制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度的變遷存在著“路徑依賴”，就是說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的制度變遷離不開(kāi)自己的歷史，同時(shí)也要在自己的歷史的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。村民自治作為當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層的制度模式，雖然最先發(fā)源于村民的自主創(chuàng)新，但在全國(guó)的推廣則屬于國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷。這個(gè)變遷過(guò)程，自然具有路徑依賴的特性。

　　旨在農(nóng)村基層實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的村民自治，無(wú)疑是民主本土化的歷史性標(biāo)識(shí)，符合時(shí)代發(fā)展的潮流和民眾的意愿。作為湖南省村民自治典型標(biāo)志的湘粵村模式的突出特點(diǎn)，一是村民直選，二是村黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任“一肩挑”。村民直選村委會(huì)成員，既是《村民委員會(huì)組織法》的明文規(guī)定，也得到了學(xué)術(shù)理論界和實(shí)際工作者的廣泛認(rèn)同，這一點(diǎn)并不存在分歧和爭(zhēng)議，關(guān)鍵是要進(jìn)一步完善程序，排除干擾，提高透明度，確保直選真正體現(xiàn)民意。在當(dāng)前村民自治中，一個(gè)十分突出的焦點(diǎn)問(wèn)題是“兩委”關(guān)系問(wèn)題。在“兩委”關(guān)系上，一種主流的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)動(dòng)輒就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，也就是說(shuō)，不管村委會(huì)選舉如何，中國(guó)共產(chǎn)黨最基層組織的村黨支部必須“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，要么“兩委”合一，村黨支部書(shū)記兼任村委員會(huì)主任，要么“兩委”分開(kāi)，但村黨支部書(shū)記也要“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)主任。既要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，又要“推進(jìn)村民自治”，這是擺在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和理論工作者面前的兩難選擇。在當(dāng)前意識(shí)形態(tài)環(huán)境中，有的地方為此進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，探索出了“兩委”合一、“兩票制”乃至湘粵村“一肩挑”等模式。

　　“兩委”合一曾得到了黨國(guó)英先生的贊同，并認(rèn)為這是一種有效的過(guò)渡模式。在黨政不分的宏觀體制環(huán)境中，已經(jīng)權(quán)力化、行政化了的基層黨組織，不可能放棄手中已經(jīng)大權(quán)在握半個(gè)多世紀(jì)的“權(quán)力”，面對(duì)新生的村民自治，“兩委”合一就是一種符合邏輯的制度演進(jìn)，這是路徑依賴的生動(dòng)體現(xiàn)。

　　“兩票制”其實(shí)是村民自治對(duì)村黨支部權(quán)力來(lái)源沖擊后的一種應(yīng)變形式，它是先由村民對(duì)村黨支部書(shū)記候選人投信任票，再由黨員投選舉票，其目的是增強(qiáng)村黨支部書(shū)記的群眾基礎(chǔ)，使村黨支部應(yīng)對(duì)村民自治的積極反映，但經(jīng)過(guò)兩票制的村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題仍未解決，就是說(shuō)即使獲得民意支持的村黨支部，也未能有效解決村民自治中“兩委”矛盾的根本性問(wèn)題�！皟善敝啤钡恼嬲�目的在于擴(kuò)大村黨支部書(shū)記的民意基礎(chǔ)，強(qiáng)化村黨支部書(shū)記的合法性和個(gè)人權(quán)威，但這與村民自治又有什么直接關(guān)系呢?

　　湘粵村的“一肩挑”模式，相對(duì)于“兩票制”來(lái)說(shuō)，克服了村民的“選舉疲勞”(徐勇教授語(yǔ))。表面上看，“一肩挑”模式還有另外兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，一是大大緩和乃至消解了“兩委”矛盾，二是大大降低了村級(jí)治理成本。在現(xiàn)行意識(shí)形態(tài)和體制環(huán)境中，這種“一肩挑”模式或許會(huì)得到學(xué)術(shù)理論界和各級(jí)執(zhí)政者的廣泛認(rèn)同，因而具有普通效法的可能性，是一種符合當(dāng)前主流意識(shí)形態(tài)需要的可行性現(xiàn)實(shí)選擇。

　　不過(guò)在筆者看來(lái)，僅僅從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，“一肩挑”模式也存在明顯的紕漏，固守“一肩挑”模式將不可避免地導(dǎo)致行政強(qiáng)制，產(chǎn)生專橫的權(quán)力，從而使村民的自治權(quán)變相化為烏有�！耙患缣簟蹦Ｊ降木唧w運(yùn)作是，由村民直接海選出村委會(huì)主任候選人，當(dāng)選村委會(huì)主任的候選人自然要兼任村黨支部書(shū)記，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。湘粵村“一肩挑”的特殊性在于作為海選出來(lái)的村委會(huì)主任正好就是現(xiàn)任的村黨支部書(shū)記。但如果村民海選出來(lái)的村委會(huì)候選人不是黨員怎么辦?可能的情況會(huì)是組織責(zé)令原村黨支部書(shū)記辭職，再發(fā)展村委會(huì)當(dāng)選主任入黨并使其當(dāng)選為村黨支部書(shū)記。但如果村里的全體黨員不選舉村委會(huì)當(dāng)選主任為村支部書(shū)記，那又怎么辦?或者說(shuō)，村委會(huì)當(dāng)選主任不想加入黨組織又怎么辦?對(duì)此情況有的人可能會(huì)說(shuō)，沒(méi)有人不愿入黨的，組織上還可以“做工作”。那么這里就為人為的“強(qiáng)制”打下了可怕的伏筆。為了保障“一肩挑”的組織意圖的不斷實(shí)現(xiàn)，人們有理由擔(dān)憂組織上的強(qiáng)制手段會(huì)合乎邏輯地入侵村民的自治選舉，憲法和法律保障的村民自治權(quán)就可能被扭曲和變樣。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，村民自治中“兩委”關(guān)系的現(xiàn)有模式設(shè)計(jì)，緣于我們長(zhǎng)期以來(lái)“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制”的路徑依賴。要真正探索出村民自治的新路徑，首先需要改善領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者們的心智模式。心智模式是管理學(xué)中的一個(gè)新概念，它是伴隨著學(xué)習(xí)型組織理論的產(chǎn)生而進(jìn)入人們的視野的。心智模式在心理學(xué)上就是人的思維定勢(shì)。思維定勢(shì)不易改變，心智模式具有極強(qiáng)的頑固性，它影響我們對(duì)世界的看法。由于我們深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)期訓(xùn)練，在此條件下形成的心智模式嚴(yán)重制約著我們對(duì)新事物的看法和判斷。不斷改善心智模式，就是要改變我們的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念、人治觀念、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)觀念，尤其要改變把黨組織看成權(quán)力組織和行政組織的觀念，要改變“黨的領(lǐng)導(dǎo)”就是各級(jí)黨組織直接管理公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的觀念。

　　馬克思主義認(rèn)為，理論一經(jīng)掌握群眾，就會(huì)變成物質(zhì)力量，而理論只要徹底，就能掌握群眾。在學(xué)術(shù)理論研究中，我們的態(tài)度就是正視現(xiàn)實(shí)不回避，理性探討求真知�！皟晌�”矛盾的癥結(jié)其實(shí)不在于“兩委”是否合一，而在于黨政不分，在于黨組織的權(quán)力化、行政化。人所共知，在中國(guó)開(kāi)創(chuàng)以黨治國(guó)先例的是受俄共影響的國(guó)民黨。孫中山最早提出“以俄為師”，從而使國(guó)民黨仿照俄共體制建立了一套新的黨務(wù)組織系統(tǒng)。1928年國(guó)民黨一黨獨(dú)掌全國(guó)政權(quán)后，宣布結(jié)束“軍政”，實(shí)行“訓(xùn)政”，在“訓(xùn)政”體制下，中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和區(qū)分部，分別與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，形成了歷史上從未有過(guò)的“雙重衙門體制”，這是中國(guó)有史以來(lái)政治控制體制由政府單軌制向政黨和政府雙軌制的重大轉(zhuǎn)變。對(duì)國(guó)民黨這種以黨治國(guó)、黨政不分的體制，中國(guó)共產(chǎn)黨一貫是堅(jiān)決反對(duì)的。早在1941年鄧小平就認(rèn)為“以黨治國(guó)的國(guó)民黨遺毒，是麻痹黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對(duì)國(guó)民黨以黨治國(guó)的一黨專政，我們尤要反對(duì)國(guó)民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來(lái)”。但由于中國(guó)共產(chǎn)黨是在蘇俄高度集權(quán)的建黨原則的直接指導(dǎo)下建立起來(lái)的，1949年成為執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)的執(zhí)政黨后，在路徑依賴下卻沿襲了以黨治國(guó)的作法，將黨權(quán)下沉到村一級(jí)，使黨政不分的現(xiàn)象反而更加突出。

　　對(duì)此，作為政治家的鄧小平是有清醒認(rèn)識(shí)的。已經(jīng)成為第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平仍然沒(méi)有忘記對(duì)黨政不分弊端的思考，1980年8月18日他在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，鮮明提出要“著手解決黨政不分，以黨代政的問(wèn)題”。之后，鄧小平還對(duì)此作了多次講話。黨的十三大政治報(bào)告歷史性地把黨政分開(kāi)作為政治體制改革的首要任務(wù)提高到了全黨面前。但由于種種原因，黨政分開(kāi)的改革遇阻而止。

　　幾年前，我們與黨國(guó)英先生探討了村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系，黨國(guó)英先生主張“兩委”合一，我們則感到“兩委合一不利于民主政治的發(fā)展”。其實(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵恐怕還不只是“兩委”合不合一的問(wèn)題，而是黨組織權(quán)力化、行政化的問(wèn)題。黨的十二大政治報(bào)告指出，“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織”。這就是說(shuō)，作為最基層組織的村黨支部，既不能對(duì)村民發(fā)號(hào)施令，也不能對(duì)村委會(huì)發(fā)號(hào)施令。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部，實(shí)質(zhì)上是同級(jí)組織中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，擁有事實(shí)上發(fā)號(hào)施令的“最高權(quán)力”。

　　有鑒于此，我們主張，第一，黨政分開(kāi)的改革要從中央轉(zhuǎn)移到基層，先從基層試點(diǎn)和突破。這有利于確保政局的穩(wěn)定和改革的成功。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的地位要通過(guò)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)來(lái)體現(xiàn)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的，但執(zhí)政黨執(zhí)掌中央政權(quán)與執(zhí)政黨基層組織的權(quán)力化、行政化是兩碼事，是可以分離的。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)應(yīng)率先實(shí)行黨政分開(kāi)，使基層黨組織向非權(quán)力化、非行政化轉(zhuǎn)型。這決不是有的人誤解的要放棄“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，而是提高黨的執(zhí)政能力的必然選擇�！包h的領(lǐng)導(dǎo)”首先表現(xiàn)在執(zhí)政黨對(duì)中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，其次表現(xiàn)在黨將自己的主張和人民的意愿通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志成為法律，各級(jí)組織和個(gè)人遵守法律就是接受和服從了黨的領(lǐng)導(dǎo)；
再次表現(xiàn)在執(zhí)政黨基層組織與其他合法組織和個(gè)人一樣有共同遵守法律的責(zé)任和義務(wù)。所以，執(zhí)政黨黨員可以通過(guò)競(jìng)選當(dāng)選為村委會(huì)主任，各民主黨派和非黨人士同樣可以通過(guò)合法的選舉當(dāng)選為村委會(huì)主任。村黨支部書(shū)記是否當(dāng)選為村委會(huì)主任，都不得干預(yù)村委會(huì)的自治事務(wù)。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，基層黨組織的干部編制和各項(xiàng)辦公及人頭經(jīng)費(fèi)應(yīng)該從國(guó)家公務(wù)員序列和國(guó)家財(cái)政預(yù)算中剝離出來(lái)，這將大大減少需要財(cái)政或村民供養(yǎng)的干部隊(duì)伍人數(shù)，歷史性地降低基層治理成本，使基層黨組織真正從一個(gè)權(quán)力化和行政化的組織向“先鋒隊(duì)”組織的回歸。

　　村民自治的制度演進(jìn)存在著路徑依賴，但并不是說(shuō)我們?cè)谂f體制的軌道上只能“順其自然”無(wú)所作為。在這個(gè)改革的時(shí)代，只要改善我們習(xí)以為常的心智模式，勇于改革創(chuàng)新，我們就不會(huì)拘泥于傳統(tǒng)的思維方式，也不會(huì)局限于在傳統(tǒng)的思維定勢(shì)中謀劃“發(fā)展”。

　　2004年7月31日?

　　來(lái)源:《湖南公安高等�？茖W(xué)校學(xué)校學(xué)報(bào)》2004年第5期?

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