南方周末：從稅費負擔到土地糾紛：農(nóng)民維權(quán)重心出現(xiàn)重大變化——專訪中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸研究員

　　52歲的劉正有是一位來自四川自貢的失地農(nóng)民，1998年作為維權(quán)代表的他來到北京后就再也沒有回去。他自制的名片上寫著：自貢市失地農(nóng)民維權(quán)代表。名片背面介紹了“自貢圈地”案的來龍去脈(本報曾于2004年7月15日進行過報道)。

　　1992年自貢市以建設高新技術開發(fā)區(qū)為名，在未征求農(nóng)民意見和未經(jīng)有關部門批準的情況下，征用農(nóng)民土地1.5萬畝，造成3萬農(nóng)民失地失業(yè)。如今這些農(nóng)民居于條件簡陋的安置房中，對“極不合理的補償”感到嚴重不滿。

　　6年間，劉正有在京城顛沛流離，他居京的目的只有一個：代表失地農(nóng)民討取公道。

　　劉正有現(xiàn)在的角色有點像11年前四川仁壽縣的張德安。當年同樣是維權(quán)代表的張德安，通過寫“大字報”等形式來宣傳中央的政策，組織農(nóng)民抵制違反國家規(guī)定的不合理的農(nóng)民負擔。

　　然而，在近幾年里，張德安們已難覓蹤影，而劉正有們在上訪路上還可時時看到。如今，曾經(jīng)此起彼伏的減負活動已鮮見于農(nóng)村，取而代之的是更顯復雜的土地維權(quán)。

　　一份最新的中國社會科學院的調(diào)查顯示：從過重的農(nóng)民負擔到事關生存的土地問題，中國農(nóng)民維權(quán)的重心已經(jīng)出現(xiàn)重大變化。這一調(diào)查的主持者、社科院研究員于建嶸向記者表示，農(nóng)村土地糾紛正在成為影響當前農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

　　一、新焦點的特征

　　去年8月到今年6月，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所有關課題組完成了一項對當前中國農(nóng)村社會形勢的專題研究，其結(jié)果證實中國農(nóng)民維權(quán)重心正在發(fā)生改變。

　　調(diào)查數(shù)據(jù)來源于多方。首先是通過對中央某媒體觀眾電話聲訊長達半年的記錄，研究者發(fā)現(xiàn)，在6萬次(條)的信息中，“三農(nóng)”問題居于首位，而其中所涉土地糾紛又為“三農(nóng)”之首。曾經(jīng)長期成為農(nóng)村最大問題的費稅矛盾則退居其后，僅占反映問題的1.9％。

　　來自于其他領域的調(diào)查結(jié)果也在不斷證實這一問題：中央某媒體的兩萬封觀眾來信、720名進京上訪農(nóng)民問卷調(diào)查、國土資源部等國家各大部委的專項調(diào)研數(shù)據(jù)。課題組同時收集了2004年以來130多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件，結(jié)果表明，其中87起是因土地引發(fā)的沖突。

　　有關部門提供的權(quán)威數(shù)字還顯示，今年上半年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件，土地案例正在各省市反復上升。

　　經(jīng)過嚴密分析，課題主持者于建嶸斷言：自2002年后，“土地糾紛”已經(jīng)上升成為農(nóng)民維權(quán)的最大焦點問題。

　　他進一步告訴記者，土地糾紛中反映最多的是非法、強行征用土地和土地補償過低或被侵吞問題。在一次隨機抽取的837封上訪信中，這兩類問題分別占到33％和23％。

　　調(diào)查表明，從稅費到土地——農(nóng)民維權(quán)議題的轉(zhuǎn)變背后隱藏著一些鮮明的特征變化。

　　“稅費時期”控告方多為村民個體或群體，其目標對象是鄉(xiāng)村一級。而“土地時期”，雖然村民聯(lián)名仍是主要形式，但村級組織已經(jīng)成為重要控告方。于建嶸分析認為，這主要是由于在強行非法征地的爭議中，村級組織常常與農(nóng)民的利益是一致的，因此在農(nóng)民的壓力下有可能成為維權(quán)主體。

　　從一些實際發(fā)生的土地糾紛來看，農(nóng)民男女老少廣泛參與的情況比較普遍。失地農(nóng)民劉正有說，土地問題不是一代人的問題，它關系到這個家庭的世世代代，所以需要全家老少都參與其中。而在減負維權(quán)中主要以農(nóng)民精英為主。

　　從被告方來看，土地糾紛中市縣成為被告的比例在增高，而以往稅費爭議的被告方主要集中在鄉(xiāng)、村兩級政府。更為顯著的是，土地糾紛中越來越多的房地產(chǎn)公司和開發(fā)區(qū)成為被告方。

　　在這場由稅費到土地的矛盾變遷當中，沖突的發(fā)生區(qū)域也在悄然轉(zhuǎn)移。與稅費爭端主要集中在中部農(nóng)業(yè)省份不同，土地糾紛多發(fā)于沿海較發(fā)達地區(qū)。于建嶸分析認為，“東部經(jīng)濟發(fā)達，其土地自然比中部更值錢，可以馬上賣地賺錢啊，這就導致有關部門總是更快地控制土地的流轉(zhuǎn)�！�

　　維權(quán)的語言也在發(fā)生本質(zhì)變化。稅費減負因有明確的中央政策支持，因而口號或呼吁多為“落實中央文件／政策，減輕農(nóng)民負擔”。土地問題因與農(nóng)民生死攸關，所以語言就更為直接，如：沒有土地，我們何以生存？

　　土地維權(quán)過程中獲得了更多外力的介入。失地或受損農(nóng)民開始熟練地通過各種渠道求助于社會，一些知識精英主要是法律人士也深入其中。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在有關土地問題的837封上訪信中，49封是由律師或其他法律人才撰寫的。

　　二、矛盾變遷的背后

　　十多年以來，中國農(nóng)民的維權(quán)活動與經(jīng)濟和社會的發(fā)展如影隨形。其中最具全局性的便是稅費問題和土地問題。事實表明，從1992年以來的10年間，曾經(jīng)痛徹中國農(nóng)村的農(nóng)民負擔問題正在得以消弭，而土地問題卻成為2002年以來中國農(nóng)村最具緊迫感的問題。

　　到底是什么原因?qū)е铝藦摹岸愘M”到“土地”的矛盾變遷？

　　從1980年代中期以后，農(nóng)民的稅費負擔問題就已顯突出。時至1992年以后，國家實行“切塊包干、分灶吃飯”的財政體制，使縣鄉(xiāng)政府及其各部門從單一的國家利益體系中分化出來。于建嶸說，由于體制改革的滯后性，各級政府機構(gòu)臃腫，招聘和臨時編制人員過多，行政經(jīng)費入不敷出，所以當縣鄉(xiāng)政府的財政收入處于巨大壓力時候，向農(nóng)民攤派加重農(nóng)民負擔就成為必然。

　　2001年后，隨著稅費改革的推行，農(nóng)民負擔開始逐步減輕，進而沖突出現(xiàn)緩和。但長期依靠稅費收入的地方財政更加陷入困境。

　　隨著城市化加劇，城市擴張的需要，土地成為地方財政收入的重要來源。2003年，中國人均GDP第一次超過了1000美元，開始進入快速城市化階段。

　　據(jù)統(tǒng)計，從1990年到2002年全國非農(nóng)建設占用耕地達4736萬畝。因這些非農(nóng)建設占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這里一般人均耕地不足0.7畝，每占一畝耕地就會造成1.4人失去土地。據(jù)研究人員依此推算，13年來全國共有6630萬農(nóng)業(yè)人口失去了土地。

　　多數(shù)學者認為，要解決中國的“三農(nóng)”問題，就是要通過城市化轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民，實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化。于建嶸則認為，從理論上來說，這種立足發(fā)達國家歷史經(jīng)驗基礎上的觀點有一定的合理性，但是，“中國的城市化是在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明確的背景下發(fā)生的城市化”。

　　于建嶸分析，根據(jù)現(xiàn)行法律，雖然規(guī)定了農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；
沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關系。而實踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實上由土地使用權(quán)所代替�！斑@種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度很高———實際上，‘農(nóng)民集體’只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者�！�

　　在這一背景下，農(nóng)民既不能決定這地賣還是不賣，也不能決定賣給誰，更不能與買方談判價格。

　　三、維權(quán)的積極意義

　　于建嶸認為，土地問題在近兩年突然顯現(xiàn)，除了城市化加劇導致矛盾升溫外，另一個重要原因是，農(nóng)民受到新一屆政府“以人為本”執(zhí)政理念的鼓勵，敢于翻出積壓“舊賬”伸張權(quán)利。因此，土地問題的集中規(guī)模爆發(fā)從另一方面表明了社會的開放空氣以及百姓對政府信任的加深。

　　實際上，執(zhí)政者和專家學者們也一直在為解決農(nóng)民失地失業(yè)問題而進行思考。一些舉措正在出臺，如要求權(quán)力機關加強征地管理，嚴格控制征地規(guī)模，禁止濫征耕地，還有提高補償辦法，妥善安排失地農(nóng)民的生計問題等。

　　對此專題正在進行調(diào)研的于建嶸表示，首先要做的是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民，然后才考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地直接入市交易等制度。

　　春秋時期管仲就曾說過：地者，政之本也。返觀歷史，農(nóng)耕社會的土地制度一直對社會政治存在著深刻影響。而學界目前也常以拉美教訓作為對中國的警示。拉美國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市化腳步非常之快，卻也漠視了農(nóng)民的土地權(quán)，其最終結(jié)果是導致大量農(nóng)民失去土地成為流民，加劇了社會嚴重的貧富分化，長期使國家陷入飄搖動蕩之中。

　　2003年1月，溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會議上曾公開批評說，不少征用土地的項目不給農(nóng)民合理的補償，不妥善解決農(nóng)民的生計，造成農(nóng)民失地失業(yè)，這將危及農(nóng)村社會穩(wěn)定，危及整個社會的穩(wěn)定。

　　以土地維權(quán)為觀察點，于建嶸認為，近十年來中國農(nóng)民的維權(quán)活動確實與國家政治有著十分復雜的互動關系。新一屆政府的親民政策也在很大程度上鼓舞了維權(quán)者，中央政府獲得了維權(quán)農(nóng)民的信任。同樣，農(nóng)民維權(quán)活動實際也構(gòu)成了一種影響，使中央政府從政治高度來認識農(nóng)民的處境并修正相關政策。如稅費問題，隨著農(nóng)民維權(quán)的深入和升級，中央政府就先后于1985年、1990年、1993年和1996年就這一問題多次表態(tài)，對農(nóng)民負擔的認識從“消極因素”到“政治問題”再到“十分緊迫的政治任務”以至最終的“全部工作的重中之重”。

　　農(nóng)村問題學者郭正林分析認為，農(nóng)民以中央的權(quán)威作為基礎，試圖以中央的政策和國家的法律作為一種標準來衡量基層政府的行為。在這種情形下，農(nóng)民維權(quán)在某種程度上改變了基層政府的施政行為，使中央的意圖得到落實，使農(nóng)村的政治協(xié)商成為可能。從農(nóng)村現(xiàn)實的維權(quán)活動來看，其直接目標是與中央不保持一致的一些基層政府。正如一位失地農(nóng)民所言，“中央的政策是好的，但下面不聽啊�！�

　　還有學者認為，維權(quán)的過程實際也改造了農(nóng)民自身，他們從以法維權(quán)中獲得了政治體驗，同時提升了農(nóng)民整體的政治訴求。但這些維權(quán)事件并不改變社會基本結(jié)構(gòu)，僅單純是農(nóng)民以法律和政策為依據(jù)來維護自身的合法權(quán)益。

　　于建嶸認為，農(nóng)民從前些年的“稅費爭議”到“土地維權(quán)”的轉(zhuǎn)變，說明了在調(diào)整農(nóng)村的利益關系上，我們還需要進一步從根本上來解決“三農(nóng)”問題。

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