[摘要]本文從私入決策和公共決策的分野及其相互關系的角度，建立了一個考察農村問題的理論框架，并采取史論結合的方式，對我國的農村問題提供了一個理論上和邏輯上一致的解釋，進而對當前的農村政策進行了深刻的反思和檢討。我們認為，理論探討的目的在于解釋世界，而恰當?shù)睦碚摻忉寗t是有效改造世界和政策實踐的基礎。此外，本文的分析框架不僅適用于考察農村問題，而且可以分析其他一系列問題；
本文的分析方法也為考察產(chǎn)權的作用方式提供了一個可能的途徑。

　　改革開放以來，中國的社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。這一點不僅國人婦孺皆知，而且得到了世人的一致認同。然而，這種變化主要發(fā)生在城市和沿海地區(qū)，而農村和內地則是另一番景象。如果說中國的改革從農村開始和發(fā)動，那么，其結果和獲益主要惠及的是城市；
如果說城市已經(jīng)融人了現(xiàn)代化和一體化的潮流，那么，農村則出現(xiàn)了邊緣化的趨向，有的還相當原始和封閉；
如果說城市呈現(xiàn)出一種欣欣向榮的繁榮景象，那么，農村則顯得有些破敗和凋蔽：要知道，中國是一個有著9億農民的大國，農民、農業(yè)和農村的狀況如何，不僅關系到國家的長治久安，而且直接決定著經(jīng)濟發(fā)展和社會改造的成敗。

　　中國農村的改革和發(fā)展，國內外的學者做了大量的調查研究，取得了一系列重要的研究成果，特別是在農村改革的初期階段。在這些研究中，有的考察了農地制度問題，有的研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展；
有的分析了農產(chǎn)品購銷體制的變革，有的討論了農村非農產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；
有的分析了農村勞動力的流動和民工潮的問題，有的考察了小城鎮(zhèn)建設和城市化的問題，等等。然而，有一個重要問題，即農村經(jīng)濟決策權的配置和決策方式的變遷問題，尚未引起應有的關注和深入的研究。在中國現(xiàn)行的社會結構中，農民的人數(shù)最多，但卻是一個弱勢集團，其獨立意識和組織程度最差，聲音最弱，其意愿和要求往往得不到應有的重視，其權利和利益往往得不到應有的保障和實施，反而經(jīng)常遭到侵犯和損害。這也許是中國農村問題的癥結所在。因此，我們打算從這一角度來考察中國的“三農”問題，以期對這一關系中國長遠發(fā)展的重大問題給予一個邏輯上自洽的解釋。本文的結構安排如下，第一部分是關于決策權和決策方式問題的一個理論概述，第二部分分析農地制度的變遷及其與決策權配置和決策方式演變的關系和作用，第三部分討論國家壟斷、政府管制和對農民的歧視政策及其對農戶決策的限制和侵害，第四部分考察農村的公共決策和公共產(chǎn)品問題，最后是一個簡單的小結。

　　一、理論概述：私人決策和公共決策

　　從實證的角度看或者說在發(fā)生學意義上，制度是人們在長期的進化過程中通過試錯、學習與適應而穩(wěn)定下來的均衡選擇。從規(guī)范意義上看，制度是為了實現(xiàn)一個合理的社會目標而進行機制設計的結果，即在技術約束的范圍內，社會的制度設計者理性地選擇了制度安排。

　　制度如何影響人們的行為選擇取決于決策權如何配置。其中特別重要的一個維度是如何恰當?shù)貏澐炙饺藳Q策與公共決策，以及直接控制與間接控制之間的邊界。因為個體理性決策所導致的博弈均衡未必能實現(xiàn)社會福利最大化，如囚徒困境揭示的那樣，所以，以某種方式對個人決策進行一定的限制就是人類社會自我組織的一種重要表現(xiàn)。然而，信息和知識是分布在個體之間的，社會的制度設計者和實施者，事前并不清楚每個社會經(jīng)濟環(huán)境的特殊信息。把決策權集中在某個機制設計者或中央計劃者的合理性，必須有兩個基本前提條件。一是中央計劃者必須掌握足夠的關于社會個體的信息；
二是這樣一種決策方式所需要的信號空間和所需要的信息應該足夠的小。但社會個體通常是沒有動力直接顯示自己的個人信息的；
而競爭性市場經(jīng)濟是唯一的信息空間最小且有效的經(jīng)濟機制。這就表明，公共（集中）決策絕對不能取代私人決策。不僅如此，在本質上，所有社會決策都來源于個人。所以，關于私人決策權的制度安排只能是以兩種方式進行。其一是構造性形式，以直接或間接方式保證某些事前可描述狀態(tài)的可行性（同時否定了相對的狀態(tài)的可行性）；
其二是存在性形式，對制度設計者和執(zhí)行者不能預見的機會不加限制，而給個人留出自由選擇的空間。決策權的配置及其私人決策和公共決策之間的分野，從根本上來說，主要是由產(chǎn)權及其排他性決定的。如果說產(chǎn)權是擁有和使用一項資產(chǎn)（包括物質產(chǎn)品、能力、知識和時間）的權利，那么，排他性就是它的基本特征。它不僅意味著產(chǎn)權主體不允許他人從其使用中受益，而且要排他性地對其使用中的全部成本負責（柯武剛，史漫飛，2000）。因此，按照產(chǎn)權排他性及其程度，我們可以對私人決策和公共決策做出進一步的分析和討論。

　　一般來說，徹底的排他性是私人產(chǎn)權的決定性的特征，基于私人產(chǎn)權進行的選擇和做出的決策就是私人決策和個人選擇，它是由私人自主進行、并獨立承擔決策和選擇的全部后果；
在這個范圍內，人們可以自由行事，不受他人干預，于是形成一個個人自治的空間，這個空間就是通常所說的私人領域[1].與此相反，完全541的無排他性是公有或者共有產(chǎn)權的基本特征，基于公有產(chǎn)權進行的決策和做出的選擇，就是公共決策和公共選擇，它是由許多人通過一定的政治程序共同進行和集體做出的；
在這個范圍內，任何個人的決策和選擇都取決于其他人的決策和選擇，于是就形成一個集體行動的空間，這個空間就是通常所說的公共領域。

　　區(qū)分私人和公共兩個活動領域和兩種決策方式是非常重要的，二者不僅有著完全不同的性質和結果，而且具有某種內在的聯(lián)系和關系。

　　首先，在私人領域和私人決策中，由于結果是由個人分散而多樣化的“貨幣選票”選中的，是個人自由意志的體現(xiàn)，不僅不存在強制性約束，而且每個人的偏好都能得到充分的滿足，一般不會遇到知識上和技術上的難題。而在公共領域和集體選擇中，由于必須形成“集體意志”，一般先要就決策規(guī)則和程序達成一致，然后才能進行具體的選擇和決策，不僅存在著強制性約束，而且個人的偏好無法得到充分的體現(xiàn)和滿足，除非是全體一致同意。這在實踐中又幾乎是不可能的。

　　其次，在私人領域和私人決策中，付出和獲得是直接而明確相連的，成本和收益是對等的，因而一般不存在搭便車之類的機會主義行為，決策成本和執(zhí)行成本都相對較低；
而在公共領域和公共決策中，由于涉及到多邊的付出和獲得，個人的成本和收益是不對等的，其利益通常是間接的和非相互性的，因而存在著普遍的道德風險和“理性的無知”[2]，不僅由于參與決策的人數(shù)較多，其目的各不相同，機會成本不斷變化，制定決策的交易成本通常較高，而且存在著很高的監(jiān)督成本和強制執(zhí)行成本。

　　再次，需要指出的是，私人決策和私人選擇，既可以由個人單獨進行，也可以在私人組織中實施，因而，私人組織中的活動也構成私人領域和私人決策的一個重要部分。同樣，公共決策和公共選擇也由于涉及范圍的不同，既有地域性（或者社區(qū)性）的和俱樂部性的，也有全國性的和全世界性的。盡管在私人組織中也有領導和被領導、約束和服從的關系，但這與集體行動和公共選擇中的強制性約束有著本質的不同。前者是基于自愿的契約，且有退出的自由，后者則依靠合法的授權和自上而下的命令，且通常無法退出，只能通過報怨和投訴來影響決策。同樣，在私人組織（如企業(yè)）中也有委托——代理關系，但這與集體行動和公共選擇中的委托——代理問題有著明顯的區(qū)別。在前者中，代理人要受市場競爭的無情約束，而在后者中，則缺乏這樣的自動監(jiān)督，雖然存在著所謂政治市場。不僅如此，集體行動和公共決策中的委托——代理問題往往源于有組織的利益集團與政府機構之間的共謀，通過尋租和設租，使決策過程從商業(yè)性的正和博弈轉向再分配性的零和博弈或者負和博弈。

　　在理論上，私人選擇和私人決策與公共選擇和公共決策的區(qū)別似乎是清楚而簡單的，但在政策實踐中，對二者的處理卻要復雜和困難得多。如果不是從主體的角度，而是從客體的角度加以討論，那么，基于私人產(chǎn)權、與私人決策和私人領域相對應的就是私人物品；
而基于公有產(chǎn)權、與公共決策和公共領域相對應的就是公共物品。由于產(chǎn)權的消極擁有只取決于排他性，而其積極使用（如處置和交易）則不僅取決于物品的排他性，而且與物品的競爭性密切相關。如果以排他性和競爭性為坐標，那么，就會出現(xiàn)四種情況：私人物品是既有排他性又有競爭性的物品，而公共物品則是既無排他性又無競爭性的物品，二者分別成為進行私人決策和公共決策的客體和對象；
在這二者之間，有排他性而無競爭性的物品是自然壟斷，有競爭性而無排他性的物品是共有資源（曼昆，1998），它們的決策方式比較復雜，且有不同的變化和安排，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，二者既有一致之處，也有一些不同。

　　無論是自然壟斷，還是共有資源，外部性的存在，通常有兩種解決方式，第一種方式是實行混合決策，具體辦法有二，一是私人決策（由私人使用和生產(chǎn)），政府管制，但管制的內容有所不同，對自然壟斷的政府管制一般是價格管制，而對共有資源的政府管制則是數(shù)量管制。二是稅收調節(jié)，對于共有資源，如生態(tài)環(huán)境，征稅的目的在于抑制私人的破壞和為保護環(huán)境籌資；
對于自然壟斷，如消防，則主要是為其融資。第二種是改變性質，實行單一決策，即強化競爭性和排他性，幫助確定私人產(chǎn)權，變成私人決策；
或者弱化排他性和競爭性，實施公共決策和集體選擇。前者主要是拍賣特許經(jīng)營權，如出售污染許可證，實行污染權交易；
后者主要是政府直接經(jīng)營自然壟斷。不過，也有對公有制的自然壟斷實行私有化的。

　　從以上分析可以看出，物品的性質不是固定的，其決策方式也不是不變的，而是在一定條件下可以變化的。不僅共有資源和自然壟斷物品如此，就是私人物品和公共物品也是這樣。如，咖啡是私人物品，但在機場、火車和旅游點的經(jīng)營，就具有了某種壟斷性，而監(jiān)獄通常是公共物品，但在美國也出現(xiàn)了私人供給的情形�？梢姡�由于物品的生產(chǎn)供給與為其融資是可以分離的，其決策也可以采取不同的方式，從政治上看，如果靠公共預算為公民提供特定物品和服務是可取的，那么，私人生產(chǎn)和受補貼的獲取權常常是較便宜的供給方式，且能夠向公民提供更多的選擇。同樣，公共所有與公共壟斷也是可以區(qū)分開來的，即使在政府組織從事生產(chǎn)活動的場合，仍有必要在不同的公共機構以及公共機構和私人機構之間展開競爭。更何況由于測量成本和通訊成本的下降，已不存在什么技術上不允許競爭的“自然壟斷”。

　　從以上分析可以還看出，私人決策和公共決策的區(qū)別是明顯的，其聯(lián)系表現(xiàn)為二者的相互作用，及其在一定條件下的相互轉化。如果說個人權利是公共權力的本源，私人決策是公共決策的基礎，而且決策者的私人利益在很大程度上影響著公共決策，那么，個人權利作為人們相互之間的一種認可和承諾，由于其所固有的脆弱性質，最易受到來自外界的侵害，而無力和無法保護自己。因而，一方面，集體行動和公共決策總是依靠擠壓和侵蝕私人領域和私人決策而擴張和膨脹，另一方面，公共決策和集體行動所形成的制度安排和公共政策，其中一個重要職能就是保護私人產(chǎn)權，進而保護私人領域和私人決策。

　　以上理論概述中提到的很多觀點將在以下的討論中得到充分的體現(xiàn)和展示。

二、集體地權與受限的私人決策和“準租佃制”(點擊此處閱讀下一頁)

　　1.歷史的回顧和參照

　　在《經(jīng)濟史中的結構與變遷》（1994）中，諾思清晰地勾勒出人類的社會生產(chǎn)從采集和狩獵發(fā)展到農業(yè)、以及產(chǎn)權制度從（無限制）公共產(chǎn)權、排他性公共產(chǎn)權演化至私有產(chǎn)權的歷程。在他的邏輯中，人口增長對于（自然）資源基數(shù)的壓力，構成這些發(fā)展和演化過程無以替代的力量之源：隨著人口的增加，當狩獵活動遞減的邊際產(chǎn)品價值低于農業(yè)的邊際產(chǎn)品價值時，農業(yè)將逐步取代狩獵而成為主要生產(chǎn)方式；
在人口增長與資源稀缺的壓力下，產(chǎn)權的演變過程顯示“首先是不準外來者享用資源，然后是制訂規(guī)則限制內部人員開發(fā)資源的程度”。前者意味著排他性公有產(chǎn)權的存續(xù)和實施，后者標志著私有產(chǎn)權的形成和作用。

　　諾思的學說，對于解釋排他性的公有產(chǎn)權如何從無限制的公有產(chǎn)權演化而來，無疑是強有力的；
對于從排他性公有產(chǎn)權到私有產(chǎn)權的變遷也給予了一定的解釋。然而，在中國的歷史發(fā)展和制度變遷中，既發(fā)生了諾思揭示的演化過程，也發(fā)生了這一過程的逆過程。與之相適應，決策權的分配和決策方式的變化也出現(xiàn)了一個很大的反復。

　　我國西周及其以前的“華夏文明”就是以排他性公有產(chǎn)權為特征的農業(yè)社會（馮濤和蘭虹，2001）。通過王朝“天子”的分封，確認了不同氏族（以某一氏族首領為代表）排他性地權邊界的“合法性”。在“封疆之內，何非君土”的表象之下，氏族成員生活在以井邑為單位的井田制中。當時的井田制是以公田（大田）占絕對比重的土地形式，由此形成“十千維耦‘’的宏大的集體勞作場面與”雨我公田，遂及我私“的相應的意識形態(tài)。

　　周王朝在經(jīng)歷大規(guī)模的“華戎之爭”（與北部游牧民族就土地的占有而進行的戰(zhàn)爭）以后，諸侯的軍事實力（包括人口數(shù)量）大為提高，從而導致王室控制權的逐漸衰落。這一點主要表現(xiàn)為其對各封疆諸侯土地邊界的維護能力的下降。于是，列國之間竟相尋找借口實施土地吞并；
而實力強大、競爭輪替的“盟主”則取代“周天子”，變?yōu)橥恋禺a(chǎn)權新的界定者和裁決者，“王道”也由此轉化為“霸道”。經(jīng)過“不義之戰(zhàn)”頻繁和離亂紛爭的春秋時代，戰(zhàn)國七雄均已成為具備各種要件的真實國家。

　　戰(zhàn)國時期政治和軍事上的“合縱”與“連橫”，為各國展示由不同的體制效率最終決定的綜合實力、并相互較量提供了悲壯而又蒼涼的舞臺。初始條件較差的秦國之所以能滅六國，首先歸因于“商鞅變法”和“農戰(zhàn)”政策：前者改變了公共決策涵蓋和替代所有決策的格局，并且徹底動搖了貴族作為世襲決策者的地位；
后者開創(chuàng)了土地私有化的途徑，實現(xiàn)了生產(chǎn)決策由公共決策向私人決策的轉化[3].秦朝的“大一統(tǒng)”，其實質就是在全國（包括其他六國的疆域）推行決策的分工和專業(yè)化，即公共決策與私人決策的分野�！敖�郡縣、廢封建”說明，在廢除政權與產(chǎn)權合一的“分封制”的基礎上，由新型文官系統(tǒng)取代貴族（侯、卿、大夫等）統(tǒng)一行使公共決策權力；
而“開阡陌、廢井田”是指，破除生產(chǎn)領域中公共決策賴以存在的以排他性公有產(chǎn)權為特征的井田制，確立以家庭為單位的私有地權，從而在相當程度上保證私人決策免遭公共權力和他人的侵襲。如果說秦朝之前的“王”充當了排他性公有產(chǎn)權的界定者和仲裁者，那么秦朝之后的“帝”則成為行使公共決策和保護私人決策的最高權威。重要的是，在中國長達2000多年的“封建”社會中，盡管朝代更替不斷，但在農地制度上，秦朝確立的決策權的分配和決策方式的區(qū)分，作為一種基本的經(jīng)濟體制卻一直延續(xù)下來[4].從上述分析不難看出，構成公共決策替代和涵蓋私人決策基石的是公有產(chǎn)權。在生產(chǎn)經(jīng)營領域，公共決策是低效和無效的，這已得到歷史的驗證。其效率損失主要來自兩大方面：一是集體生產(chǎn)中嚴重的“搭便車”行為；
二是公共權力的“異化”對生產(chǎn)活動的影響。公有產(chǎn)權天然地為外部性的相互施加創(chuàng)造了條件：由于集體生產(chǎn)存在著計量難題（阿爾欽，登姆塞茨，1972），當缺乏監(jiān)督或監(jiān)督成本很高時，個人的努力程度（個人決策）便與其所接受的產(chǎn)出分配之間，失去激勵意義上的相互關聯(lián)；
于是，偷懶之疫就會遍布傳染。公共權力的“異化”則源于公共決策者的機會主義。決策者可以從集體生產(chǎn)中順理成章地攫取剩余，以滿足決策者階層日益擴張和膨脹的需要。尤其當決策者的權力地位得以固化，就會形成世襲貴族的特權階層，“食客三千”的貪婪與奢華，無疑會進一步壓抑生產(chǎn)勞動的積極性。

　　當農業(yè)土地制度由（排他性）公有產(chǎn)權演化為私有產(chǎn)權，農業(yè)生產(chǎn)便由公共決策轉變?yōu)樗饺藳Q策。私人決策就會在消除外部性（將外部性內部化）的基礎上綜合體現(xiàn)農業(yè)用地與養(yǎng)地之間的權衡，從而保證農戶在有限耕地上進行精耕細作和為維持土地肥力進行長期投人�！熬鸵员姷卣�，公作則遲，有所匿其力也；
分地則速，無所匿遲也”（《呂氏春秋。審分》），正是兩種決策方式效率差異的真實寫照。決策領域一旦分野，公共決策的對象就主要限定在公共物品提供與國民收入再分配的范圍內。公共權力也就不得肆意侵入私人決策的“領地”。

　　既然在農業(yè)生產(chǎn)中，作為私人決策基礎的私有地權是一種有效率的制度安排，那么，為什么它會出現(xiàn)在排他性公有產(chǎn)權之后而不是之前呢？顯然，諾思的理論邏輯：人口增長一資源稀缺一產(chǎn)權安排，其解釋力是有限的[5].若使諾思框架的解釋力更加合意，至少應當在“資源稀缺”與“產(chǎn)權安排”之間加上馬克思的環(huán)節(jié)——生產(chǎn)力或技術的因素。其買，私人決策方式的形成（或者說農業(yè)生產(chǎn)作為私人決策）標志著，獲得獨立與自由的個人成為人類社會的基本單元。然而，當社會生產(chǎn)力停留在如此低下的水平上，以至于個人或家庭游離于氏族群落之外便無法生存時，公共產(chǎn)權以及在此基礎上的集體生產(chǎn)，就成為這種技術約束下的一種無奈選擇。我國西周以前盛行的井田制，正是石器農具和耦耕方式的產(chǎn)物�！昂像钫撸�察其體材，齊其年力，比而選之，使能彼此佐助以耦耕也”（《周禮正義》卷三十《里宰》）。因此，單個家庭很難滿足這樣的生產(chǎn)條件。隨著鐵器農具和牛耕方式的普遍采用，私人決策才有可能在私有地權的保證下存在于以家庭為單位的農業(yè)生產(chǎn)之中。

　　2.農業(yè)集體化：私人決策的消解和單調公共決策的形成

　　建國前夕，通過國家資本的擴張實現(xiàn)中國由農業(yè)國向工業(yè)國的轉變，已經(jīng)成為新政權領導集團的一種共識。顯然，這一使命包含著公有化與工業(yè)化的雙重目標。其實質，就是要在國家主要代理人的直接領導下通過公共決策實現(xiàn)這些目標。盡管當時國有工業(yè)在五種經(jīng)濟成分中尚且弱小，還必須經(jīng)歷私有制得以存留、“公私兼顧”的新民主主義社會，但是她們堅信：由于公有制中蘊藏著巨大的生產(chǎn)力，暫時弱小的國有經(jīng)濟應當而且必將成為“起決定作用”的主導力量。所以，結論是：新民主主義社會是過渡性的，隨著國有經(jīng)濟的壯大和農業(yè)的集體化，其前途必然是社會主義。

　　上述方略明確規(guī)定了分散的個體農業(yè)經(jīng)濟在我國的前途。土改后不久，農村中便出現(xiàn)了較為明顯的貧富分化。即使在廢除租佃制的情況下，新型富農不僅擁有較多的生產(chǎn)資料，而且積累了一部分農業(yè)剩余。為使生產(chǎn)資料得到更加充分的利用，農村中自發(fā)產(chǎn)生了變工互助組等合作生產(chǎn)形式。本來，這是一種私人決策基礎上的自愿合作。這種誘致性制度變遷是以帕累托效率改進為前提的。因此，私人決策基礎上的合作能夠普遍增進所有合作者的利益，盡管這種利益的分配不會顯得多么平均。然而，中國農村合作化的實際進程遠遠超出了“自愿”（即自由契約和自由交易）這一私人決策的基本限定。從單干到互助組，從互助組到合作社，從初級社到高級社，合作化主要是通過歧視與強制而完成的。例如，在東北行政區(qū)，在信貸、新式農具供給、勞模獎勵、組織紀律約束等力面，地方最高決策者很早就采取了歧視單干戶和對互助合作給予扶持的政策（薄一波，1991）。下面的調查資料客觀地反映了農民加入合作組織的情形：“至于為什么要搞初級社，那確實是上級讓搞的。上級下達了搞初級社的具體規(guī)定和要求，說如果不參加初級社，即收回土地，或將土地調整到邊遠、干旱的劉方；
有些干部說，土地是共產(chǎn)黨給的，又不是你自己的，讓你怎么辦就得怎么辦。盡管當時也說是‘入社自愿，退社自由’，但如果不入社或退社，就把土地給調整到邊遠、干旱的地區(qū)，耕種起來也是非常困難的”（溫鐵軍，2000，PP.187）。

　　其實，我國農業(yè)合作化的本質是集體化�！昂献踅�(jīng)濟與集體經(jīng)濟是……具有實質區(qū)別的兩個范疇。名作經(jīng)濟的本質是交易的聯(lián)合，它承認私人產(chǎn)權；
而傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的本質特征是財產(chǎn)的合并，它否認私人產(chǎn)權‘（韓俊，1998）[6].可以說，我國農業(yè)合作化從所謂低級到高級的過程，正是私人決策隨著私有產(chǎn)權的不斷被侵蝕而逐步喪失的過程，同時也是公共決策依靠侵蝕私人決策而不斷擴張和膨脹的過程。在這一過程中，外部性的施加愈演愈烈，直至徹底獲得合法化。從互助組到初級社，社員還可根據(jù)人社的土地分得紅利，農戶的生產(chǎn)工具也可折價給予分期抵補，除歧視外，那時存在的問題主要是，土地等級的評定是否公正，生產(chǎn)工具的折價是否合理，但私人決策依托不完整的私人產(chǎn)權尚可起到某些作用。到了從初級社轉向高級社，人社的所有生產(chǎn)資料無償合并，土地的收益權被完全剝奪，這種合并成為名副其實的”歸大堆“[7]，私人決策也就隨著私有產(chǎn)權的消滅而完全退出了生產(chǎn)經(jīng)濟決策領域。

　　即便是邁向集體經(jīng)濟，也不難找到不同于財產(chǎn)無償剝奪的其它途徑。在建立高級社的過程中，沈陽市委曾經(jīng)考慮采用低價購買土地的方法來實現(xiàn)，并就此向上級請示（董志凱，2001）。中央復電否決了這種方法，并指示通過逐漸降低土地報酬、最終取消土地報酬的途徑，實現(xiàn)土地的公有化[8].可見，當個人初始擁有的土地產(chǎn)權在相當程度上是靠強權取得、從而起初就是一種殘缺的私有權（周其仁，1994），當個人的正當權益可以肆意踐踏、外部性的施加受到庇護，這種剝奪而來的資產(chǎn)及其租金被重新剝奪而去，就不會顯得有悖于常理了。一旦公有產(chǎn)權隨高級社的普遍形成而確立，農業(yè)的社會主義改造就宣告完成，農業(yè)生產(chǎn)領域中的私人決策也隨之由公共決策所取代。

　　如果說高級社的形成意味著農村公有制的確立，那么人民公社的建立則標志著政權與產(chǎn)權的重新合一（政社合一）。在將排他性公有產(chǎn)權“升級”為無限制公有產(chǎn)權（一大二公和一平二調）以及公共決策介入社員個人生活（公共食堂）的嘗試失敗之后，1962年確立了“三級所有、隊為基礎”的集體產(chǎn)權形式。這種制度安排既可保證國家代理人的公共決策通過行政體系到達農村基層，又能使農戶而非國家承受公共決策的種種后果。至此，在供銷社、信用社和人民公社的基礎上，國家與地方的公共決策覆蓋了農村的生產(chǎn)、交換和分配等領域。

　　與“喜看稻菽千重浪，遍地英雄下夕煙”的浪漫情懷相去甚遠，人民公社中的實情是，“出工一大片，干活大呼隆，好壞一個樣，分配一拉平”。當有“便車”可搭時，偷懶就成為單個社員施加外部性的重要方式。于是，生產(chǎn)中普遍發(fā)生磨洋工、混工分、出工不出力和出力不盡心的現(xiàn)象。雖然在工分的評定中部分參照了社員的勞動表現(xiàn)，但由于計量難題和較低的按勞分配比重（即所謂人七勞三），工分的激勵效應極其有限。重要的是，在這種情況下，農村人口的增長獲得了內生性的鼓勵，對我國社會經(jīng)濟的長期發(fā)展構成深遠的影響。

　　農業(yè)集體化為我國工業(yè)化和國家資本的原始積累做出了重要貢獻。通過公共決策與工、農產(chǎn)品價格“剪刀差”，農業(yè)剩余可以用較低的交易費用最大限度地轉變?yōu)閲�有工業(yè)的資本積累。這是工業(yè)國有化成功的重要條件。然而，根本問題在于，在經(jīng)濟領域中以公共決策取代私人決策，能否成為一種具有相對效率的選擇？如果公共決策下的集體經(jīng)濟創(chuàng)造了較少的農業(yè)剩余，那種“竭澤而漁”式的剩余掠奪，其“功效”除了抑制農村對于工業(yè)晶的需求之外，究竟還意味著什么？通過國家資本的擴張，我國雖在較短的時期內建立起門類齊全的工業(yè)體系；
但為此而支付的社會成本則是效率低下、結構失衡和人民生活的長期停滯。

　　3.農村改革：向私人決策的回歸

　　公共決策下集體生產(chǎn)所固有的動力減弱與精神沮喪，不可能通過官員強制、政治運動、以及根據(jù)“政治表現(xiàn)”加權的“政治工分”解決。企圖改變個人效用函數(shù)的所謂“社會主義教育”和“思想改造”，只能使得農民對于經(jīng)濟自由的渴望變得更加強烈。于是，“三自一包”“四大自由”反復出現(xiàn)，恰似“野火燒不盡，春風吹又生”。農業(yè)總產(chǎn)出的徘徊不前或緩慢增長，即便對于租金最大化這一特定的國家目標而言，也是無所裨益的。何況，當占人口絕大多數(shù)的農民長期生活在貧苦之中，國家治理的“合法性”就會受到挑戰(zhàn)和威脅。這就促使國家的公共決策從農業(yè)生產(chǎn)領域逐步退出，于是，農村改革時代降臨神州大地。

　　農民的生存處境本身就可作為她們同國家和集體進行討價還價的籌碼。僅占5％的自留地帶來25％左右的收入（辛逸，2000），這一事實無疑給出了農業(yè)生產(chǎn)中公共決策與私人決策在效率上的顯著差異。因此，時至70年代末，當農民在排他性公有產(chǎn)權的邊界內選擇家庭承包這一受限的私人決策方式時，國家采取了默認的態(tài)度。脫胎于公共決策下集體生產(chǎn)的各種責任制（包工責任制、包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶等），使農戶在給定土地的使用與產(chǎn)出之間建立起較為明確和相對穩(wěn)定的關聯(lián)，在消除外部性的條件下，農民關于農業(yè)生產(chǎn)的決策開始轉變?yōu)檎嬲�意義上的私人決策�！敖粔驀�家、留足集體、剩余歸已”既體現(xiàn)了國家、集體和個人三者之間博弈的一種均衡，也標志著農民成為集體地權的租佃人與農業(yè)剩余的索取者。

　　改革伊始，在私人決策下，農民壓抑長久的生產(chǎn)積極性得到空前的激勵，從而導致我國農業(yè)的高速增長[9].到1984年前后，我國出現(xiàn)了農產(chǎn)品收購和儲藏的“倉容危機”。與此同時，國家大幅提高了主要農產(chǎn)晶收購價格。農產(chǎn)品供給的增加，不僅直接引起農民收入的增長，而且為輕工業(yè)的發(fā)展和人民生活的改善提供了相應的物質保證；
而農民和城鎮(zhèn)居民貨幣收人的增加，又為工業(yè)與服務業(yè)的發(fā)展提供了足夠的需求，再加上輕工業(yè)的“六優(yōu)先”和“軍轉民”等，我國經(jīng)濟獲得高速而又健康的發(fā)展。與1978年相比，1984年我國GDP 增長了70.9％，人均GDP 增長了56.8％。在經(jīng)濟發(fā)展的“見證”下，承包制不僅在廣大的農村地區(qū)迅速播散[10]，而且直接推動了我國城市的經(jīng)濟體制改革。更值得大書特書的是，農村改革和發(fā)展的加速促進了農村產(chǎn)業(yè)結構的調整和農村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍，不僅造就了“中國的奇跡”，進而推進了決策方式的變遷。

　　目前，我國現(xiàn)存的農地制度具體形式有“兩田制”、“三田制”和“股份合作制”等，部分區(qū)域采取了“反租倒包”、“承租反包”等規(guī)模經(jīng)營方式，但農地制度的基本模式是：集體地權+按人均分的土地使用權。經(jīng)過20多年的發(fā)展與變遷，這種制度安排的主要內容如下[11]：

　�。╝ ）土地承包期30年不變。針對第一輪承包到期后家庭承包制是否要長期堅持的問題，1993年11月中共中央和國務院指出：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是我國農村經(jīng)濟的一項基本制度，要長期穩(wěn)定并不斷完善；
為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農民增加農業(yè)投入，在原有耕地承包到期后，再延長30年不變。鑒于實際工作中對“30年不變”的含義有多種理解，1997年8月國家再次申明：土地承包期再延長30年，是指家庭土地承包經(jīng)營的期限；
而集體土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，是一項長期政策。

　�。╞ ）“大穩(wěn)定、小調整”。這一政策始于1984年。它要求：在承包地基本穩(wěn)定的前提下，對人口變化后人地關系過于懸殊的農戶實施必要的土地調整。但不允許通過行政辦法時隔數(shù)年實行全村或全組范圍的土地普調；
也不允許借“小調整”之機提高承包費，增加農民負擔。

　�。╟ ）“增人不增地，減人不減地”。為了避免因人口的變動而發(fā)生的承包土地的頻繁調整、以及由此所致的土地細碎化，1993年11月，國家提倡有條件的地方，在承包期內，實行“增人不增地，減人不減地”的辦法，即不再根據(jù)農戶家庭人口的增減而抽補土地。

　�。╠ ）允許農地使用權依法有償轉讓。由于進城務工、非農就業(yè)等原因，農戶無力或不愿繼續(xù)耕種承包地，1984年提出兩種解決辦法：一是農戶將承包地交還集體，由集體統(tǒng)一安排；
二是經(jīng)集體同意，由農戶之間協(xié)商轉包。1993年，中央正式肯定：在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓。

　�。╡ ）嚴格控制預留機動地。針對第二輪土地延包過程中出現(xiàn)的改變土地所屬關系和擴大機動地的問題，國家于1995年規(guī)定：不能將已經(jīng)屬于組級集體經(jīng)濟組織的土地收歸村有，在全村范圍內平均承包；
嚴禁發(fā)包方借調整土地之機多留機動地；
原則上不留機動地，確需留的，其占耕地總面積的比例一般不得超過5％。

　�。╢ ）在有條件的地區(qū)實行土地適度規(guī)模經(jīng)營。1984年的1號文件鼓勵土地逐步向種田能手集中。1993年11月的農村政策文件進一步指出：在少數(shù)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達、大部分勞動力轉向非農產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入的地方，可以從實際出發(fā)，尊重農民的意愿，對承包土地作必要的調整，實行適度的規(guī)模經(jīng)營。1995年，中央將土地適度規(guī)模經(jīng)營進一步限定為沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。目前，實行土地適度規(guī)模經(jīng)營的方法有以下三種：一是通過組辦或村辦農場；
二是通過“兩田制”由大戶承包經(jīng)營；
三是通過土地使用權的自由流轉形成規(guī)模經(jīng)營。

　　上述制度安排和政策選擇基本體現(xiàn)了國家在維護集體地權的基礎上的傾向與偏好。（a ）、（c ）和（d ）著意于將現(xiàn)有農戶對集體土地的使用（權）長期化，其目的是要在降低外部條件不確定性的基礎上保證農戶私人決策的合理作出，從而盡量克服短期租佃制所固有的“用地”和“養(yǎng)地”之間的矛盾。政策（b ）、（e ）和（f ）則在維護集體地權所賦予的相關公共權力的前提下，試圖將公共決策限定在適當?shù)某潭壬虾头秶鷥取?/p>

　　由此可見，公有地權下雖然存在著農戶的私人決策，但約束條件是不同的，它不是農戶獨立自主的私人決策，必然受到從中央到地方各級公共決策和公共權力的限制和侵蝕，充其量是一種受限的私人決策；
集體地權內在地規(guī)定了公共權力侵犯私人決策的“合法性”。這就注定了國家的有些政策（“增人不增地，減人不減地”與“大穩(wěn)定，小調整”）相互沖突，有些政策很難實行或在執(zhí)行中“走樣”，有些限定公共權力的政策，其效果令人置疑。這也決定了，家庭承包制既使我國農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了高速發(fā)展，又使之步人增長減速和起伏的階段[12].

　　4.集體地權與受限的私人決策

　　現(xiàn)有的家庭承包制下的農業(yè)生產(chǎn)決策屬于受限的私人決策。這種受限性既源于集體的土地產(chǎn)權，又來自農戶決策的外部或市場環(huán)境。這些因素一方面增大了私人決策的不確定性，阻礙農戶進行長期投入；
另一方面，則降低了農戶決策及其經(jīng)營的正當收益。我們認為，私人決策的受限性是農業(yè)自發(fā)性投入減少、種植積極性降低和二元結構固化的癥結所在。

　　上文指出，集體地權和按人均分的土地使用權是我國現(xiàn)行根本的農地制度。其實，這兩者之間存在緊密的聯(lián)系。按人均分的土地使用權是集體地權（在允許使用權指定與分割的條件下）的內在特性和邏輯必然。所謂集體，是指在一定的范圍內（地域或群體）眾多人口的一個集合。因此，作為集體的普通一員，無論男女老幼，天然擁有集體土地的同等權益。除非某人從某一集體中永遠消失，這種權益在邏輯上抑或情理上是無法加以剝奪的。這就注定了農戶的承包地細碎分割，并隨著人口的變動處于“五年一大調，三年一小調”[13]的境況之中。據(jù)農業(yè)部的調查，即使到“土地承包30年不變”政策出臺3年后的1996年，在新簽訂的土地延包合同中，承包期5年以下的占12.9％，6-14年占28.7％，15-29年的占28.4％，30年以上的只占30％左右（宋洪遠等，2000，pp.21）。

　　“土地承包30年不變”的本意是要“賦予農民長期而又有保障的土地使用權”，以此穩(wěn)定農戶的種植預期，從而鼓勵農業(yè)長期投入。顯然，這一政策主要是針對土地的頻繁調整造成的土地“用”“養(yǎng)”之間的矛盾而來的。從道理上講，“增人不增地，減人不減地”也應當包含在“土地承包30年不變”的政策含義之中。然而，這一政策是與集體地權的內在規(guī)定性相沖突的。所以，盡管它已載入國家的相關法規(guī)之中，從而成為一種正式的制度安排[14]，但是這種強制性制度變遷的實際進程卻總是顯現(xiàn)出集體地權的本質特征來。

　　根據(jù)楊學誠等（2001）的調查，到2000年，不僅有些村重新簽訂的承包合同中土地承包期不足30年，而且有64％的合同載有如下條款：“為解決人地矛盾，甲方（村委會）可對乙方（農戶）承包的土地進行適當?shù)男≌{整”：“國家、集體依法征用土地時，甲、乙雙方必須服從，對土地做相應調整”。從農民對30年內土地是否會發(fā)生調整的預期中，不難看出該項政策或法律條文的脆弱性：在708位被訪者中，認為不會再調整土地的只占6.8％；
還會調整的占48.0％；
是否調整由干部說了算的占15.3％；
由中央說了算的占14.2％；
回答“說不清”的占15.7％。至于農民對嚴格禁止土地調整的態(tài)度，存在“贊成”、“不贊成”和“無所謂”等多種類型，不同的態(tài)度更多體現(xiàn)的是農民對于自家人口變動的預期，這絲毫不能抹殺按人均分土地使用權的“合法性”與正當性�？梢詳喽�，在集體地權下，能夠實際實施的政策是與按人均分的土地使用權相匹配的“大穩(wěn)定，小調整”，而非旨在體現(xiàn)社會福利函數(shù)的“30年不變”或“增人不增地，減人不減地”。其實，法律條文本身也為土地調整留下了一條“暗道”：30年的土地使用期，可經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意、并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級政府農業(yè)行政主管部門的批準得以調整。

既然土地歸集體所有，集體代理人就享有所有者的各種相應權力[15].行使這種權力就是公共決策，除了遵循前述集體產(chǎn)權的內在邏輯之外，勢必要為理性的集體代理人帶來足夠的利益。這樣，現(xiàn)實中發(fā)生的諸如縮短承包期、收回承包地、擴大機動地、提高承包費、搞行政指令下的規(guī)模經(jīng)營以及名目繁多的所謂“業(yè)績工程”等等，也同樣成為植根于集體地權之中雖可暫時加以抑制卻無法得以根除的痼疾。(點擊此處閱讀下一頁)所以，在集體地權的制度安排下，農戶生產(chǎn)經(jīng)營中的私人決策總會受到公共權力的限制和侵蝕。如果考慮到集體這一范疇尚未得到法律的清晰界定，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（甚至縣政府以上）借用“調整農業(yè)結構”、“擴大規(guī)模經(jīng)營”等名義而侵蝕私人決策的行為，就會在與集體代理人利益兼容的前提下盛行和泛濫于農村地區(qū)。于是，機動地變成“權力田”；
集體代理人的“裙帶”則成為責任田的“承包大戶”；
蔬菜被鏟除而要換種煙葉；
養(yǎng)牛的“莊戶”被迫遷居“別墅”；
每戶要裝電話：“三個一萬工程”（一萬畝卷心菜、一萬畝黃花菜和一萬只鴿子）等等，搞得鄉(xiāng)村雞飛狗跳。面對這些現(xiàn)象，體現(xiàn)高層意圖的媒體的評介是：“用心良好、方法不當”。試問，當代理人在集體地權下?lián)碛胁⒊浞中惺瓜鄳�而又合法的公共權力時，難道還有比此更加貼切的評語嗎？很清楚，用心良好與否是不可觀測與驗證的；
可觀測與驗證的則是這種公共權力及其基礎是否存在。

　　如果土地的使用（權）事實上處于變動之中，如果公共權力可以侵擾農戶的私人決策，從而導致其預期的不確定性，那么，減少農業(yè)的長期投人就會成為農民降低或規(guī)避經(jīng)營風險的理性選擇。農業(yè)的長期投入主要包括修建灌溉與排水設施、平整與深耕土地、使用有機肥料、建造溫室大棚、發(fā)展園林經(jīng)濟、以及采用新技術等方面。顯然，農地單位面積的穩(wěn)產(chǎn)與高產(chǎn)，在很大程度上取決于農業(yè)的長期投入。這或許是前述國家諸項農地政策的根本出發(fā)點，即根據(jù)自身偏好，在保證集體地權的基礎上，試圖通過對于公共權力的適當限制和農民土地使用權的保護，模擬出一個有利于農業(yè)長期投入的環(huán)境和條件。

　　然而，只要集體地權的存在對于國家而言是必要的，就總會形成國家和集體（代理人）之間相互博弈的某種均衡。國家博弈的支付取決于集體地權的存在給其帶來的凈利益、諸項政策（或法規(guī)）的效果和實施（包括履行與監(jiān)督）成本；
集體代理人的支付則取決于其決策和行為的凈收益。這意味著，如果集體代理人將其行為及其程度自控在某種范圍內，取得自身利益的最大化是完全可能的，而且這種利益應當是不菲的。這是因為，在現(xiàn)有的情況下，國家還有許多事情必須交給集體來辦，集體產(chǎn)權的“形而上”收益仍然較大；
同時，國家政策與法規(guī)的實施成本（尤其在強制性制度變遷下）顯得很高。

　　有人可能會講，因為“土地承包30年不變”已經(jīng)載人法律之中，土地使用權（承包經(jīng)營權）已經(jīng)通過頒發(fā)土地使用證（農村集體土地承包經(jīng)營權證）這一公示手段而被賦予公信力，土地承包也已通過合同的形式予以確認，所以，農民的土地使用權應當能夠得到充分保證。然而，事情并非如此簡單。首先，土地使用權的廣度究竟如何，即是否包含繼承權、抵押權和買賣權等，在現(xiàn)實中（無論在理解上和具體的實施上）存在著較大的差異；
其次，土地承包合同是不完全的：合同很難對承包地的四至（周邊）做出清晰的描述；
再次，即使土地不做調整，也可通過“動帳”（調整土地費用）的方式起到調地的效果；
最后，集體的土地經(jīng)營管理權和農戶的土地使用權之間存在沖突（統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制正好說明了這一點）。這樣，從法學的角度看，盡管農民在家庭承包制的實踐中獲得了土地使用的身份權（屬于人身權）、承包經(jīng)營的請求權（屬于債權），同時在相當程度上取得了承包地上的排他性支配權與收益權（屬于物權）（靳相木，2001），但由于集體地權的內在規(guī)定性，農民對于土地物權的完整擁有或者對于公共權力的有效抵御，是不可能在集體地權的框架內實現(xiàn)的。這就決定了現(xiàn)有的國家農地政策或法規(guī)，從較長的時期看，仍然是過渡性的。

　　假如我們抽象掉集體地權對于國家的凈收益，在給定的目標函數(shù)下，國家現(xiàn)有的農地政策是完全可以模擬和替代的。比如，通過某種方法賦予農民土地的私有權，允許土地使用權流轉而不允許所有權轉讓。這一方略既可鼓勵農業(yè)的長期投入，也可實現(xiàn)土地使用權自由流轉基礎上的規(guī)模經(jīng)營，又可避免公共權力對于私人決策的侵擾。而且，它與“土地是農業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農民最基本的生活保障”這一集體地權賴以存在的“理論基礎”并不矛盾。既然將租佃關系（土地使用權流轉）視為“封建剝削”的傳統(tǒng)觀念在意識形態(tài)上已被擯棄并得到法律的準許，又有什么理由阻止土地的私人所有呢？難道還有什么比農戶擁有自己的土地更能體現(xiàn)土地的“生活保障”功能？人口對于土地的壓力確是我國的基本國情之一，不過，稀缺資源更需要完全排他性產(chǎn)權的界定與保護，這已成為制度經(jīng)濟學的公認成果。

　　誠然，農業(yè)具有異質性（heterogeneity ）、季節(jié)性和空間分散性等特征；
氣候和農產(chǎn)品價格的變化通常較大，而且往往影響相同地區(qū)的眾多農戶。這樣，農村中存在著較為明顯的信息不對稱和農業(yè)收入的協(xié)變性（covariance）。由于信息的不對稱性，即使在市場經(jīng)濟條件下，農村保險和金融中介成長緩慢，信貸及保險市場不夠完善。一旦遇到自然災害，農戶就有可能將土地低價出售以度災荒；
由于農業(yè)收入的協(xié)變性，購地者又通常是具有較多貨幣儲蓄的土地大戶或債權人。待到正常年份，由于土地價格高于農業(yè)利潤的資本化價值（Binswangerand Deininger ，1997），在信貸市場不完善的情況下，失去土地的農戶很難再將土地回購。這將加劇土地的兼并與集中，從而使原有土地的所有者淪為雇工或佃農。

　　一旦土地化為私有，所有權的轉讓就是題中應有之義，一定程度的土地兼并與集中便勢所難免。屆時，除了萬不得已要考慮“限田”政策之外，主要的措施應當落在如何完善農村的保險與信貸市場上面。退一步講，即使有些農戶失去土地的所有權，其仍可通過租佃契約而取得土地的使用權。同樣是土地使用權的流轉，但與現(xiàn)在的情形有很大區(qū)別（后面將詳細討論），它是私人決策的結果，排除了公共權力的直接介入。

　　總之，欲求達到某種平均的狀態(tài)而將從事農業(yè)的9億農民（包括親人）統(tǒng)統(tǒng)置于“生活保障”的下陽水平，無論如何不是一種明智的選擇。假如“農轉非”的速度趕不上人口的增長，則意味著我國的城鄉(xiāng)差別將會進一步拉大。如此，在國際社會中名列前矛的GDP 數(shù)值，又究竟能夠說明些什么？所以，我們只能通過完整而非受限的私人決策進一步提高農業(yè)的生產(chǎn)效率。至于競爭的落伍者——那些真正需要“保障”的人們，反而要求公共決策的援助，即通過國民收入的再分配（而不是生產(chǎn)資料的平均化）獲得起碼的生存權利。

　　如同在當年的“土改法”中并存著既要消滅地主的“封建剝削”又要保留土改后新地主產(chǎn)生的基礎（允許土改后的土地自由買賣和出租）的條款，單純從字面或原理上把握中國的實情和制度演化的邏輯，結果往往是令人難堪的。集體產(chǎn)權和受限的私人決策有其現(xiàn)實的制度背景，而決定這種制度背景并使之固化的因素，又通常是處于某種均衡之中的利益格局。

　　5.集體地權與“準租佃制”

　　前面多次提到租佃制的問題，為了對我國目前的農地制度及其決策權的分配有一個進一步的理解，我們想將其與歷史上和現(xiàn)實中存在的土地租佃制加以比較分析。這是很有趣味的。

　　租佃制是一種很古老的農地耕作制度，它是建立在私人地權的基礎之上的。土地所有者與農戶簽訂租佃契約，將自己所有的一部分土地的使用權讓渡給后者，由其耕種使用，后者將土地收獲的一部分或其貨幣等價物作為地租交給前者，作為前者放棄土地使用權的報酬或后者取得土地使用權的代價。這類農戶就是租佃農戶，簡稱佃農。在租佃制下，土地所有者擁有土地的所有權，一般稱作“田底權”，佃農取得的是土地的使用權，一般稱為“田面權”。因此，租佃制是一種所有權和經(jīng)營使用權相分離的制度。

　　從所有權和經(jīng)營權相分離來看，我國農村實行的聯(lián)產(chǎn)承包責任制與租佃制非常相似，即一方（農村集體）擁有土地的所有權，另一方（農戶）擁有土地的使用權，或者說一方擁有“田底權”，一方擁有“田面權”，承包合同就是土地租約，承包費和“三項提留”就是地租。但是，由于現(xiàn)行的承包制是建立在公有地權的基礎之上的，因而又與租佃制有著重大的原則區(qū)別，無論是經(jīng)濟當事人的行為，還是兩種制度安排的效率，都存在著明顯的差別。為了討論的方便，我們稱其為“準租佃制”。

　　首先，在私有地權下，由于經(jīng)濟當事人的地位是獨立的和平等的，其產(chǎn)權界定是完整而明晰的，因而，土地租佃關系只是經(jīng)濟當事人可能的選擇和決策之一。土地所有者可以選擇自耕、或者出租、甚至同時承租。比如，某個小土地所有者在初期可能選擇自耕加承租，經(jīng)過不斷積累，逐漸購置土地，等到一定階段就成為完全靠地租生存的地主。同樣，佃農也可與不同的土地所有者簽訂或選擇不同類型的租佃合約，比如定額租、分成租等；
租期的長短與租金（率）的高低也是當事人私人決策的結果。

　　所以，在租佃制下，契約雙方當事人的私人決策具有完整性：在給定的資源稟賦下，當事人經(jīng)過討價還價，會達致一種均衡，即在多種方案中選擇一定時期內自身利益最大化的行為。而在集體地權下，由于經(jīng)濟當事人的地位是不獨立的，其產(chǎn)權界定是不完整和不明晰的，因而，當事人的決策空間受到很大限制，當事人只有一種選擇，即選擇準租佃制，不能選擇其他方式（比如自耕）。關鍵在于，集體地權是一種人人有份的產(chǎn)權，即集體的每一個成員都有一種天然的產(chǎn)權，通常稱為成員權。由于農戶是以自己的成員身份從集體中取得土地的使用權，因而，從一定意義上來說，農戶取得的是名義上屬于自己的那一份土地的使用權。這樣一來，一方面農戶只能與其作為成員的某個確定的“集體”簽訂租佃合約，不能與其他集體簽訂租約；
另一方面，集體及其代理人也無權與該集體之外的成員締結租約，或者說，本集體以外的農戶通常是沒有承租權的，至少在初次承包時是這樣。于是在有些地方，成員權構成社區(qū)型股份合作制產(chǎn)生的基礎（傅晨，2001）。不僅如此，合約的內容要么通過集體（或代理人）、要么由政府、要么兼而有之地采用公共決策加以設定。租佃的類型、租期的長短、租金（率）的高低，對于作為租佃人的農戶而言，往往是被迫的和強加的，而不是通過交易談判或討價還價“內生”地形成的。

其次，在租佃制下，租約是自由的自然人的平等契約，是私權與私權的交易，只要雙方同意，這種交易與他人無關，也沒有什么限制，交易雙方都有充分的退出權�；蛘哒f，租佃合約是當事人雙方選擇的結果，其決策具有相當程度的“可免除性”，即第三方通常不得對合約的簽訂與履行橫加干涉，除非發(fā)生糾紛而由法院介入。土地的具體使用、投資及其收益的分享等由當事人自行決定；
而這些又往往隱含在相應的租佃制類型中。但在準租佃制下，租約是自然人與非自然人（村莊能否稱為獨立法人尚無明確規(guī)定）的契約，是私權與公權的交易，這種交易不僅會受到成員權的限制，而且也與第三方（即集體的其他成員）有關，因而，決策的可免除性不能得到有效保證，交易會受到其他成員的無形牽制，交易的數(shù)量特別是初次交易的數(shù)量是有限制的，不能超過每人平均的一份土地來締結承包合約。至于政府對農戶的干預，更是無法免除。不僅如此，退出權也是不完整的。在有些地方，農產(chǎn)是無法退出的，即使不愿繼續(xù)承包，但如果無人轉包，承包人還得繼續(xù)交納“三提五統(tǒng)”；
即使說農戶可以自由退出，但集體也無法自由退出。雖然在現(xiàn)實中，集體代理人經(jīng)常隨意撕毀合約，但在法律上，它無權開除一個成員，(點擊此處閱讀下一頁)從而也就無法解除與之簽訂的承包合同。

　　再次，在租佃制中，按照租約的類型，有短期租約和長期租約、固定租約和分成租約，雖然不同租約的風險及其分擔是不同的，但決策的因果性是清楚的，這是與可免除性相關的私人決策的又一特征。即在決策的可免除性得到保證的前提下，決策者而非他人對于自身的決策及其行為的后果負責。從承租方來看，他可以選擇短期租佃，因而無法享用投資的回報；
也可以選擇固定租約，但必須承擔全部風險；
還可以選擇分成租約，一方面可以按照雙方的投人分配收益和風險，另一方面，就要接受地主的部分權威。在這里，地租是剩余產(chǎn)品的一部分，但利稅是嚴格分開的。與此不同，準租佃制的合約，既非長期租約，亦非短期租約；
既非固定租約，亦非分成租約，而是名義上的長期租約（30年承包期）和固定租約，實際上的短期租約（大固定，小調整）和可變租約，決策的因果性會遭到不同程度的破壞。因為三提五統(tǒng)在紙面上是有最高限定的，而且出租方不承擔任何風險，風險全部由農戶承擔。但是，三提五統(tǒng)中并不包括各種收費，后者實際上構成租金的一個主要部分，不僅是可變的，而且是無限的�？梢�，在這里利稅是合一的，稅費也構成地租。不僅如此，地租的多少不是出租方和承租方討價還價談判的結果，有的（如三提五統(tǒng)）是由中央政府規(guī)定的，有的（如各種收費）是由出租方單方面決定的。農戶只有接受和交納的義務，而無議租的權利。由此推想，土地使用30年不變的法定約束何嘗不是對決策因果性的一種蔑視呢？！

　　最后，在以集體地權為基礎的準租佃關系中，農產(chǎn)雖然憑借其成員權擁有一份農地的消極產(chǎn)權，但其積極的產(chǎn)權卻受到更多的限制，因而，其私人決策權明顯小于租佃制下的佃農，雖然有所謂30年承包期的規(guī)定，但農戶并沒有永佃制下佃農的行為，而是行為趨于短期化。與此相應，村集體及其代理人的決策權明顯大于租佃制下的出租人。不僅如此，與租佃制下出租人的私人決策不同，在準租制下，作為出租人，村集體及其代理人的決策是一種不受限制的公共決策。這就為集體代理人留下很大的自由裁量空間，也為上級政府部門通過集體代理人干預農戶私人決策留下了回旋余地，從而增大了農戶私人決策的不確定性。

　　在準租佃制下，集體代理人不僅擁有比租佃制下出租人更大的決策空間，而且其行方式也有很大不同。由于這種決策是一種公共決策，眾多的決策人也有個搭便車的問題，由于不承擔決策的全部后果，他們的行為也象國有企業(yè)的管理者一樣，只在乎控制權收益，而不在乎長期貨幣收益（土地租金）的穩(wěn)定增長與否。既然控制權操在他們的手中，有了控制權就有了一切，且控制權的行使比較容易，那么，農村中的權力濫用和村霸就有了滋生的土壤，有些人的行為比過去的土豪劣紳有過之而無不及。不僅如此，他們也有足夠的動力在中央政府與農民之間筑起一道高墻，阻斷其間的信息交流，類似江西桂曉琦事件[16]相當普遍，也就是說，鄉(xiāng)村干部擴大控制權收益的策略在任何一輪博弈中都是占優(yōu)策略。在土地非農化過程中，單個農戶很難形成集體行動以維護自己的權益，土地由作為出租人的集體代理人出面與開發(fā)商交易，作為承租人的農產(chǎn)既無權過問，也很少能得到土地交易的好處。這樣一來，集體代理人的行為不僅使國家保護農地的目標落空，而且國家還要承擔由此引起的社會后果。

　　總之，在一定的條件下，私人產(chǎn)權下的私人決策，無論具體的決策或選擇有何不同，通常具有同等的有效性。張五常（2001）證明：在私人產(chǎn)權的條件下，當交易費用為零時，無論自耕、雇工、定額租或分成租佃，這些方式所隱含的資源配置同為有效率的；
只要合約安排本身是私人產(chǎn)權的不同表現(xiàn)形式，不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率。我們只是將私人產(chǎn)權的排他性和可轉讓性與決策的性質聯(lián)系在一起，給出效率保證下決策應具備的完整性、可免除性與因果性，從而推斷出集體地權下的準租佃制相對無效率的結論。在交易費用不為零的真實世界中，任何人都不能斷言私人地權和租佃制度是完美的，就象不能斷言任何一種制度是完美的一樣，但可以肯定：從決策的觀點看，集體地權和準租佃制要劣于私人地權和租佃制�？梢姡�中國的“三農”問題，說到底是一個基本制度問題。

　　三、國家壟斷、政府管制和政策歧視

　　除集體地權外，農戶經(jīng)營的私人決策還受到國家壟斷、政府管制和歧視性政策的限制和侵害，這方面出現(xiàn)的問題及其造成的危害也許不亞于在農地產(chǎn)權方面的情形。

　　1.國家對農村產(chǎn)品市場的雙重壟斷

　　在我國農村的產(chǎn)品市場上，一方面，國家（及其所屬機構）是農產(chǎn)品的最大買家，形成了農產(chǎn)品市場的買方壟斷，另一方面，國家又是主要農業(yè)生產(chǎn)資料的供應者，形成農用生產(chǎn)資料市場的賣方壟斷。國家的雙重壟斷，不僅擠壓了農戶經(jīng)營決策和獲取贏利的空間，而且加大了農產(chǎn)品的總成本，使得我國的農產(chǎn)品從總體上愈加缺乏國際競爭力。

　　隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農戶有了在農地上進行生產(chǎn)決策的自主權，但在農產(chǎn)品特別是糧食、棉花等大宗農產(chǎn)品的流通和交易方面，仍然受著較大的限制。1985年我國雖然廢止了長存30余年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，但是迄今為止，國家每年定購的糧食達500億公斤，占到常年商品糧的35％左右，再加上議購部分，其所控制的購買量足以使之成為糧食市場的買方壟斷者。如果說農民還有些“自由”可在農貿市場上出售國家購買后剩余的商品糧，那么棉花的收購則幾乎完全掌握在國家及其所屬機構手中。這樣，在工業(yè)品供求和定價基本實現(xiàn)市場化的同時，農民卻要面對頗具計劃經(jīng)濟色調的主要農產(chǎn)品的買方壟斷。

　　為了維護農產(chǎn)晶市場的買方壟斷，國家一直設法尋求市場與非市場（強制）的多種方法和途徑。比如，提高糧食的收購價格[17]；
將糧食定購與平價化肥、柴油和預購定金“三掛鉤”，對棉花實行物資獎售；
將糧食和棉花的合同定購改為對農戶具有法定義務的國家定購；
將糧食議購在責任上升格為“二定購”；
實行“米袋子”省長負責制；
保證國有糧食企業(yè)在糧食收購中的“主渠道”作用，嚴禁私商和其它企業(yè)直接到農村收購糧食；
等等。國家不僅是主要農產(chǎn)品市場的買方壟斷者，而且是農業(yè)生產(chǎn)資料市場的賣方壟斷者。目前，種子、化肥、農藥等農資生產(chǎn)行業(yè)不同程度地存在著制度性進入壁壘；
盡管國家于1998年取消了國產(chǎn)化肥的指令性生產(chǎn)計劃和統(tǒng)配收購計劃，17家大型化肥廠仍由中央政府控制，其生產(chǎn)的化肥還要根據(jù)國家制定的指導價作有限的浮動，其它廠家的化肥定價也由地方政府調控；
化肥進口則由中國化工進出口總公司和中國農業(yè)生產(chǎn)資料集團公司特許經(jīng)營；
除少量產(chǎn)品由廠家自銷外，化肥和農藥的銷售主要由中農公司及其銷售網(wǎng)（基層供銷合作社）、農經(jīng)“三站”（農業(yè)植保站、土肥站和農技推廣站）所掌控。

　　國家的雙重壟斷，不過是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的殘留物。政府反復申明，此舉旨在熨平農產(chǎn)品的價格波動、穩(wěn)定農資價格、保證農民的利益，但結果卻事與愿違。實際情況是，農產(chǎn)品收購價格的提高，導致糧棉豐產(chǎn)；
隨著糧食收購的增加，一方面財政不堪重負，另一方面國有糧食企業(yè)的虧損擴大，進而使收購價格指數(shù)回落。因此，在統(tǒng)購統(tǒng)銷體制瓦解后，國家在農產(chǎn)品市場的買方壟斷不僅削弱、限制和侵犯了農戶生產(chǎn)經(jīng)營決策的自主權，進而扭曲了農戶的市場反應，再加上調整的時滯和決策者的“有限理性”，國家定價往往偏離市場均衡價格。而棉花的價格偏離，導致國家棉花庫存和凈出口的顯著波動，造成了我國在國際市場上的“賤賣貴買”行為（盧鋒，2000），這種情況不僅嚴重缺乏效率，而且加劇了國際市場的波動，反過來，最終受損的仍然是中國的農民。

　　同樣，國家對于農資經(jīng)營的賣方壟斷，也并未給農民帶來實惠。在1985-1999年的15年間，農產(chǎn)品收購價格指數(shù)超過農業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)的只有5個年份；
尤其到如年代，除1994年外，前者均低于后者。由于農產(chǎn)品價格構成農民收入的主要來源，而農業(yè)生產(chǎn)資料價格則是農業(yè)成本的主要部分，因而，在國家的雙重壟斷下，種植業(yè)凈收益呈下降趨勢。

　　由于國家的雙重壟斷，一方面，導致農產(chǎn)品價格的過大波動，在通貨膨脹時期，農產(chǎn)品價格的上漲一般快于農村工業(yè)品，而在通貨緊縮時期，農產(chǎn)品價格的下降又大于農村工業(yè)品，農產(chǎn)品價格指數(shù)的最大落差高達52.1個百分點，而農村工業(yè)品的價格落差只有21.4個百分點。另一方面，造成工農業(yè)商品價格的“剪刀差”在近幾年有不斷加大的趨勢（如表1所示）。

　　壟斷必然導致效率損失。尤其是制度性進入壁壘下的國家壟斷，不僅遏制了包括農戶在內的民間經(jīng)濟生長與發(fā)展的空間，而且使國有糧食企業(yè)、供銷合作社、農資公司等壟斷組織長期處于低效運營狀態(tài)。長期以來，國有糧食企業(yè)依仗“兩頭吃”（一頭吃農民，一頭吃國家財政），加重了管理不善、缺乏活力、效益低下等國有企業(yè)的通病，大多數(shù)基層糧站和糧管所在糧食收購時存在著壓級壓價、克扣斤兩等侵犯農民利益的現(xiàn)象（胡小平，1999）；
至于糧款兌現(xiàn)慢和服務態(tài)度差，則成為“家常便飯”。供銷社名為合作企業(yè)，實則官方機構。它在農產(chǎn)品收購和農資供應中，兩頭充當國家壟斷的實施者。它所屬的棉花加工企業(yè)，亦成為壟斷保護下特殊與既得利益的享有者。

　　國家壟斷最終要給國家自身構成損害。每年巨額收購資金的支付和農產(chǎn)品收儲企業(yè)的虧損，不啻加重了國家財政的負擔。以國有糧食企業(yè)為例，截止1998年，6年累計虧損高達1200億元。壓力有可能轉化為變革的動力，但并不能決定變革的方向。面對棉花供求矛盾的加劇，國家并未堅持原有的改革方略，而是于1994年退回到更加僵化的“三不放開”（不放開棉花經(jīng)營，不放開棉花市場，不放開棉花價格）和“兩個統(tǒng)一”（國家統(tǒng)一定價與供銷社統(tǒng)一經(jīng)營）的壟斷體制[18].有人指出，國家調節(jié)棉花供求實施“松時放，緊時收”的方式，是由于“重視市場對過剩的調節(jié)作用，但不大相信市場同樣可能對相對緊缺進行有效調節(jié)；
過剩時市場化，緊缺時則以壟斷相訴求”（盧鋒，2000，pp.9）。其實，這不僅是一個思維方式問題，松時放，即過剩時推進市場化，實際上是讓農民承擔政府先前決策造成價格下跌的風險和損朱，而緊時收，重回壟斷經(jīng)營，則意味著政府企圖壟斷價格上漲的收益。

其實，壟斷集團對其既得利益的維護，是左右上述思維和決策模式并造成農產(chǎn)品流通體制改革進退的根源之一。在糧棉相對豐裕數(shù)年后的1998年，我國再次推出糧食流通體制改革，實行政企分開、儲備與經(jīng)營分開、中央與地方責任分開、新老財務帳目分開，完善糧食價格機制[19].應當說，將儲備與經(jīng)營分開、并將國有糧食企業(yè)推向市場不失為明智之舉，它是我國糧改的必經(jīng)之路。然而，出于對國有糧食企業(yè)利益及國家財政壓力的考慮，實現(xiàn)這一目標的具體手段則是以推行糧食收儲企業(yè)順價銷售為主的所謂“三項政策”。顯然，若要徹底做到順價銷售，勢必要求國家對于糧源及銷售渠道的控制更加壟斷化（比如，按保護價敞開收購糧食，嚴禁私商直接到農村購糧等等）。這種以強化壟斷而非競爭的方式來消除壟斷，不僅在道理上是滑稽可笑的，(點擊此處閱讀下一頁)而且其結果必定是一相情愿的。順價銷售做到與否姑且不論，按保護價敞開收購糧食，導致國家儲糧比例的進一步上升、儲糧質量的降低、財政糧食收儲支出的加大。同時，它還使國有糧食企業(yè)的低效率性質得以固化。

　　糧食和棉花的確是關系到國計民生的重要物資，國家保持一定比例的戰(zhàn)略儲備并對價格予以穩(wěn)定性的調控，不僅無可厚非，而且十分必要。但是，這并不能成為國家實施雙重壟斷的理由。如果說改革初期國家計劃低價售糧尚須以相應的糧源作保證，那么，當糧棉的最終消費已經(jīng)擺脫了“定量”控制，這種雙重壟斷則失去了任何積極的意義。所以，僅僅是放開價格、分開職能、在國家壟斷的格局下拓寬經(jīng)營渠道（比如，允許供銷社及其棉花企業(yè)、農業(yè)部門所屬的種棉加工廠和國營農場、經(jīng)資格認定的紡織企業(yè)直接收購、加工和經(jīng)營棉花），還遠遠不夠。農產(chǎn)品流通領域中的制度性進入壁壘必須打破，國家及其所屬機構應當從農資經(jīng)營和糧棉收購環(huán)節(jié)逐漸退出，通過儲備糧棉的市場吞吐實現(xiàn)價格調控。只有這樣，才能徹底改變國家雙重壟斷的格局，還給農民一個完整而非受限的生產(chǎn)經(jīng)營決策權。

　　應當指出，國家對農產(chǎn)品的買方壟斷和集體地權是導致農戶私人決策受限的重要因素，它們之間存在著密切聯(lián)系：集體地權以某種強制的方式（法定的責任制）和較低的交易費用確保了國家買方壟斷的運行；
國家的買方壟斷則成為集體地權需要存留的真正緣由。這是理解農村諸多問題的關鍵所在。只要國家買方壟斷未被打破，集體地權就不會有根本的變化。

　　2.農村金融市場的政府管制

　　在我國農村，相對于勞動力而言，不僅土地是稀缺的，而且資本也是不足的。如果說土地的稀缺與農村人口的增長和自然條件的限制有關，那么，資本的稀缺在很大程度上是由于體制方面的原因造成的。其中一個主要方面是，政府對農村金融的全面管制，剝奪和限制了農戶和企業(yè)金融決策的自主權。

　　改革前的中國農村，在人民公社制度下，一方面，由于農民除簡單的生產(chǎn)工具以外，幾乎沒有任何私有財產(chǎn)，只能參加集體的生產(chǎn)和分配，基本上沒有什么投融資的權利和需求，另一方面，農村金融機構全部系國家和集體所有，也不向農戶個人提供信貸，農戶的金融決策及其與金融機構的關系，除了簡單的現(xiàn)金儲蓄以外，幾乎不可能發(fā)生任何金融交易，農戶之間也很少發(fā)生資金往來。改革以后，農民的私有產(chǎn)權得以確立，農戶成為獨立的財產(chǎn)所有者和生產(chǎn)經(jīng)營者，投融資的決策權也相應恢復，隨著生產(chǎn)的發(fā)展和收入的增加，對資金的需求也不斷增長。與此同時，農業(yè)銀行隨之恢復，農村信用社也先后實行了以恢復“三性”（即組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性）和經(jīng)營責任制為主要內容的改革，貸款對象也從集體為主變?yōu)檗r戶為主。

　　如果說，80年代農戶的投融資決策主要是圍繞著土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施進行的，農村金融機構的信貸活動主要是支持農產(chǎn)晶增產(chǎn)和提價的需求，那么，在80年代末和90年代上半期，隨著農業(yè)生產(chǎn)力的提高和農村經(jīng)濟結構的調整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村第二、三產(chǎn)業(yè)得到了迅速的發(fā)展，農村金融活動的重點也從農業(yè)轉向非農產(chǎn)業(yè)，并在支持非農產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，農村的資金供求也出現(xiàn)了凈流入的態(tài)勢。這一切是與農戶生產(chǎn)經(jīng)營決策特別是金融決策范圍和權利的擴大密切相關的。當時的情況是這樣的，一方面，由于地方政府能夠利用倒逼機制，增加貨幣發(fā)放，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員的擔保，很大一部分資金流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦的資金問題，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的一大特點是負債經(jīng)營（周其仁，1997）。與此同時，由于基層政府在土地和資金方面的支持和提供的經(jīng)營便利，因而在企業(yè)的產(chǎn)權結構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就占有了一定比例的股權（陳劍波，2000）。另一方面，隨著經(jīng)濟主體多元化和經(jīng)濟結構多樣化的發(fā)展，也要求金融市場和金融活動與之相適應，由于信用社多年官營不能滿足農戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展對金融服務的要求，于是出現(xiàn)了大量的民間金融機構，如農村合作基金會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基金會、農民儲金會等，不僅為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了一部分資金支持，而且成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是個體私營企業(yè)發(fā)展的主要資金來源[20].到了90年代中期及其以后，隨著整頓金融“三亂”的進行，政府對金融業(yè)的管制不斷強化，金融決策出現(xiàn)了集中化趨勢，這一點在農村表現(xiàn)得更為明顯。首先是機構上的收縮。新設立的股份制銀行和非銀行金融機構在農村基本上沒有分支機構，縣以下國有商業(yè)銀行的機構全部撤銷，農村合作基金也全部關閉，小額信貸之類的非政府機構幾乎沒有，民間金融處于非法地位，農村的金融機構只剩下了一個信用社。其次是農村信用社本身的缺陷（曹力群，2001）。一是名義上的合作金融實際上的官辦金融，1996年信用社與農行脫離行政隸屬關系，業(yè)務管理和金融監(jiān)管分別由縣聯(lián)社和中央銀行承擔，由于央行并不把它當作合作金融對待，對其管理越來越多，信用社的依賴也越來越大，官辦色彩越來越濃，同時又不允許信用社建立獨立的清算系統(tǒng)，限制其經(jīng)營范圍（不準經(jīng)營財政存款和建筑存款），縣聯(lián)社也不尊重基層信用社的合作金融性質和經(jīng)營自主權。二是經(jīng)營機制上的錯位和僵化，農村信用社盲目模仿國有商業(yè)銀行，不愿經(jīng)營對農戶的農業(yè)貸款和小額信貸，把資金投放的重點放在工商企業(yè)，而又無健全的風險防范；
資金來源和資金運用不相匹配，籌資成本高，生息能力弱；
管理上干部能上不能下，員工能進不能出，工資能升不能降。三是嚴重的歷史遺留問題，如農行過去直接占用信用社的財產(chǎn)和資金不予歸還，地方政府干預下的大量資金無法收回，清理合作基金時強加給信用社的負擔等，使之處于與國有商業(yè)銀行不平等的競爭地位。這一切就在很大程度上剝奪和限制了農戶的金融決策權，將農戶的投融資決策擠壓在一個非常狹小的范圍內，并且具有了非法的性質，從而造成一系列嚴重后果。1）作為農村唯一的正規(guī)金融機構，信用社的資產(chǎn)質量和經(jīng)營狀況十分糟糕，1999年末，資本充足率達不到8％的信用社比重超過80％，全國1.3萬個農村信用社，資不抵債的超過了1／4.2）作為農村唯一合法的金融機構，信用社不愿和不能向農戶發(fā)放貸款，農戶資金需求的絕大部分仍由非法的民間金融提供（參見表2）。這就為高利貸的盛行打開了方便之門。據(jù)調查，農村私人借貸的發(fā)生率高達95％，其中高利借貸達到63％，四分以上超高利借貸超過了25％（溫鐵軍，2001）。不僅如此，由于農村的特殊情況，高利借貸的放貸方很多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部[21]3）信用社的職能主要不是向農村供應資金，而是從農村吸走資金，再加上郵政儲蓄只存不貸，國有商業(yè)銀行縣及縣以下機構的凈上存，因而，近幾年來，從總體上來看，農村資金是外流的。有關方面曾經(jīng)對此做過一些測算，每年凈流出數(shù)千億元，分別占金融機構（2000.9-2001.9）全部存貸款增加額的6.9-20.7％和16.7-50％，相當于農村的全部貸款。

　　大家知道，資金是基本的生產(chǎn)要素，投融資決策是最重要的經(jīng)濟決策。如果農戶的投融資決策都受到干預和限制，農戶的決策權和選擇自由度就是十分有限的。而政府對農村金融的嚴格控制和過度管制成為侵害農戶權利，阻礙農村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮雖與市場條件有關，但與農村的金融管制關系很大。這里有很多問題需要澄清。

　　首先，有人對民間金融持不屑一顧的態(tài)度，將其貶之為“草根金融”[22]，足見這些理論家和管理者是什么心態(tài)。什么是金融，它是怎樣產(chǎn)生的？簡言之，信用一旦可以轉讓和交易，就產(chǎn)生了金融，它是人類合作秩序跨越親血緣紐帶的局限擴展的結果，而未經(jīng)人工雕做自然生發(fā)的“草根金融”正是市場經(jīng)濟在人類發(fā)韌之初的當代翻版，既無卑濺之處，也無蠻荒之態(tài)。一些人滿腦子的建構主義，認為一個社會經(jīng)濟形態(tài)要靠車鉗銑刨鍛鑄打磨才能有效運行，不僅有點數(shù)典忘祖的味道，而且也許連什么是金融都沒有搞懂。如果說民間金融是“草根金融”，那么，由政府精心培育、百般呵護的國有金融，就其生存和競爭能力而言，豈不是“盆景金融”[23].一個經(jīng)濟社會的綠蔭福祉全部托付給幾個“盆景”，這是相當危險的。傳統(tǒng)中國農村發(fā)展起來的商業(yè)文明承載過高風險的金融業(yè)，當年晉商票號在發(fā)展之初也可以說是“草根”，但它的銀票可以廣泛流通，西至圣彼得堡，東達神戶，其信用之好，效率之高，并沒有國家的庇護和照顧，今天爛帳成堆的國有金融系統(tǒng)怎能望其項背。隨著我國正式加入WTO ，金融業(yè)對外開放的步伐加快，外資銀行進入和參股的消息接連不斷，并在南京和上海取得突破，外資銀行向居民提供外幣服務已經(jīng)放開，深圳和上海的外資銀行已經(jīng)開辦人民幣業(yè)務。然而，對內的金融開放仍然毫發(fā)未動，民營銀行仍然不準進入。最近，政府下令將幾家民營城市信用社合并組建一家城市商業(yè)銀行，筆者前去考察，主人請我題詞，我有意題寫了“保持民營金融本色，辦成一流商業(yè)銀行”。誰知，“民營”一詞觸犯了某些官員的祠經(jīng)，主人連忙打電話給我，要我另題一聯(lián)，刪掉“民營”一詞。改革開放20年后的今天，在一個民營經(jīng)濟最發(fā)達的省份，竟然發(fā)生如此怪事，實在令人哭笑不得。

　　其次，加強金融監(jiān)管，防范金融風險，非常必要，但是，很多人一提到民間金融，馬上就與金融風險聯(lián)系起來，政府及金融監(jiān)管當局對民間金融總不放心。實際上，在一個社區(qū)內，人們是講信用的，是有道德約束的，否則，就很難在社區(qū)內生存。當然，這不是說民間金融沒有問題和風險，有的負債率過高有的呆壞帳過多，最近，一些地方也發(fā)生了擠兌風潮，但是與國有金融積累的巨大壞帳相比，則是小巫見大巫。可見，中國金融業(yè)目前的主要問題和風險不在民間金融，而在國有金融。這是懸在中國人頭上的一柄“達摩克利之劍”。也不是說民間沒有不講信用的問題，沒有金融欺詐，但這絕不能構成取締民間金融的理由，就像不能因為市場出了問題就不要市場經(jīng)濟一樣。其實，即使在發(fā)達和正常的金融市場中，這種情況也無法幸免。不僅如此，農村民間金融中出現(xiàn)的問題，恰恰是政府監(jiān)管當局視為非法，圍追堵截和取締的結果。因為，在一個天天面臨制裁的市場中，信息不對稱比正常情況下要嚴重得多，由此而引起的道德風險，特別是逆向選擇問題更加嚴重。這是今年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主的理論已經(jīng)證明了的（Rothschild M.and J.Stiglitz ，1976）。其實，政府及其官員不講信用的問題更嚴重，危害更大，我們的市場秩序和金融秩序其所以如此混亂，坑蒙拐騙如此猖獗，其根源也在這里。比如，農村合作基金會是在人民公社解體以后為運營集體財產(chǎn)而建立和發(fā)展起來的，現(xiàn)在，當局以防范金融風險為由隨意將其關閉，本身就是一種侵權和不講信用的行為。不僅如此，政府管制的結果，實際上是造成了一個獲利的空間，管制越嚴，獲利空間越大，地下金融就越活躍，假冒偽劣越盛行。

再次，農村高利貸的盛行是政府金融管制的代價。既然農村經(jīng)濟發(fā)展需要融通資金，而國有銀行基本上不給農村貸款，信用社又滿足不了農戶融資的需求，民間借貸自然而然地發(fā)展起來，高利貸也必然出現(xiàn)。高利貸的利率其所以達到四、五分，是因為有風險，這種風險不只是正常的經(jīng)營風險，而且還包括政治風險，因為政府不允許民間借貸合法存在，所以放貸者在確定利率時，必然要把這個風險考慮在內。這么高的利率其所以有人照樣借，且是自愿交易，就是因為有巨大的市場需求。于是，正門不開走旁門，正道不通走邪道。當然，民間借貸不見得都是旁門左道，國有金融也不一定都走正路。由于農村得不到金融服務，中小企業(yè)得不到正規(guī)金融的支持，大中型企業(yè)也需要民間資金進入，(點擊此處閱讀下一頁)因此民間金融的確有存在和發(fā)展的必要和條件（王曉毅，2001），高利貸雖是邪道，但有其存在發(fā)展的土壤，不是政府一聲令下就取締得了的，除非有替代的東西出現(xiàn)。政府與其下令取締，做那些力不從心，出力不討好的蠢事，不如承認它的存在，讓其發(fā)展，在發(fā)展中加以規(guī)范和監(jiān)管。只有各種各樣的正規(guī)金融和民間金融都發(fā)展起來，能夠充分而方便地滿足農村經(jīng)濟發(fā)展和農民生活的融資需求，高利貸自然會銷聲匿跡（張曙光，2001）。雖然未來農胎融可能會以合作金融為主，但在目前的中國農村，民間金融還是主要渠道。一個只能滿足1／4資金需求的正規(guī)金融，侈談什么主渠道，豈非天大的笑話。

　　最后，民間金融在發(fā)展中必然會出現(xiàn)這樣那樣的問題，也存在著一定的風險，就像關閉前的農村合作基金一樣。關鍵是如何解決。現(xiàn)行的解決辦法是關掉了事。其實，這是最簡單也最愚蠢的辦法。由此而產(chǎn)生的問題一個也沒有解決，有的發(fā)生了轉移，如壞帳轉移給農村信用社；
有的則更加嚴重，如農村融資渠道的空缺。其實，發(fā)展中的問題只能在發(fā)展中解決，市場競爭中出現(xiàn)的問題，也要在競爭過程中解決。用政府管制的方式解決市場競爭中的問題，只能把事情搞糕。特別是政府的過激反應從來就沒有好結果。1994年糧食購銷體制改革的倒退和反復是這樣，關閉產(chǎn)權交易中心和農村合作基金也是如此。其性質都是公共決策侵犯私人決策，其根源都是政府自由裁量的權力太大，而且不受約束。

　　3.對農民的政策歧視

　　政府行為和公共政策的基本職能在于，保護私人的選擇權利和決策自由，其安排和運行必須遵循一視同仁的公平原則，即非歧視性原則。然而，在我們的政策實踐中，卻存在著大量歧視性規(guī)定，且在農村表現(xiàn)得更加嚴重。這是對個人平等權利和私人決策自由的直接侵犯。

　　在所有的歧視性政策規(guī)定中，對農民的身份歧視和行為限制也許是明顯、最不合理的。這種政策始于20世紀50年代，1953年，政務院根據(jù)中共中央的相應決議發(fā)布了《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，隨之實施了糧食供應的票證管理；
1958年，《中華人民共和國戶口管理條例》及相關配套措施發(fā)布實施，以此為基礎，形成了包括勞動就業(yè)、社會福利、教育培訓等一整套歧視農民的政策規(guī)定和制度安排。這是建立計劃經(jīng)濟制度，推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的代價。從此，城鄉(xiāng)之間就筑起了一道高墻，農民就處在一種受壓抑、被歧視、無選擇自由和決策權利的地位，農民永遠只能是農民，只能生活在農村，除了當兵提干、上學分配、婚配進城，否則永遠無法跳出“農門”。

　　改革的推進和生產(chǎn)的發(fā)展，逐漸瓦解了這些歧視性政策的基礎，有的基本取消，如對農民自由流動的糧食限制；
有的部分取消，如允許企業(yè)從農村招工；
有的有所放松，如戶籍制度及其附著于其上相關政策。如果說，80年代上中期的繁榮主要是由于農民在農村和農業(yè)上獲得的選擇自由和決策權利帶來的，那么，90年代上半期高速的經(jīng)濟增長，則與農民獲得的可以離開農村進人城市的部分權利有關。當時，大規(guī)模的農民流動曾經(jīng)成為中華大地上最熱鬧的景象。面對當時的某些暫時的混亂現(xiàn)象，政府雖然沒有像計劃經(jīng)濟時期那樣一刀切地清退農村勞動力，而是以加強對農村勞動力流動的管理為由，出臺了一系列嚴格控制農民工跨地區(qū)流動的政策[24].鑒于這些政策收效甚微，隨開始實施旨在有組織有管理的有序流動的政策[25].這些政策雖有必要，也有不少前進，但局限性也很明顯。隨著經(jīng)濟形勢的變化，城市下崗失業(yè)的增加，實施再就業(yè)工程已成為各級政府的重要任務，盡管中央政府及有關部門提出進一步改革城鄉(xiāng)分割體制，推動城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的政策[26]，但不少省市在管理流動的名義下，實施了各種限制農村勞動力進城及外來勞動力務工的規(guī)定，農民選擇自由和決策權利仍然受到限制和侵害。這種情況不僅與中國經(jīng)濟運行的周期波動相表里，而且形成了中央和地方、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間利益矛盾以及政策制定和政策實施之間的沖突，同時，表現(xiàn)出與外國地方政府歡迎人口遷入完全不同的行為，這是值的深思的。

　　一般來說，城市和發(fā)達地區(qū)是農民的流人地區(qū)，而不發(fā)達地區(qū)則是人口的流出地區(qū)。因而，限制性和歧視性政策主要是由城市政府和發(fā)達地區(qū)的政府制定和實施的。宋洪遠等對此作了很好的調查研究（2001），本文據(jù)以做些進一步的闡述；
首先是戶籍限制。如果說中央和一些省市基本上放開了小城鎮(zhèn)的戶口限制[27]，那么，大中城市的戶籍限制只是開了個小口[28]，離取消還有很大距離。一些地方并沒有完全實行農民落戶小城鎮(zhèn)的有關規(guī)定，有的實行總量指標控制，有的只對其中少數(shù)人員免收城鎮(zhèn)增容配套費，大量的跨省流動的打工者仍然不能得到城鎮(zhèn)戶口。至于允許孩子隨父母、夫妻團聚以及老年人投靠子女進城落戶，多數(shù)大中城市并沒有積極落實，農民特別是跨省流動的農民工，基本上沒有可能在大中城市落戶。其次是就業(yè)歧視。農村勞動者進城，在求職、就業(yè)、管理等方面遇到了一系列不平等待遇。以北京市為例，1995年以來，北京制定了一系列法規(guī)和政策，將外來務工經(jīng)商人員可以從事的行業(yè)限制在13個，工種限制在206個，且多為本地人所不愿從事的苦、臟、累、險、毒等工種。同時，對超出限制范圍的行業(yè)、工種，要求用人單位必須改用本市人員。凡未經(jīng)批準擅自招用的，勞動部門除責令清退外，并處以最高額度的罰款。從2001年開始，限制的工種減少到5個，但增加了素質門坎，要求進城務工人員必須具有初中以上文化水平[29].更有甚者，北京市曾經(jīng)在市郊設置了一些進城務工人員的收容遣返機構，將很多農民工當作“盲流”強行隔離遣散[30].再次是社會保障歧視。城市職工普遍享受著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險；
部分城鎮(zhèn)依據(jù)城市保障標準及城鎮(zhèn)財力對本地農村勞動力自辦養(yǎng)老、醫(yī)療保險；
外來農村勞動力則一般不享受任何保險待遇（部分從事高危工種的外來工有工傷保險的除外）。從實際情況看，這種差別有其合理性，但城鄉(xiāng)保障待遇的不平等，則是我們不得不正視的一個問題，近幾年來，政府幾次提高城市保障水平，在一定程度上仍在繼續(xù)擴大和制造這種不平等。最后是教育培訓歧視。提供教育機會是創(chuàng)設平等參與的重要途徑和條件，但在教育方面的歧視普遍存在，有的根本不讓進城務工人員子女入學，有的要加收相當高的數(shù)額不等的寄讀費，進城農民自辦的“跟讀小學”，有的得不到當?shù)亟逃�部門的承認，得到承認的也未納入當?shù)氐慕逃�管理系列，一切都由師生及其家長自己籌措解決，辦學條件很差[31].這就表明，僅僅允許勞動力自由流動而不準人口自由遷徙，對農民的政策歧視是消除不了的。

　　從以上的討論可以看出，我們的政府一直是一個城市政府。盡管中國革命的成功曾經(jīng)依靠了農民的支持，農民也為中國的建設和發(fā)展做出了巨大的貢獻和犧牲，但是，農民至今仍然沒有獲得一個平等的地位。

　　農村落后的關鍵在于農民太多。這是大家的共識。而減少農村人口的辦法有二，一是少生少育，二是轉移進城。在這兩個方面我們的政策都存在問題。少生少育的問題留在下一節(jié)討論。這里集中討論城市化的問題。城市政府和發(fā)達地區(qū)的政府限制農民進城務工經(jīng)商，以為這是保護城鎮(zhèn)居民的利益，實際上是在有意無意直接間接地侵害后者的權益。第一，非歧視性是一個普適的憲法權利，既然政府可以違憲，隨意剝奪和侵犯農民的平等權利，也就可以侵犯市民的權利，這既是現(xiàn)在政府及其官員侵權事件相當普遍的原因，也是我們社會中真正人權觀念淡薄的原因。第二，限制農民工進城，使其就業(yè)、居住、收入、生活處于高度不穩(wěn)定狀態(tài)，這是造成進城農民犯罪率高發(fā)的重要原因，它構成了對城市居民安全的嚴重威脅。可見，用限制來治亂的辦法實際上是在制造混亂。第三，進城農民對城市和發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了重大貢獻，城市政府和發(fā)達地區(qū)政府的歧視性行為，實際上是在限制和阻礙城市的發(fā)展。事實證明，那個地區(qū)和城市的限制少，取消得早，那里的城市化推進得就快，那里的經(jīng)濟和社會發(fā)展也就更具活力和更有創(chuàng)造性。其中，浙江省的情況最具代表性。

　　浙江雖然沒有公開宣布，卻是最先放開城鎮(zhèn)戶籍管制和城鎮(zhèn)就業(yè)限制的地區(qū)，也是全國民營經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)。因而，浙江的發(fā)展出現(xiàn)了與全國其他地區(qū)不同的態(tài)勢和特點。“九五”期間，當全國城市化和非農化緩慢進展時，浙江的城市化和非農化卻迅速推進；
當全國及其他地區(qū)農民收入增長（26.2％）緩慢，大大低于城鎮(zhèn)居民收人增長（33.4％）時，浙江的農民收入?yún)s迅速增長（31.3％），增速超過了城鎮(zhèn)居民的收入（28.3％），其收入水平在全國的位次僅次于上海和北京，如果考慮到與城市的不可比因素，實際上是全國第一；
當今年全國以及廣東省的出口出現(xiàn)下降時，浙江的出口卻高速增長；
當全國經(jīng)濟在1997年以后陷入通貨緊縮時，浙江的經(jīng)濟仍然持續(xù)保持了10％以上的增長（參見表5）。

　　以上分析表明，國家對農村產(chǎn)品市場的雙重壟斷，對農村金融的全面管制和對農民的歧視政策，是限制和侵犯農民選擇自由和決策權利的幾個重要方面，它們之間相互聯(lián)系和相互支持，像幾根粗大的繩索，緊緊地捆住了農民的手腳。這是農村邊緣化和落后的真正根源。

　　四、農村的公共產(chǎn)品和農民負擔

　　以上我們從農戶的私人決策以及受到的限制和侵害方面，討論了中國目前的農村問題，本節(jié)我們將轉換一個角度，從農村的公共決策和公共產(chǎn)品方面，繼續(xù)討論這一問題。

　　在本文的理論概述中，我們曾經(jīng)明確指出，公共決策和公共產(chǎn)品有不同的范圍，就本文而論，有全國性的，也有地方性；
在地方性公共決策和公共產(chǎn)品中，還有省、市、縣、鄉(xiāng)的區(qū)別。這種區(qū)分不僅是必要的，也是重要的。且政府提供公共產(chǎn)品體現(xiàn)的主要是政府的生產(chǎn)性職能和再分配職能。由于公共產(chǎn)品既可以直接由政府和國有企業(yè)生產(chǎn)供給，也可以通過公共預算為其融資，即間接供給。由于公共產(chǎn)品的直接供給（生產(chǎn)）和間接供給（融資）、自然壟斷和公共所有可以分開進行。因而，是政府直接生產(chǎn)供給，還是間接供給（融資）以及由哪個層級的政府融資就是一個重要問題。我們的問題就在于這方面存在著嚴重的錯位和顛倒。其中一個重要方面就是農民負擔問題，它將上述混亂和顛倒了的問題全部糾纏在一起。

　　本文所說的農民負擔是指由農民交納的各種稅費（包括勞役）的總和。在“稅改費”之前，正規(guī)的稅費名目主要包括農業(yè)稅、農林特產(chǎn)稅、屠宰稅等以及村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。農業(yè)稅通常根據(jù)計稅土地面積與常年產(chǎn)量按照比例稅率折實征收。村提留包括公積金、公益金和管理費；
鄉(xiāng)統(tǒng)籌包括原則上用于鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練和修建鄉(xiāng)村道路等收費。兩者簡稱“三提五統(tǒng)”，并根據(jù)鄉(xiāng)村需要原則上按照一定的限度（上限比例為上年人均純收入的5％）予以計征。勞役是指用于公益事業(yè)所須付出的積累工和義務工。除正規(guī)的稅費之外，農民還要承受名目繁雜的其他收費負擔。

客觀地講，農業(yè)稅在農民負擔中所占的比重并不高。所謂農民負擔重，主要是指農民交納的“三提五統(tǒng)”和其它雜費過多過高。以安徽省為例，1997年全省農業(yè)稅（實征額）為12.86億元，而同期“三提五統(tǒng)”的費用為32.(點擊此處閱讀下一頁)78億元；
農業(yè)稅與特產(chǎn)稅的總和不及“三提五統(tǒng)”的費用（如表3所示）。更讓農民不堪重負的是被稱之為“三亂”的亂集資、亂攤派和亂收費。這部分費用既無固定數(shù)額又無規(guī)章可循，而且政出多門，名目繁雜。調查顯示，除鄉(xiāng)政府外，有些地區(qū)的收費主體已擴展到鄉(xiāng)文化站、交通站、派出所和土地管理所等部門與機構（蘇州大學法學院行政法課題組，1997）。河北省18個省直部門清理出向農民收費的文件56個，收費項目83現(xiàn)；
而石家莊市19個縣市總共清理出地方政府獨自制發(fā)的涉及農民負擔的文件100多個，各類名目的收費、罰款、集資和攤派800余項（溫鐵軍，2000，pp.424）。

　　以上農民負擔的狀況被形象地喻為“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”。負擔的日益加重，勢必引起農民的不滿和抵觸。然而，當農民拒交不合理費用時，有些地方就采取切斷照明電路、勒令子女停課、罰款、以物充抵、限制人身自由、罰做勞工等強制性措施（蘇州大學法學院行政法課題組，1997）。有些地方甚至引發(fā)了致傷、致死人命等惡性事件（安徽省財政廳課題組，1999）。這就加深了干群之間的緊張關系，導致社會矛盾的激化。

　　農民負擔問題歷來受到國家的高度重視。據(jù)統(tǒng)計，自1985年至1996年，中央通過文件、領導講話等方式出臺減輕農民負擔的政策共有25個；
其中1993至1996年間有19個，年均出臺4.8個（王凱倫等，1999）。近年來，減負和制止三亂的政策力度進一步加大。國家推進了農村的稅費改革，并采取了合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、減少人員等措施。以安徽為例，作為農村稅費改革試點，該省多數(shù)地方已按新的辦法組織了2000年的農業(yè)稅征收，并實行“三個取消、兩個調整、一個逐步取消”的改革方案：即，取消生豬屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以及農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費與政府性基金；
調整農業(yè)稅政策[32]和農林特產(chǎn)稅征收辦法；
逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累和義務工，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)及所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定，但每人每年不得超過15元（祝保平，2001）。

　　不難看出，上述稅費改革的目標，一是限制鄉(xiāng)村的各種收費，二是要將原有的“三提五統(tǒng)”納入所謂正規(guī)與穩(wěn)定的軌道。后者具體說來，就是將鄉(xiāng)統(tǒng)籌并人農業(yè)稅，而將村提留改為農業(yè)稅附加。經(jīng)過試驗，從眼前的情況看，“費改稅”在減輕農民負擔方面收到了一定的效果。根據(jù)祝保平（2001）對安徽省十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，經(jīng)過稅費改革，平均每人減輕負擔29.7元，畝均減輕17，9元；
這還未包括免征的教育集資和各種亂收費、亂攤派。不過，稅費改革也引起了一些新問題。首先，村級組織收入大幅減少（平均減幅達63％），嚴重影響了工作的開展[33]；
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的下降（平均下降17.8萬元，降幅為10％），直接影響到供養(yǎng)人員，尤其是教師的工資發(fā)放（從帳面上看，中小學教師的工資平均占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的44.8％，占財政供養(yǎng)人員工資總額的75.2％）；
最后，“費改稅”將管理費等轉變?yōu)槎愂招问�，一定程度上剝奪了村民自治組織與農民的民主權利。

　　農村稅費改革所引發(fā)的問題以及改革的停頓，要求我們從農村公共決策和公共產(chǎn)品的角度對農民負擔及其根源做出深入的思考。

　　在政府提供的公共產(chǎn)品中，凡具有全國規(guī)模和全局性質的，應當由中央政府進行決策和組織提供，凡具有地方規(guī)模和地域限制的，應當由各個不同的地區(qū)分頭決策和組織供給。我們目前的問題在于，在很多方面混淆了這種區(qū)分，顛倒了其中的關系。比如，國防安全、外交事務、基本法律制度、基礎研究、基礎教育、基本醫(yī)療和計劃生育等，就是全國性的公共產(chǎn)品。如果說國防外交、基本法律制度和基礎研究在理論上沒有爭議，在實際上，擁軍優(yōu)屬和民兵訓練的支出卻是由地方和農民承擔的，那么，基礎教育、基本醫(yī)療和計劃生育等就有了分歧，在實踐中，這些全部和部分由地方政府提供，并由農民承擔。

　　就教育而論，基礎教育是創(chuàng)設平等的基本途徑和重要條件，涉及到整個國家長治久安和長遠利益，是全國性公共產(chǎn)品，應當由中央政府提供。這就是義務教育的由來。而高等教育則是個人發(fā)展和自我實現(xiàn)的需要，屬個人決策和個人選擇，不論是學校還是學生，都應由自己負責。政府不應該用納稅人的錢去資助個人超出平等需要的發(fā)展。但在我國卻發(fā)生了嚴重的錯位，目前的基本情況是，大學教育中央管，中學教育省市管，小學教育縣鄉(xiāng)管，中央政府承擔了不應由自己管的大學教育的擔子，卻把中小學教育的擔子推給了地方政府。由于全國2／3以上的縣鄉(xiāng)財政都是赤字，而教育支出占縣鄉(xiāng)財政支出的60％左右。因而，一方面，縣鄉(xiāng)財政無力支持教育，拖欠教師工資，截留教育經(jīng)費成為普遍現(xiàn)象，另一方面，向學生及其家長伸手，集資、攤派、變相收款累禁不止�？梢�，農民負擔中很大一部分是中央政府轉嫁而來的。如果說真要減輕農民負擔的話，那么，就應當真正實施義務教育法，由中央政府承擔起為基礎教育融資的職能。這不僅可以促進公平的實現(xiàn)，而且可以改善縣鄉(xiāng)財政狀況，不僅可以真正減輕農民負擔，而且可以支持農村和落后地區(qū)的發(fā)展，同時可以使財政運作的機制發(fā)生根本變化。至于大學教育，中央政府的財政支持不僅起不了多大作用，而且造成了一種新的政策歧視。其實，政府不一定要拿什么錢，只要把決策權還給學校和個人即可。

　　就醫(yī)療保健而論，與教育具有相同的性質和情況，應當區(qū)分為一般醫(yī)療和基本醫(yī)療保健，前者如高等教育，其需求決策應由個人選擇，也應當由私人進行生產(chǎn)供給；
后者是公共產(chǎn)品，而且是全國性的公共產(chǎn)品，應當由中央政府為其融資。因為，基本醫(yī)療保健不僅關系到勞動力素質的提高，而且有著超出個人投資回報的巨大的社會效益，是充分發(fā)揮個人潛能，實現(xiàn)個人平等參與機會的基本前提，也是反貧困戰(zhàn)略和實現(xiàn)“人類發(fā)展”目標的重要方面（朱玲，2001）。然而，我們現(xiàn)在也將基本醫(yī)療作為地方社區(qū)的公共產(chǎn)品，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府融資提供。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政困難，或者向農民攤派，或者放棄自己的責任，其結果都是農村醫(yī)療保健衛(wèi)生工作的衰落和貧困狀況的惡化。

　　就計劃生育而論，也是中央政府轉嫁負擔的一個方面。正如前面指出的，中國最大的問題是人口太多，主要是農民太多，但是，控制人口卻并不是個人的理性選擇，而是政府的要求，它不僅關系到當前的社會經(jīng)濟發(fā)展，而且關系到中華民族的未來，因而是一種全國性的公共產(chǎn)品，其重要性不在國防外交之下。這也是為什么把控制人口作為基本國策的原因。如果說20年來城市的計劃生育取得了很大的成績，那么，農村的人口控制則存在著很大的問題，不僅造成了農村人口的過快增長，增大了城市化的困難和負擔，而且降低了整個人口的素質。可見，控制人口的關鍵在農村。農村計劃生育不成功的一個重要原因是采取了“上面請客，下面付帳”的做法，中央政府沒有承擔相應的融資責任和成本，而將其推給地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府限于財力，或者承擔不起，或者向農民攤派。于是農戶要承擔雙重成本：一是個人少生育的機會成本，二是計劃生育工作的成本。這不僅加重了農民的負擔，而且搞亂了公共決策和行政管理。如果真想搞好農村的計劃生育，那么，由中央財政承擔起為計劃生育融資的職能，才是最公正、最有效的辦法。

　　收入總是與支出相關聯(lián)的。假如鄉(xiāng)村組織或機構的支出呈現(xiàn)出某種剛性，通過行政或外力硬性降低收入，無疑是難以持久的。顯然，農民負擔加重的主要原因在于鄉(xiāng)村機構和支出在不斷增加。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，其機構有“六套班子”、“七所”和“八站”[34]機構膨脹與人浮于事已到了相當嚴重的程度。根據(jù)對河北省三個鄉(xiāng)的典型調查，由農民出錢供養(yǎng)的鄉(xiāng)村干部和中小學教師達1600人左右，約56個農民養(yǎng)活一個干部，僅分攤到每個農民頭上的干部與教師的工資就達45元左右（溫鐵軍，2000，pp.437）。有了機構就要找事來做，有了事情就得花錢去辦，這樣，各個部門和各種機構就會打出種種“工程”、“項目”、“服務”等旗號，憑借各自的行政權力或壟斷地位，強行征收費用以滿足日益膨脹的機構與人員的需要。問題的關鍵在于，這些機構是不是農民需要的，農民能否決定它們的增設、撤并、規(guī)模和人員組成，顯然不是，或者說基本上不是。因而，作為各種稅費負擔的承受者（主體），農民根本不可能對這種機構與人員的擴張做出任何實質性的約束。農村機構及其人員的規(guī)模缺乏內生性的約束，是造成農民負擔不斷增加的根源之一。如果聯(lián)系到由農民負擔全國性公共產(chǎn)品的提供，那么，農民負擔雖然直接發(fā)生在基層組織和干部那里，但根子卻在上面。

　　既然不同層次和不同范圍有不同的公共決策和公共產(chǎn)品，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的公共產(chǎn)品是什么，如何提供�，F(xiàn)行費改稅能否解決鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給問題，就需要討論清楚。

　　首先，村莊一級是農民的社區(qū)自治組織，不是國家的行政機構和政府組織，村提留不提留，提留多少，按什么計提，以及如何使用，都是村民自治組織的權利，任何人無權干預，特別是上級和中央政府。因而，不論是費改稅前規(guī)定按上年純收入的5％計提，還是費改稅后作為附加稅按農業(yè)稅的20％交納，都是一種明顯的侵權行為。既然實行村民自治，村主任由村民選舉，而村主任的“財權”不是由選舉人決定，而是由中央政府決定。這說明，政府并沒有把村莊看作是村民自治組織，而是當作一級政府機構來管理。

　　其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府機構，我們先不討論它是否有存在的必要，而是從既有事實出發(fā)，那么，如前所述，原先規(guī)定的鄉(xiāng)村兩級辦學、基本醫(yī)療、計劃生育、民兵訓練等就不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品，不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供�！鞍苏尽敝袥]有一個是政府機構，“七所”中的承擔普通醫(yī)療的衛(wèi)生所和糧管所也不是政府機構，不提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產(chǎn)品，其決策屬于私人決策的范疇，可以通過競爭性市場而非政府的行政途徑進行。將其置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務之中，一方面是對私人決策的侵犯，另一方面是對公共決策的混淆。農村很多烏七八糟的事情都是緣此而來。

　　再次，“六套班子”和財政昕、稅務昕、公安派出所、工商管理所、交通管理所等雖然履行的是政府職能，但在目前的體制條件和管理水平下，特別是在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，單獨設置只能是弊多利少，服務提供不了，負擔一點不少，而且大多數(shù)成為農民權益的直接侵犯者。如果這些機構不精簡撤并，即使中央政府承擔起基礎教育等的融資職能，下?lián)艿慕?jīng)費也會被層層截留，到不了該用的地方，農民負擔還是減輕不了。

　　最后，農民負擔問題既與稅費有關，又與公共物品的供給相連。而公共物品需要在公共決策下得以提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、供水、供電等，其決策權也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而不在上級政府和國家，國家可以給予幫助，但不可強制推行。重要的是，只有當這種公共（配置）決策過程中充分顯示農民自身的偏好并對費用的支出作出必要的監(jiān)督時，才有可能在實際中達到或逼近兩種物品（私人物品與公共物品）帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件（或得出公共物品與稅收的最優(yōu)組合）[35].顯然，我國的現(xiàn)實與之相差甚遠。公共物品提供的質和量是否與農民的需要相符、以及是否與農民的稅費支付相稱，是大有問題的。所以，政府及其機構未從私人決策領域中完全退出，農民未能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權利，是我國農民負擔加重的另一原因。

　　總之，理論上的混亂必然導致政策實踐上的失誤，一方面，混淆公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的區(qū)別，以及不同層次公共決策和公共產(chǎn)品的區(qū)別，另一方面，僅僅針對公共物品的投人（稅費）而忽視其投入與產(chǎn)出的關聯(lián)，不僅是目前農村諸種問題的根源，而且注定了農村稅費改革“擱淺”和失敗的命運。

　　五、結語

　　本文從私入決策和公共決策的分野及其相互關系的角度，建立了一個考察農村問題的理論框架，并采取史論結合的方式，對我國的農村問題提供了一個理論上和邏輯上一致的解釋，進而對當前的農村政策進行了深刻的反思和檢討。我們認為，理論探討的目的在于解釋世界，而恰當?shù)睦碚摻忉寗t是有效改造世界和政策實踐的基礎。此外，本文的分析框架不僅適用于考察農村問題，而且可以分析其他一系列問題；
本文的分析方法也為考察產(chǎn)權的作用方式提供了一個可能的途徑。

　　[注釋]

　　[1]在羅馬法中，dominium一詞意味著領域（私域），在英語中譯作“my home is mycastle”，即“我家即我城”。是指人們在家中有一個自治的空間，可以自由行事，不受外人干涉。

　　[2]在公共選擇中，由于高昂的信息成本和非常有限的收益，很多人往往消極無為，并且在一定程度上容忍于已不利的集體決策。這種情況被稱為“理性的無知”（Downs ，A.1957）。

　　[3]泰國對有功將士給予土地獎賞，這構成土地私有化的有效途徑；
當時產(chǎn)權的清晰程度，可由父親使用兒子的掃帚必須有借有還而得以說明。

　　[4]王莽改制對于井田制的復辟，可以視為一則例外。

　　[5]諾思說：“當動植物相對于人類人口的需求還算豐盛的時候，就沒有激勵機制去承擔因建立對動植物的產(chǎn)權所產(chǎn)生的費用。只有在稀缺性增大的過渡時期內，才值得去承受建立和行使產(chǎn)權所必須的費用”（pp.90）。

　　[6]關于合作經(jīng)濟方面的研究，請參閱張曉山和苑鵬（1991）。

　　[7]在高級社的形成過程中，社會矛盾變得較為尖銳，其突出表現(xiàn)為富裕中農與貧下中農之間的沖突和對抗。

　　[8]參閱1954年8月10日中共中央農村工作部《關于半社會主義性質的農業(yè)生產(chǎn)合作社如何逐漸社會主義化問題復東北局電》。

　　[9]1979-1984年，農業(yè)總產(chǎn)值年均增長8.98％，其中種植業(yè)年均增長6.61％；
糧食年均增產(chǎn)170億公斤，棉花增產(chǎn)1，300萬擔。1978-1983年，全國農民的凈貨幣收入由381億元增到1，127億元，年均增長24.2％（參閱中國農村發(fā)展問題研究組，1987）

　　[10]至1983年，已有97.7％的生產(chǎn)隊實行了家庭生產(chǎn)責任制（農業(yè)部農村合作經(jīng)濟研究課題組，1993）。

　　[11]關于國家農地政策的完善，請參閱以下主要文獻：19鼬年1月，《中共中央關于1984年農村工作的通知》；
1990年12月，《中共中央、國務院關于1991年農業(yè)和農村工作的通知》；
1991年11月，中共十三后八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》；
1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》；
1995年3月，《國務院批轉農業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》；
1997年8月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》；
1998年10月，中共中央十五屆三中全會通過的《關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》等。

　　[12]1984年，我國糧食總產(chǎn)達到4.07億噸，僅用6年時間實現(xiàn)糧食增產(chǎn)1.03億噸（相比之下，在傳統(tǒng)體制下增產(chǎn)1億噸卻歷時20年）；
至1996年，糧食總產(chǎn)突破5億噸大關，增產(chǎn)億噸也用了12年的時間。

　　[13]據(jù)楊學誠等（2001）調查，在“土地承包30年不變政策”實施前，有89.6％的村進行過次數(shù)不一、程度不同的土地諷整。平均調整3.9次，其中大調整平均1.9次。諷地次數(shù)最多的為23次，即一年一諷。

　　[14]見《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，1998年8月。

　　[15]這些權力主要包括分地、調地、土地用途的指定和轉換、以及土地費用的調整等。

　　[16]2000年8月，江西省委農工委《農村發(fā)展論壇》雜志社常務副社長桂曉琦，將中央關于減輕農民負擔的文件編輯成《減輕農民負擔手冊》，在農村引起很大反響。農民拿著書找干部理論，有的說這書中的內容是假的，有的怕事躲了起來。農民找不著干部，最后砸了鄉(xiāng)政府的玻璃，平了幾個鄉(xiāng)政府的房子。此即所謂“豐城事件”。桂曉琦因此被免職。轉引自《三個農民之子“下崗”后反思》，《改革內參》2印1年第21期。

　　[17]1994年，國家將四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的定購價格提高到每50公斤52元，定購糧綜合收購價提高40％；
1996年，又在1994年的基礎上提價42％（宋洪遠等，2000）。

　　[18]參閱19呢年5月國務院轉批國家體改委《關于改革棉花流通體制的意見》、以及1四4年9月《國務院關于切實做好1944年度棉花購銷工作的通知》。

　　[19]參閱1998年4月《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》。

　　[20]據(jù)陳劍波等調查，重慶市農村合作基金會的貸款（104.48億元）中，農戶借款占35.9％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占42％，地方政府占18.5％，中央及市屬國有企業(yè)占。6％，有的縣鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展資金70-80％來自農村合作基會的貸款。

　　[21]放貸人與農村基層干部集于一身，實際上是私產(chǎn)與公權的結合，這種情況在我國非常普遍，其基本原因在于我們對產(chǎn)權保護不夠。私產(chǎn)其所以尋求公權，一是尋求公權的保護，二是借以擴大私產(chǎn)。這也許是我國未來改革和發(fā)展中一個巨大的禍害。這一觀點是史晉川教授在評論本文時提出來的。

　　[22]參見《中國經(jīng)濟時報》2001年12月。

　　[23]1998年政府發(fā)行2700億特別國債用于充實國有獨資商業(yè)銀行的資本金，使之達到8％，現(xiàn)在又降至5.7％，接著，債轉股剝離不良資產(chǎn)1.3萬億，目前銀行的不良資產(chǎn)增至1.8萬億，不良資產(chǎn)比率26.6％。

　　[24]國務院辦公廳關于嚴格控制民工外出的緊急通知，1989年3月；
民政部、公安部關于進一步做好控制民工盲目外流的通知，1989年4月10日。

　　[25]勞動部關于印發(fā)《再就業(yè)工程》和《農村勞動力跨地區(qū)流動有序化-“城鄉(xiāng)協(xié)調就業(yè)計劃”第一期工程》的通知，1993年11月3日；
中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強流動人口管理工作的意見，1995年。

　　[26]社會保障部國家計委農業(yè)部等關于進一步開展農村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知，2000年7月。

　　[27]中共中央關于1984年農村工作的通知，1984年1月1日；
國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知，1984年10月31日。

　　[28]公安部關于改進城市戶籍管理的通知，2000年。

　　[29]據(jù)2001年12月4日北京電視臺報導，北京市取消了招工中的戶口限制，并給予年納稅額在100萬元以上的外地來京投資的業(yè)主以正式北京戶口。

　　[30]“盲流”一詞本身就是一個侮辱人格、侵犯人權的名詞，他們的人身權利得不到任何保障，而對他們實行抓捕、遣返的辦法與對待罪犯無異�！爸性u網(wǎng)”曾就廣州蘇萍事件對此做過深入的討論，參見“中評網(wǎng)”2000年8月份“法制天地”欄目各期。

　　[31]《香港商報》2印1年11月29日以“粵外來工子女就學嘆難”為題，報導了這一問題。

　　[32]即以第二輪土地承包面積作為計稅面積，以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計稅單產(chǎn)，以7％為地區(qū)差別比例稅率上限，以國家糧食收購保護價為計稅價格，確定農戶的農業(yè)稅應納稅額；
并以農業(yè)稅的20％為上限征收農業(yè)稅附加，作為村提留；
農業(yè)稅和農業(yè)稅附加一定幾年不變，其由糧站在農民售糧時代扣。

　　[33]這里，村級組織收入的減少，僅指原有的村提留與現(xiàn)今的農業(yè)稅附加之間的差額；
如果考慮到原來鄉(xiāng)統(tǒng)籌中返還給村級的收入（按照規(guī)定，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費屬于集體經(jīng)濟組織范圍內全體農民所有，主要用于本鄉(xiāng)民辦公助事業(yè)”），收入減少的幅度更大。顯然，稅費改革方案體現(xiàn)出偏重鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而侵占村級組織利益的情形。

　　[34]“六套班子”是指鄉(xiāng)政府、黨委、紀檢、人大、政協(xié)和武裝部，在行政序列上屬于“正鄉(xiāng)級”：“七所”包括財政、稅務、公安（法院、檢察院）、工商、交通、衛(wèi)生（含檢疫）和糧管所等部門：“八站”包括農技、水利、種子、植保、農機、畜牧（獸醫(yī)）、食品、漁業(yè)（水產(chǎn)）等。

　　[35]關于私人物品與公共物品帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件，請參閱繆勒（1992，ch.3）。

　　參考文獻略（中經(jīng)網(wǎng)）

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