改革試點(diǎn),2003年2、3月份,記者到蘄春縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn),試行“一費(fèi)制”半年來,農(nóng)民負(fù)擔(dān)輕了,但教育經(jīng)費(fèi)日見緊張,全縣教師流失達(dá)800多名,有些村小學(xué)只剩下一個(gè)“留守”老師。農(nóng)民對(duì)此的總結(jié)是:工資沒了,老師走了;
負(fù)擔(dān)輕了,伢兒荒了。甚至在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),如江蘇省也出現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育難的問題。今年“兩會(huì)”期間,一些代表反映,現(xiàn)在教育缺錢的地方還很多,如農(nóng)村中小學(xué)危房雖然已改造了5600多萬平方米,但每年還要新增2100萬平方米;
拖欠教師工資現(xiàn)象也還存在,僅2004年1月至9月,全國新欠中小學(xué)教職工國標(biāo)工資就有10億元之多,累計(jì)欠發(fā)教職工工資高達(dá)163億元。(《政協(xié)委員共議教育發(fā)展大計(jì) 教育投入成熱門話題》,新華網(wǎng),2005年3月7日) 這些事實(shí)一再告訴我們,目前這種以各級(jí)地方政府,尤其是以縣鄉(xiāng)為主負(fù)責(zé)廣大農(nóng)村和占學(xué)生大多數(shù)的農(nóng)民子弟的義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制已經(jīng)完全不能滿足其需要,已經(jīng)一再證明農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制應(yīng)由目前的以縣鄉(xiāng)政府為主盡快改變?yōu)橐灾醒霝橹骰蛘咭允橹鳎蛘邔?shí)行以縣鄉(xiāng)政府具體承辦農(nóng)村義務(wù)教育,但經(jīng)費(fèi)供給則由目前的以縣鄉(xiāng)政府為主盡快改變?yōu)橐灾醒、省為主?/p>
這樣一種經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制安排不光是從實(shí)際上看有利于從根本上解決前面所講的目前縣鄉(xiāng)政府由于缺乏必要的財(cái)力支撐而難以承擔(dān)起有效供給農(nóng)村義務(wù)教育這一老大難問題,有助于推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革,并切實(shí)防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈,避免重蹈“黃宗羲定律”的覆轍以外,還有一個(gè)農(nóng)村的義務(wù)教育是否真正是地方性的公共品的定位問題。雖然理論上、教科書上都認(rèn)為義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)是屬于地方政府負(fù)責(zé)供給的地方性公共品,但從我國的實(shí)際看,這一理論上的定位可能存在理論上和實(shí)踐上的問題。從理論上看,義務(wù)教育是一種外溢性很強(qiáng)的公共品,在農(nóng)村接受義務(wù)教育的農(nóng)民子弟在我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中或早或遲大多數(shù)是要轉(zhuǎn)移到外地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的,盡管這種必然的轉(zhuǎn)移趨勢(shì)有利于農(nóng)民增收,有助于緩解“三農(nóng)問題”和全面小康社會(huì)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn),但從當(dāng)?shù)卣慕嵌瓤紤],卻是一件花了大量的人力、物力和財(cái)力培養(yǎng)人力資本,而成果卻大部分被城市和發(fā)達(dá)地區(qū)收獲的“出大力收小利”的吃虧的事情。這種人力資本培養(yǎng)上的地區(qū)性和受益上的全國性所產(chǎn)生的成本與收益的不對(duì)稱性必然影響不發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)政府辦教育的積極性,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)尤其是在這些地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財(cái)力十分困難的情況下。因此,為了克服這類由于外溢性很強(qiáng)、成本與收益的不對(duì)稱性所導(dǎo)致的的公共品供給短缺問題,中央政府應(yīng)當(dāng)從有利于全國義務(wù)教育發(fā)展的角度肩負(fù)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé),統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給。從我國的具體實(shí)踐上看,由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給,一、如上所述,有助于緩解縣鄉(xiāng),尤其是貧苦地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政困難,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解“三農(nóng)問題”。二、有助于實(shí)現(xiàn)教育公平,縮小貧富差距,創(chuàng)建和諧社會(huì)。眾所周知,機(jī)會(huì)公平是達(dá)到社會(huì)公平的最重要基礎(chǔ)之一,而教育公平則是實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平的最重要的基石。最近,在“兩會(huì)”期間,全國輿論對(duì)我國目前事實(shí)上存在的由于教育經(jīng)費(fèi)資源配置的極不公平極不合理所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的教育機(jī)會(huì)的巨大差距的質(zhì)疑,甚至斥之為形成社會(huì)不公平、不和諧的“加速器”的批判,以及發(fā)達(dá)國家縮小兩極分化和社會(huì)矛盾激化的成功經(jīng)驗(yàn),都一再證明在我國由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),尤其是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給,是縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的巨大差距,讓義務(wù)教育的陽光公平地普照全國城鄉(xiāng),實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)公平,縮小貧富差距,創(chuàng)建和諧社會(huì)的必要之舉。三、有助于轉(zhuǎn)移大量過剩的農(nóng)業(yè)人口,促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程和全面建成小康社會(huì),實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)。我國“三農(nóng)問題”的解決所面臨的一個(gè)根本性制約因素是人多地少,因此,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)民富裕所要解決的突出矛盾之一,就是如何大量轉(zhuǎn)移數(shù)以億計(jì)的低素質(zhì)的農(nóng)民。從全國來講,我國要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo),也同樣面臨人口太多,資源短缺所產(chǎn)生的人口巨大壓力問題。但從另一個(gè)角度考慮,由于人是生產(chǎn)力諸要素中最具活力的因素,只要我們通過恰當(dāng)?shù)氖侄螌⒛壳褒嫶蟮娜丝谪?fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)榫薮蟮娜肆Y本,其前景應(yīng)當(dāng)說是不可限量。日本、新加坡等國家的發(fā)展證明了這一點(diǎn)。國內(nèi)外的實(shí)踐告訴我們,這一轉(zhuǎn)換的重要手段應(yīng)當(dāng)說非教育莫屬。這實(shí)際上說明教育,尤其是義務(wù)教育在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。據(jù)《中國教育與人力資源問題報(bào)告》披露,我國人力資源的基本現(xiàn)狀是,整體國民素質(zhì)偏低,中高級(jí)層次人才嚴(yán)重缺乏,人力資源整體水平與發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)化國家相比存在較大差距,勞動(dòng)力整體文化素質(zhì)不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要,城鄉(xiāng)、地區(qū)間的不均衡性十分突出。2000年我國15歲以上人口中仍有文盲8699.2萬人,其中3/4分布在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口人均受教育年限僅為7.33年,而城市是10.2年。城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村之間受教育水平的人口比例為:具有大專及以上受教育水平的人口比例是20:9:1;
受高中教育的人口比例是4:3:1;
受初中教育的人口比例是0.9:1.01:1;
受小學(xué)教育的人口比例是0.37:0.55:1。2000年我國從業(yè)人員中,具有初中和小學(xué)教育水平的人員占75%左右,其中僅受過小學(xué)教育的占33%,接受過高中和中等職業(yè)技術(shù)教育的占12.7%,接受過高等教育的只占4.7%。2000年農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人員的平均受教育年限僅為6.79年,初中及以下教育水平的人超過95%,而日本同期從業(yè)人員的平均受教育年限為10.67年。1997-1999年我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅是日本的1.03%。應(yīng)當(dāng)看到,以上所公布的我國人口受教育程度還只是書面上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),如果考慮我國的實(shí)際教育狀況,恐怕差距會(huì)更大。這既是包袱和壓力,并說明我們?cè)僖揽磕壳斑@種以縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制已難以為繼,同時(shí)也蘊(yùn)藏著巨大的潛力和機(jī)會(huì),當(dāng)然,要想實(shí)現(xiàn)這種根本性的轉(zhuǎn)換,其前提條件之一,就是將義務(wù)教育,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育作為全國性的公共品對(duì)待,建立中央或省為主的全國公平的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。
順便說一下,近年來我國之所以普遍出現(xiàn)農(nóng)民工子弟在城市里入學(xué)受到的種種不公正待遇和歧視問題。人們對(duì)此的看法是現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制所造成的,而我們認(rèn)為,之所以出現(xiàn)這一問題,除了現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制以外,還有一個(gè)重要原因,就是目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。試想一下,在目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制下,如果大量接收外地的農(nóng)民子弟入學(xué),勢(shì)必大大增加當(dāng)?shù)氐慕逃?jīng)費(fèi)支出,而教育支出的增加,又必然相應(yīng)地減少當(dāng)?shù)乜捎糜谄渌矫嬷С龅呢?cái)力,作為理性的當(dāng)?shù)卣匀粫?huì)通過各種途徑限制外地農(nóng)民子弟入學(xué),縮小這方面的開支。因此,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央或省為主的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制,有助于打破目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制所造成的地域封鎖,有助于克服目前存在的城市中對(duì)農(nóng)民子弟上學(xué)的種種不公正待遇和歧視問題,為農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移創(chuàng)造教育方面的良好條件。
當(dāng)然,這樣一種義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變必須與國家財(cái)力,尤其是與中央財(cái)力的實(shí)際供給能力相適應(yīng),而不能急躁冒進(jìn),實(shí)施的步驟可以考慮先貧困地區(qū)的農(nóng)村,后全國農(nóng)村,最后城市;
或先農(nóng)村,后城市。據(jù)教育部政策發(fā)展研究中心和一些專家測(cè)算,我國現(xiàn)在每年只要多投入500億元到600億元就可以在全國農(nóng)村實(shí)行義務(wù)教育階段的免費(fèi)教育。亞洲開發(fā)銀行最近一份報(bào)告稱,全球190多個(gè)國家中有170多個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育,除了發(fā)達(dá)國家以外,亞洲絕大部分國家,包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。我們目前每年稅收增長4~5千億,應(yīng)當(dāng)說國家或者中央完全有能力解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題。事實(shí)上農(nóng)村義務(wù)教育問題已經(jīng)引起中央的高度重視,中央一再表示,今后新增的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要向農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū),尤其是貧困地區(qū)的義務(wù)教育傾斜。據(jù)資料顯示,1999年,全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)撥款為533.12億元,占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的61.84%;
2002年,全國預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)989.78億元,占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的78.18%,3年間增加了85%。2002年,中央財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元,占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3%。2004年,除一般性轉(zhuǎn)移支付、工資性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出和教職工專項(xiàng)補(bǔ)助的50億元資金外,中央財(cái)政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項(xiàng)資金達(dá)到100億元,比2003年的58億元增長了72%。2005年的“兩會(huì)”期間,溫總理在政府工作報(bào)告中向世人莊嚴(yán)宣告“從今年起,免除國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi),并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi);
到2007年在全國農(nóng)村普遍實(shí)行這一政策,使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書,完成義務(wù)教育!笨梢灶A(yù)見,只要我們矢志不移地發(fā)展下去,在全國農(nóng)村乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育的那一天將為時(shí)不遠(yuǎn)。
此外,我們還要看到,要根本改變目前農(nóng)村義務(wù)教育的落后狀況,不僅僅是中央和省上要加大投入,解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題,還有一個(gè)公共教育資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間、一般文化教育與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)之間的公平合理配置問題,這實(shí)際上就涉及到需要我國的教育主管部門盡快轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的教育理念,真正樹立“以民為本”,培養(yǎng)千千萬萬社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)人才的科學(xué)教育觀,即,盡快從根本上扭轉(zhuǎn)目前這種重城市,輕農(nóng)村;
重非義務(wù)教育,輕義務(wù)教育;
重少數(shù)重點(diǎn)“貴族”學(xué)校,輕一般學(xué)校;
重“應(yīng)試教育”,輕素質(zhì)教育和職業(yè)教育的錯(cuò)誤傾向。
2005.4.
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