人沒有血液就會(huì)斃命，政府沒有歲入就無法生存。政府無論要干什么事就必須有適當(dāng)財(cái)力支撐。在這個(gè)意義上，汲取財(cái)政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。

　　任何政府都懂得，自已掌握的財(cái)源越多，統(tǒng)治起來便越得心應(yīng)手。因此，對(duì)政府而言，它總希望受自已支配的財(cái)源多多宜善。但是，歲入不可能無限制地?cái)U(kuò)大。政府想盡量擴(kuò)大歲入，而現(xiàn)實(shí)中存在諸多限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素�，敻覃悾�萊維（Margaret Levi）認(rèn)為在非共產(chǎn)黨國家，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價(jià)還價(jià)能力”（relat1ve

　　barga1ning power），“交易費(fèi)用”（transaction cost），和“貼現(xiàn)率”（discount rates）�？傊�，來自社會(huì)的種種壓力是限制政府汲取財(cái)政資源能力的主要原因。[1]

　　在共產(chǎn)黨國家，有組織的獨(dú)立社會(huì)勢(shì)力基本上不存在。政府無須為了財(cái)經(jīng)政策與什么人去討價(jià)還價(jià)。既然無須討價(jià)還價(jià)，它因此不會(huì)為財(cái)政政策的制定和執(zhí)行付什么“交易費(fèi)用”。這樣，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現(xiàn)率”。說到底，政府為了顧及未來財(cái)政收入不能涸澤而漁。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現(xiàn)率”的含義。理智的政策制定者會(huì)盡量汲取財(cái)政資源直至一個(gè)現(xiàn)實(shí)的極限，超過這個(gè)極限的進(jìn)一步汲取會(huì)危及未來收入。[2]

　　這樣說來，是不是共產(chǎn)黨國家就不存在圍繞財(cái)政資源汲取及分配的政治斗爭(zhēng)了呢？當(dāng)然不是。不錯(cuò)，國家與社會(huì)之間圍繞財(cái)力分配的斗爭(zhēng)大體上終止了；
但國家機(jī)器內(nèi)部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財(cái)力分配的政治斗爭(zhēng)從未間歇過。在共產(chǎn)黨國家集權(quán)式的財(cái)政體制下，地方政府具有雙重“人格”。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)向納稅者（主要是國營(yíng)企業(yè)或集體企業(yè)）征稅；
另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；
但是作為“納稅人”，它會(huì)想方設(shè)法擴(kuò)大留在自己口袋里的那一份。中央想盡量集中財(cái)源辦它認(rèn)為對(duì)國計(jì)民生至關(guān)重要的事情，地方則希望盡量縮小對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財(cái)源分配展開政治斗爭(zhēng)的根本原因。這樣，在共產(chǎn)黨國家，中央政府汲取財(cái)政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價(jià)還價(jià)能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時(shí)對(duì)其成本與收益的計(jì)算。

　　本章將追溯中國中央－地方財(cái)政關(guān)系在過去四十幾年變化的軌跡。其重點(diǎn)是中央、地方在財(cái)政領(lǐng)域力量分配的格局。我們將討論中央政府對(duì)財(cái)源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個(gè)“強(qiáng)政府”（strang state）演變成一個(gè)“弱政府”（weak state）。

　　◎“強(qiáng)政府”時(shí)期

　　中共政權(quán)在五十年代初期是十分強(qiáng)盛的。一方面，歷經(jīng)了數(shù)十年的戰(zhàn)爭(zhēng)與革命，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)遭到了毀滅性破壞，沒有一個(gè)社會(huì)集團(tuán)能和從血與火中走出的新政權(quán)抗衡。另一方面，國家機(jī)器內(nèi)部各分支才現(xiàn)雛型，還來不及形成自己獨(dú)立的政策取向。一九五零年三月，中央政府一舉統(tǒng)一了全國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理。統(tǒng)一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。本來在根據(jù)地時(shí)期，各解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)是分散經(jīng)營(yíng)的。各有各的貨幣，各有各的預(yù)算收支，各有各的管理經(jīng)管方式。現(xiàn)在，全國財(cái)政收支管理，全國物資管理，全國現(xiàn)金管理全部都置于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。集中財(cái)政收入是統(tǒng)一財(cái)政工作的重點(diǎn)。除了極少數(shù)經(jīng)中央政府特準(zhǔn)的小額地方稅以外，一切稅收要上繳中央財(cái)政。至于財(cái)政支出，除鄉(xiāng)（村）及城市市政建設(shè)附加收入和鄉(xiāng)村鎮(zhèn)小學(xué)、城市小學(xué)及縣簡(jiǎn)易師范經(jīng)費(fèi)支出外，其它支出均由中央政府統(tǒng)一安排。當(dāng)時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財(cái)力，統(tǒng)一計(jì)劃使用有利于最大限度地利用有限財(cái)力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)項(xiàng)目上。

　　第一個(gè)五年計(jì)劃期間（１９５３－１９５７），中央集權(quán)的計(jì)劃管理體制逐步鞏固并得以發(fā)展，國家汲取財(cái)政資源的能力也隨之大大增強(qiáng)。這期間，國家預(yù)算收入，無論就其絕對(duì)數(shù)額或其占國民生產(chǎn)總值的比例而言，都迅速成長(zhǎng)。一九五二年，國家預(yù)算收入只占國民生產(chǎn)總值的２２％，到一九五七年已增至２９％。[3]預(yù)算收入中，中央收入占主導(dǎo)地位。整個(gè)“一五”期間，中央收入相當(dāng)于全部預(yù)算收入的８０％左右，而省、縣兩級(jí)收入加起來也不過占全部預(yù)算收入的２０％。預(yù)算支出的情?也一樣由中央政府唱主角：７５％的支出由中央?定，只有２５％左右的支出由二十幾個(gè)省和兩千多個(gè)縣支配。[4]

　　五十年代的變化標(biāo)志?政府在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計(jì)。據(jù)拉迪（Lardy）教授估計(jì)，十九世紀(jì)末，清朝中央政府的財(cái)政收入至多只占當(dāng)時(shí)國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。一九二八年后，雖經(jīng)種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的百分之二。既使加上省及省以下各級(jí)地方政府的財(cái)政收入，全部財(cái)政收入充其量也達(dá)不到國民生產(chǎn)總值的百分之五。財(cái)政收入的不足嚴(yán)重限制了政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的努力。在短短幾年內(nèi)，共產(chǎn)黨政權(quán)能使這種局面一舉改觀，不能不稱作一種奇跡。與其它發(fā)展中國家比較，中國一九四九年后政府財(cái)政在資源配置和分配中的作用也顯得十分突出。[5]

　　強(qiáng)有力的汲取財(cái)源能力使中央計(jì)劃者得以加快資金形成速度，并將資源集中用于政府認(rèn)為急需的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。提前完成第一個(gè)五年計(jì)劃就是在這方面一個(gè)顯著的成果。

　　◎毛澤東時(shí)代的權(quán)力下放

　　第一個(gè)五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展迅速，過分集中的蘇聯(lián)模式也開始暴露種種問題。經(jīng)過幾年的存在，地方政府開始意識(shí)到自己的特殊利益。它們不再滿足于僅僅作為中央政府的工具，并開始努力爭(zhēng)取擴(kuò)大自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在過分集中的財(cái)經(jīng)體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。由于財(cái)政收支不掛勾，地方政府缺乏盡力擴(kuò)大財(cái)政收入的積極性；
由于中央對(duì)各地方政府的財(cái)政收支指針一年一變，地方政府也不可能對(duì)本地經(jīng)濟(jì)有什么長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。[6]

　　毛澤東也不喜歡蘇式中央計(jì)劃體制，這主要是因?yàn)樗麖墓亲永锓垂倭朋w制。他用來克服官僚問題的方法是權(quán)力下放。他相信，如果各地能建立相對(duì)自足自給的經(jīng)濟(jì)體系，一個(gè)龐大的中央官僚體系就沒有存在的必要了。權(quán)力下放因此成了一九五八年大躍進(jìn)的開場(chǎng)鑼。[7]

　　第一個(gè)下放的權(quán)力是財(cái)權(quán)。一九五七年十一月國務(wù)院頒布的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》擴(kuò)大了地方的收支權(quán)。一九五八年六月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》并允許省、市、自治區(qū)制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。一九五八年九月國務(wù)院通過的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》更?定，在收入方面，除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿(mào)、海關(guān)等收入以外，其它多種收入包括各種稅收和一切企業(yè)收入，全部劃給所在的省、市、自治區(qū)管理；
在支出方面，除中央各部門直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（包括基本建設(shè)撥款），中央級(jí)行政和文教支出、國防費(fèi)、援外支出和債務(wù)支出以外，所有其它各種支出、包括地方的基本建設(shè)撥款和企業(yè)需要增加的流動(dòng)資金在內(nèi)，全部劃給省、市、自治區(qū)。

　　第二個(gè)下放的權(quán)力是計(jì)劃管理權(quán)。一九五八年一月，中央?定中央和地方都要制定生產(chǎn)計(jì)劃的兩本賬。中央的第一本賬是必成的計(jì)劃，這一本公布；
第二本賬是期成的計(jì)劃，不公布。地方的第一本賬就是中央的第二本賬，這在地方是必成的；
第二本賬是地方的期成計(jì)劃。這樣的計(jì)劃等于沒計(jì)劃，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控全無可能。這是高指針、瞎指揮、浮夸風(fēng)的制度根源。嚴(yán)重的是連基本建設(shè)審批權(quán)也下放了。一九五八年四月起，中央只審批特大建設(shè)項(xiàng)目。地方興建大型項(xiàng)目，只須報(bào)中央計(jì)委備案即可，中小型項(xiàng)目連上報(bào)的必要也沒有。無怪乎那兩年基本建設(shè)急劇膨脹，重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。

　　第三個(gè)下放的權(quán)力是企業(yè)管理權(quán)。中共中央于一九五八年六月二日?定對(duì)中央所屬企業(yè)進(jìn)行下放，并要求各部門在六月十五日以前一律下放完畢。在短短十幾天時(shí)間里，中央各部所屬企業(yè)、事業(yè)單位從九千三百多個(gè)驟滅到一千二百個(gè)，下放了８８％�；奶频氖�，一些地方根本無法管理的大型骨干企業(yè)也下放了。特別嚴(yán)重的是，連鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網(wǎng)、軍工企業(yè)及連接地區(qū)商業(yè)的大批發(fā)站也下放了。結(jié)果造成了地區(qū)分割、周轉(zhuǎn)不靈。

　　如果有人認(rèn)為權(quán)力下放一定會(huì)減少國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，看看五八年權(quán)力下放的后果是很有啟發(fā)性的。三種權(quán)力的下放都直接或間接地削弱了中央政府財(cái)力的控制。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，在整個(gè)財(cái)政收入中，中央政府可以支出７５％以上；
但是大躍進(jìn)期間，中央能支配的分額驟滅至５０％左右。與此同時(shí)，地方支配的財(cái)力由不到２５％升到５０％。但中央政府縮減對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)并不意味國家干預(yù)的減少。如果我們采用財(cái)政收入占國民收入的比率作為衡量國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的指針，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大躍進(jìn)期間國家干預(yù)實(shí)際大大加強(qiáng)了。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，財(cái)政收入占國民收入的比率平均為３２.７％，而五八年這個(gè)比率上升到３９.９％，五九年再上升到４７.３％，六零年更達(dá)到空前絕后的５３％。[8]在中央干預(yù)減少的同時(shí)，國家干預(yù)度大大加強(qiáng)了。這只能說明，地方政府的自主權(quán)一旦擴(kuò)大，它們會(huì)更廣泛、更深入地干預(yù)自己轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)，以獲取更大的屬于自己支配的財(cái)力。

　　在權(quán)力下放的氣氛下，僅僅擴(kuò)大地方的財(cái)政收支權(quán)已滿足不了它們的口味。財(cái)政收支畢竟要經(jīng)過預(yù)算?算等程序，要接受上級(jí)監(jiān)控。對(duì)地方政府和企業(yè)來說，上級(jí)監(jiān)控當(dāng)然是越少越好。于是我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金在大躍進(jìn)期間第一次迅速膨脹起來。所謂預(yù)算外資金是不納入國家預(yù)算，由各地區(qū)、各部門、各企業(yè)事業(yè)單位自提自收，自行支配的財(cái)政資金。建國初期，預(yù)算外資金數(shù)量很小，項(xiàng)目也不多。一九五二年，預(yù)算外資金第一次列入統(tǒng)計(jì)時(shí)，它只相當(dāng)于當(dāng)年國家預(yù)算的７.８％。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，預(yù)算外資金平均為預(yù)算內(nèi)資金的６.５％。在大躍進(jìn)的前一年，一九五七年，預(yù)算外資金的總額僅為２６.３３億元。但五八年，預(yù)算外資金翻了一番，增至５５.９９億元。五九年再增至９６.５５億元，幾乎又是一番。六零年高達(dá)１１１.７８億元。短短三年間，預(yù)算外資金的數(shù)額幾乎漲了五倍，它相當(dāng)于預(yù)算收入的比例也由五七年的８.５％增至２０.６％。[9]

　　地方手里的錢多起來以后，就急不可待地?cái)U(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模。一時(shí)間，計(jì)劃外項(xiàng)目遍地開花。連貧困省份也不甘落后。例如，甘肅省在五八年的頭六個(gè)月間投資興建了二十二萬四千五百個(gè)新工廠。[10]就全國而言，五八年的基建投資達(dá)267億元，比五七年增加了９７％，幾乎相當(dāng)于整個(gè)“一五”期間基建投資的一半。[11]　基建膨脹導(dǎo)致了宏觀失衡，宏觀失調(diào)迫使中央花更多的錢去補(bǔ)窟窿。結(jié)果是巨額赤字。從五八年到六一年連續(xù)四年入不敷出，總共造成１４８億元的財(cái)政赤字。[12]

　　大躍進(jìn)的失敗表明國家財(cái)政入的大小本身并不能顯示國家作為一個(gè)整體對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的強(qiáng)弱。國家財(cái)政是中央和地方各級(jí)政府從社會(huì)汲取的財(cái)力的總和。當(dāng)?shù)胤秸�府控制�?cái)政入的相當(dāng)大一部份，且用這些資金來追求自身利益時(shí)，國家財(cái)政總收入的增加很可能不但無助于增強(qiáng)國家作為一個(gè)整體干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)中央?策者制定的政策目標(biāo)的能力，反倒有損于這種能力。

　　不過，五八年權(quán)力下放持續(xù)的時(shí)間畢竟不算太長(zhǎng)。當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)繼續(xù)沿這條思路走下去會(huì)帶來災(zāi)難性的后果時(shí)，它仍有可能將下放的權(quán)力收回來。[13]

　　一九六一年后，中國恢覆了對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理。前幾年下放的生產(chǎn)、基建、勞動(dòng)、收購、財(cái)務(wù)等管理權(quán)限統(tǒng)統(tǒng)又收回到中央手中。收權(quán)種種措施中，集中財(cái)權(quán)最為關(guān)鍵。中央先后頒布了“銀行六條”和“財(cái)政六條”�！半p六條”的實(shí)施有效地改變了財(cái)政分散，制度不嚴(yán)，管理松弛的現(xiàn)象。這些措施很快見了成效。在六一年至六五年五年間，預(yù)算收入占國民收入的比例降低到了五七年的水平（約３４％）。同時(shí)，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比例回升到６０％（回到“一五”時(shí)期的水平已不太可能）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　隨后，中央又采取嚴(yán)厲措施全面整頓預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的總額和其相當(dāng)預(yù)算內(nèi)收入的比例很快雙雙跌落。到一九六五年時(shí)，預(yù)算外資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入比例已由六零年的２０.６％降為１６％。[14]重新集中財(cái)權(quán)使中央能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)壓縮基建、調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)各種比例關(guān)系，消除財(cái)政赤字等宏觀目標(biāo)。到一九六五年，國民經(jīng)濟(jì)已全面好轉(zhuǎn)。如財(cái)力仍然分散在各級(jí)地方政府手里，這么快渡過由天災(zāi)人禍引起的極度經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期是難以想象的。

　　但對(duì)毛澤東來說，收權(quán)僅僅是擺脫暫時(shí)困難的權(quán)宜之計(jì)。一旦經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，他?心再一次打碎蘇式的中央計(jì)劃體制。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會(huì)議上提出“虛君共和”的口號(hào)。在他看來，中央政府只應(yīng)是個(gè)象征性的“虛君”，經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評(píng)中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。用他的話說就是“連人帶馬全出去。”[15]

　　幾個(gè)月后開始的文化大革命導(dǎo)致了天下大亂。從一九六六年下半年起到一九六八年底，從中央到基層，各級(jí)政權(quán)基本上都處于癱瘓狀態(tài)。毛澤東個(gè)人雖擁有至高無上的權(quán)威，國家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力?幾乎等于零。六七年的計(jì)劃訂出但無法傳達(dá)到基層；
六八年干脆就沒有計(jì)劃。國家財(cái)政收入從六六年的５５９億元降到六七年的４１９億元。六八年更跌至361億元，比十年前的水平還低。

　　七十年代初，形勢(shì)剛剛穩(wěn)定下來，毛澤東再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動(dòng)。這次，他要求所有“適合”地方管理的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)將管理權(quán)下放到地方。連鞍鋼、大慶油田、長(zhǎng)春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業(yè)也不例外。[16]與此同時(shí)，財(cái)政收支權(quán)也再次下放。

　　權(quán)力下放的目的是激發(fā)地方的積極性。但中央很快發(fā)現(xiàn)，這樣激發(fā)出來的地方積極性主要表現(xiàn)在追逐狹隘地方利益上。象大躍進(jìn)期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產(chǎn)�；�建計(jì)劃因此一而再，再而三地被突破。由于缺乏有效的中央宏觀調(diào)控，分權(quán)體制帶來的是盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)�；�建膨脹引發(fā)職工人數(shù)劇增；
職工人數(shù)劇增，導(dǎo)致工資總額暴漲。本來計(jì)劃規(guī)定七零年至七一年國營(yíng)企業(yè)招工三百零六萬，而實(shí)際招工人數(shù)是九百八十三萬。六百多萬多招的工人給國家財(cái)政增添了巨大的包袱，也給市場(chǎng)供應(yīng)增添了巨大的壓力。[17]

　　面對(duì)由權(quán)力下放引起的種種問題，周恩來等溫和派領(lǐng)導(dǎo)人曾試圖重建中央對(duì)工業(yè)管理和預(yù)算資金控制。但他們的努力受到了“四人幫”的干撓。[18]毛澤東有時(shí)能起到制止“四人幫”過激行為的作用，但總的說來，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。由于毛澤東堅(jiān)持各地盡量建成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系，總的說來，地方政府的財(cái)政收支權(quán)在七十年代前半期比六十年代要大得多。

　　地方政府的一個(gè)財(cái)源是所謂“五小工業(yè)”（小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煤?、小水泥）。一九七零年，中央?定在隨后五年內(nèi)安排８０億元專項(xiàng)資金，由省、市、自治區(qū)掌握使用，重點(diǎn)扶持“五小”工業(yè)發(fā)展。新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二、三年內(nèi)所得的利潤(rùn)，６０％留給縣，作為發(fā)展“五小”企業(yè)的資金。既使虧損，地方政府也不會(huì)因辦“五小”企業(yè)而吃虧，因?yàn)榻?jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，可以由財(cái)政給予虧損企業(yè)補(bǔ)貼，或在一定時(shí)期內(nèi)給予減免稅照顧。[19]

　　預(yù)算外資金在七十年代初也開始再度膨脹。七零年至七六年間，預(yù)算收入只增加了１７.１％，但預(yù)算外資金增加了１７２.８％。七零年，預(yù)算外資金只相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的１５.２％；
七六年，這個(gè)比率已上升到３５.５％。[20]隨?中央對(duì)財(cái)力控制權(quán)的削弱，不少地方政府對(duì)完成國家調(diào)撥指針的態(tài)度也消極起來。更有甚者拒絕按國家調(diào)撥價(jià)將本地物資賣給外地。[21]

　　文革時(shí)期堪稱是極權(quán)主義登峰造極的年代。社會(huì)生活的每個(gè)方面都受到國家的干涉。但是極權(quán)統(tǒng)治賴以存在的地方各級(jí)政府同時(shí)也是削弱國家管理經(jīng)濟(jì)能力的主要因素。統(tǒng)治方式的嚴(yán)酷并不能保證國家如愿以償?shù)貙?shí)現(xiàn)它自己制定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)毛澤東于七六年離開人世時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)已在相當(dāng)程度上分裂成一批各自為政、自成門戶的封閉體系。[22]

　　毛澤東的權(quán)力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識(shí)，也擴(kuò)大了地方政府的財(cái)力。自我意識(shí)加上獨(dú)立了財(cái)源使地方政府有可能變成?在的離心力量。毛澤東留下的政治遺產(chǎn)中因此既包括極權(quán)主義的統(tǒng)治方式，也包括一個(gè)裂痕重重的政治經(jīng)濟(jì)體制。

　　在毛澤東的有生之年，外在的離心傾向受到了他極權(quán)主義統(tǒng)治方式的鉗制。盡管他偏好分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)管理，但他從未須臾放松統(tǒng)一集中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。七十年代初，大多數(shù)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)剛剛恢覆職位，文革早期對(duì)他們的沖擊記憶猶新，他們必須戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，以防稍有不慎又被打入十八層地獄。在這種情?下，誰還敢搞什么“地方主義”呢？因此，離心傾向在省一級(jí)顯得很弱。[23]地縣以下，情?就不一樣了。地縣領(lǐng)導(dǎo)不必直接與兇神惡煞的“四人幫”打交道，他們的頂頭上司----省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)----用鄧小平的話來說十分“軟、懶、散”。中央不是號(hào)召自力更生、自給自足嗎？地縣領(lǐng)導(dǎo)正好可以鉆這個(gè)空子。各自為政、自成門戶的“獨(dú)立王國”因此便顯得名正言順起來。[24]

　　另外毛澤東晚年時(shí)，財(cái)權(quán)雖下放了不少，中央手里仍集中?較大的財(cái)力。七十年代初，財(cái)政收入的８０％是地方政府收上來的，但它們支出只占整個(gè)財(cái)政支出的４５％。這個(gè)比例雖然比六十年代初重新集權(quán)時(shí)期要高一些，但仍低于大躍進(jìn)時(shí)期的水平。更重要的是，中央－地方的分成比例一年一變，使中央有較大的靈活性。事實(shí)上，從七零年到七六年，財(cái)政體制幾乎每年都在變。七六年運(yùn)行的體制與六十年代初的體制已相去無幾了。[25]

　　鄧小平的“放權(quán)讓利”[26]

　　自毛澤東離開人世間后，中國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了很多重大變化。說到底，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)改革可以用四個(gè)字概括其基本思路，這就是“放權(quán)讓利”。[27]財(cái)政體制是鄧小平全面改革的突破口。[28]很多人認(rèn)為，，八零年以后實(shí)行的“分灶吃飯”體制是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的改革派中央主動(dòng)向地方讓步的產(chǎn)物，其目的是縮小國家干預(yù)面、擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。這當(dāng)然并沒有什么大錯(cuò)。的確，毛澤東的分權(quán)與鄧小平的分權(quán)目的很不一樣。對(duì)毛澤東而言，分權(quán)是為了替代斯大林式中央計(jì)劃體制和市場(chǎng)機(jī)制，而鄧小平認(rèn)為分權(quán)是從統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必由之路。但是，我們必須看到，鄧小平之所以在八零年?定放權(quán)除上述原因外，還有別的原因。事實(shí)上，改革派的中央在八零年除放權(quán)之外幾乎別無選擇。

　　七八年十二月，中共召開了著名的十一?三中全會(huì)。全會(huì)?定解?毛澤東時(shí)代遺留下來的大量問題。它?定大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，減免一部分農(nóng)業(yè)稅收，大量進(jìn)口?食，使農(nóng)村得以休養(yǎng)生息。它?定在城鎮(zhèn)為下鄉(xiāng)知青安排工作，提高職工工資級(jí)別，恢覆獎(jiǎng)金制度，大批興建職工住宅，以求得政治上的安定團(tuán)結(jié)。

　　歸還歷史舊帳當(dāng)然大得人心，但給國家財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。七九年和八零年，中國連續(xù)兩年出現(xiàn)巨額財(cái)政赤字。兩年合計(jì)３４８億元，比五零年到七八年二十九年間赤字的總和（２４８億元）還要多１００億元。[29]不難想象，改革派中央面對(duì)這種天文數(shù)字般的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)承受多么大的壓力。

　　怎樣消除赤字呢？一個(gè)簡(jiǎn)單的方法是多印鈔票，把赤字轉(zhuǎn)嫁給老百姓。這兩年，銀行增發(fā)了１３０億的票子，使貨幣流通量接近要引起危機(jī)的臨界點(diǎn)。這個(gè)方法顯然風(fēng)險(xiǎn)太大。如果改革伊始出現(xiàn)物價(jià)暴漲，并由此造成人民不滿，那么改革只有無疾而終了。說到底，消除赤字只有三種方法，一是增加收入，二是縮減開支，三是雙管齊下。但貫徹任何一種方法都不是容易的事情。

　　本章開始時(shí)就指出了中國財(cái)政稅收制度不同于別國的特點(diǎn)。與資本主義國家不同，在中國，國營(yíng)企業(yè)是主要納稅人；
與其它社會(huì)主義國家不同，中國大量的國營(yíng)企業(yè)歸屬地方政府管理，地方政府對(duì)所轄企業(yè)實(shí)際上擁有某種產(chǎn)權(quán)。[30]這種產(chǎn)權(quán)使地方政府與所轄企業(yè)的利益息息相關(guān)。中央每從地方抽走一分收入，地方政府就會(huì)感到自己的錢袋癟了一分。中央如?定縮減開支，每個(gè)地方政府都希望屬于自己的那一份得以保留，要砍先砍別人的。因此，不論是增加收入還是縮減支出，中央都必須與地方協(xié)商。毛澤東時(shí)代已造成了財(cái)力分散，此時(shí)如中央想籍重新集權(quán)的手段來增加自己的收入，一定會(huì)遭到地方政府的強(qiáng)烈反感。而改革派的中央最需要的正是各級(jí)地方政府的支持。如改革剛開張便與各路諸侯打一場(chǎng)遭遇戰(zhàn)，這無異于政治上的自殺。正是在這種背負(fù)龐大赤字，增收也不是、減支也不是的情?下，中央?定實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制�！胺衷畛燥垺睂�(duì)中央來說有兩點(diǎn)長(zhǎng)處：一是讓地方政府承擔(dān)更多的財(cái)政開支，二是保證中央收入至少不低于現(xiàn)有水平�！胺衷畛燥垺蓖瑫r(shí)給予地方政府前所未有的機(jī)動(dòng)性，使地方政府也樂于接受�？傊�，在當(dāng)時(shí)情況下，“分灶吃飯”是阻力最小的政治解決方式。[31]中央希望“分灶吃飯”能激發(fā)地方積極性。隨著財(cái)政總收入的擴(kuò)大，也許中央收入部分也會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大，赤字問題不就迎刃而解了嗎？

　　以上分析表明，八零年財(cái)政體制改革實(shí)際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結(jié)果。換句話說，改革派中央純綷出于經(jīng)濟(jì)理性主動(dòng)向地方讓利的解釋是不正確的。這次放權(quán)讓利表明中央已無力用重新集權(quán)的形式獲取更多的收入，它所能做的只是寄希望進(jìn)一步分權(quán)能使中央收入隨地方收入同步增長(zhǎng)。[32]

　　關(guān)于八零年財(cái)政體制改革的具體內(nèi)容已有項(xiàng)研究談到，這里不再贅述。[33]既然前面我們已斷言八零年的放權(quán)讓利是中國國家能力衰退的產(chǎn)物，下面討論的重點(diǎn)是這次財(cái)政分權(quán)反過來對(duì)國家能力有沒有影響？有什么影響？

　　首先，必須承認(rèn)“放權(quán)讓利”對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府的積極性，發(fā)揮企業(yè)和地方政府的創(chuàng)造性是完全必要的。中國的改革能取得舉世矚目的成就，“放權(quán)讓利”功不可沒。但凡事皆有度，在度以內(nèi)可以成好事的，一到度以外就可能變成壞事了�，F(xiàn)在的問題是，“放權(quán)讓利”是否過了度?

　　今后的改革還能不能繼續(xù)沿著“放權(quán)讓利”的思路走下去?

　　為了回答這兩個(gè)問題，讓我們首先看看在過去十多年里，第一章列舉的五個(gè)衡量國家能力等式中各項(xiàng)變量(國民收入，預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入，中央財(cái)政收入)發(fā)生了甚么樣的變化。

　　國民收入可以用國民生產(chǎn)總值(GNP)來表達(dá)。自改革以來，中國國民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度在全世界是數(shù)一數(shù)二的。在一九七九年至一九九一年間，年增長(zhǎng)率達(dá)8.7%之高。預(yù)算內(nèi)收入同時(shí)也增長(zhǎng)?淇�。�?兜陀詮?襠??苤檔腦齔に俁�。紦溷财�?杖胗牘?襠??苤檔腦齔さ?鑰梢越沂菊??普?杖胗牘?襠??苤翟齔さ牟煌?叫�。改告熰y埃?普?杖朐齔さ?災(zāi)蕩笥詰ノ?；
但在一九七九至一九八五年間，財(cái)政收入(不含這債務(wù)收入)增長(zhǎng)彈性值下降至0.736，小于單位1，屬于低彈性范圍；
在一九八六至一九九一年間，這一彈性值又降至0.429，即國民生產(chǎn)總值每增長(zhǎng)1%，政府財(cái)政收入只增長(zhǎng)0.429%。

　　在此期間，預(yù)算外資金則急劇膨漲。在一九七九至一九九一年十三年間，預(yù)算外資金年增長(zhǎng)率達(dá)19.2%，比預(yù)算內(nèi)收入的增長(zhǎng)速度快十幾個(gè)百分點(diǎn)。一九八八年以后，預(yù)算外資金收入的規(guī)模已幾乎與預(yù)算內(nèi)資金的規(guī)模并駕齊驅(qū)。在相當(dāng)一部分省，市，預(yù)算外收入(或支出)已超過了預(yù)算內(nèi)收入(或支出)。無怪乎不少人把預(yù)算外資金稱作中國的“第二預(yù)算”。一個(gè)國家卻有兩個(gè)規(guī)模旗鼓相當(dāng)?shù)念A(yù)算，也算得上一件咄咄怪事。

　　就中央財(cái)政收入而言，其絕對(duì)值仍是上升的，但其增長(zhǎng)速度卻遠(yuǎn)不如地方政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。例如，在一九八零年至一九八六年期間，地方財(cái)政收入平均每年增長(zhǎng)8.3%，比中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度高出2.8%。

　　把國民收入，預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入，中央財(cái)政收入這四個(gè)變量的歷年數(shù)據(jù)代入第一章討論過的五個(gè)等式，我們便得到了表一展示的結(jié)果。

　　表4.1 國家汲取能力在一九五二至一九八九年間得變化

　　需要說明的是，為了便于與改革之前時(shí)期比較，計(jì)算表一時(shí)，國民收入是指中統(tǒng)計(jì)口徑中的“國民收入”，而不是國際上通用的“國民生產(chǎn)總值”。因?yàn)?中國統(tǒng)計(jì)年鑒>沒有給出一九七八年以前的國民生產(chǎn)總值。中國口徑的國民收入只計(jì)算物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動(dòng)成果，而國民生產(chǎn)總值除物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動(dòng)成果外，還計(jì)算非物質(zhì)生產(chǎn)部門的勞動(dòng)成果。所以，前者要比后者小許多。這樣一來，如果我們用國民生產(chǎn)總值作為式(I), (II)和(V)的分母，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　則所得的比值會(huì)比表4.1顯示的比 值要低一些。

　　欄(I)表明，政府財(cái)政收入占國民收入的比重已急劇下降。如采用國民生產(chǎn)總值作式(I)的分母，中國政府財(cái)政收入(包括中央政府和地方政府) 占國民生產(chǎn)總值的比重已從一九七八年的31.2%下降到一九九二年的14.2%，跌了一半以上。如果現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變的話，預(yù)計(jì)中國政府財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重將在二零 零零年跌至10%以下。

　　(II)最有意思。它表明，在放權(quán)讓利的給改革過程中，由各級(jí)政府及其所屬企業(yè)掌握的資金(預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外收入)占國民收入的比重不僅沒有縮小，反而擴(kuò)大了。不過，雖然預(yù)算內(nèi)外資金在理論上都屬于“國家所有”，它們的使用并不一定服從一個(gè)統(tǒng)一的國家意志；
相反，地方政府和企業(yè)常常用它們掌握的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金追求與全局利益相反的特殊利益。在這種情況下，將每分每鋰以國家名義計(jì)帳的收入都當(dāng)作國家汲取能力的表現(xiàn)顯然是不正確的。

欄(III),(IV)和(V)從不同的角度揭示了同一個(gè)事實(shí): 中國中央政府能控制的財(cái)力在比重上是越來越小了。中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重在五十年代曾高達(dá)70%至80%，六十年代仍占６０％以上，而在八十年代已降到50%左右。一九九二年只有38.6%．在西方資本主義國家，中央收入很少低于財(cái)政總收入的５０％。以聯(lián)邦制的美國為例，聯(lián)邦政府的稅收占總稅收入的５７％，州及州以下政府的稅收加起來不過總稅收的４３％。[34] 如果我們按中國財(cái)政學(xué)教科書的定義，把預(yù)算外資金也計(jì)入財(cái)政收入的話，中央財(cái)政收入的比重則顯得更小，只占整個(gè)財(cái)政收入(預(yù)算內(nèi)加預(yù)算外收入的總合)的四分之一左右。如果我們進(jìn)而按國際通例計(jì)算中國中央政府財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重的話，則其結(jié)果比式(V)給出的結(jié)果還要 令人咋舌:這個(gè)比重已由1980年的15%左右跌至目前的5%左右。這個(gè)比重在當(dāng)今世界各國中，也許是最低的．發(fā)達(dá)國家中央財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在25%以上．發(fā)展中國家的比重也在15%至25%之間．人口超過五千萬的大國中，沒有一個(gè)國家的這項(xiàng)比重低于10%，多數(shù)超過15% (見下一章的討論)。無怪乎鼓吹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最賣力的世界銀行也在一份報(bào)告中驚呼：“世界上很少有國家的財(cái)政支出比中國的 更為分散。”[35]

　　[1] .Margaret Levi,Of Rule and Revenue (Berkeley: University of California Press, 1988 ), pp.2-3.

　　[2] .同上，pp.32-33.

　　[3] .Carl Riskin, China`s Political Economy: The Quest for Development Since 1949 (Oxford: OxfordUniversity Press,1988), pp.71-72.

　　[4] .Liu Suinian and Wu Qungan, China`sSocialist Economy: An Outline History (1949- 1984)(Beijing:Beijing Review,1986),pp.174-175.

　　[5] .Nicholas R. Lardy, Economic Growth andDistribution in China ( Cambridge: CambridgeUniversity Press,1978), pp.40-41.

　　[6] .同上，pp.88-89.

　　[7] .Riskin, China`s Political Economy, Chapter 9.

　　[8] .柳隨年、吳群敢《中華人民共和國經(jīng)??泛?jiǎn)铭X壇獺罰?本?焊叩冉逃?靄嬪紓?保梗福改輳?撘話慫摹?

　　[9] .國家統(tǒng)計(jì)局《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，１９９０年， 頁二四三。

　　[10] .Liu and Wu, China`s Socialist Economy,p.231.

　　[11] .同上，p.239.

　　[12] .這里我用的定義是接近國際通用的定義，其中預(yù)算收入中減去了國內(nèi)外債務(wù)收入，預(yù)算支出中減去了償還內(nèi)外債的支出。See World Bank, China:revenue Mobilization and Tax Policy, pp.9-10.

　　[13] .Don Van Atta, “The USSR as A ‘Weak State’:Agrarian Origins of Resistance to Perestroika.”World Politics, vol.XLII, no.1(October 1989), p.149.

　　[14] .Zhao Dexing, Zhonghua renmin gongheguo jingjishi: 1949-1966( Zhengzhou: Henan renmin chubanshe,1989), pp.680-694. 趙德?《中華人民共和國經(jīng)??罰海保梗矗梗?保梗叮丁罰??州：河南人民出版社，１９８９年，頁六 八零至六九四頁。

　　[15] . Zhao Dexing, Zhonghua renmin gongheguojingjishi: 1967-1984( Zhengzhou: Henan renminchubanshe,1989), pp.42-43. 趙德?《中華人民共和國經(jīng)??罰海保梗叮罰?保梗福礎(chǔ)罰??州：河南人民出版社，１９８９年，頁四十 二至四十三頁。

　　[16] . Liu and Wu, China Socialist Economy, p.364.

　　[17] . 同上，p.374.

　　[18] . 同上，pp.380-381.

　　[19] . 左春臺(tái)、宋新中主編《中國社會(huì)主義財(cái)政簡(jiǎn)史》，北京：中國財(cái)政經(jīng)??靄嬪紓?保梗福改輳?撊?吡??

　　[20] .《中國統(tǒng)計(jì)年鑒１９９０年》，頁二四二。

　　[21] .Zhao Dexing, Zhonghua renmin gongheguojingjishi: 1967-1984( Zhengzhou: Henan renminchubanshe,1989), pp.60-62. 趙德?《中華人民共和國經(jīng)??罰海保梗叮罰?保梗福礎(chǔ)罰??州：河南人民出版社，１９８９年，頁六十 至六十二頁。

　　[22] .Thomas P. Lyons, Economic Integration andPlanning in Maoist China (New York: ColumbiaUniversity Press,1987), pp.213-218. 　　

　　[23] .Lardy, Economic Growth and Distribution in China.

　　[24] .Riskin, China`s Political Economy,pp.213-218.

　　[25] .財(cái)政部綜合司，《中華人民共和國財(cái)政史料》，第一輯，北京：中國財(cái)政經(jīng)??靄嬪紓?保梗福材輳?撌?鬧潦?擰?

　　[26] .關(guān)於“國家內(nèi)卷化”這個(gè)概念，見Prasenjit Duara,“StateInvolution: A Study of Local Finances in NorthChina,1911-1935", Comparative Study of Society and History, (1987), pp.132-161.

　　[27] .Li Xianglu, “Weishemo shuo fenquan rangligaige shi zhengque de,”Zhishi fenzi, (Fall 1990).李湘魯，“為什麼說分權(quán)讓利改革方針是正確 的”，《知識(shí)分子》，１９９０年秋季號(hào)。

　　[28] .Zuo Chuntai and Song Xinzhong, Zhongguoshehui zhuyi caizheng jianshi, p.453.左春臺(tái)、宋新中主編《中國社會(huì)主義財(cái)政簡(jiǎn)史》，頁四五三。

　　[29]. 同上，頁四三一至四五二。

　　[30] .David Granick, Chinese State Enterprises:A Regional Property Rights Analysis (Chicago: The University of Chicago Press, 1990).

　　[31] .Susan L. Shirk, “Playing to theProvinces:Deng Xiaoping`s Political Strategy ofEconomic Reform."Paper presented at the Annualmeeting of the APSA 1990.

　　[32] .事?上，１９８０年的權(quán)力下放本?硎且雜芍醒肷鮮諗?shù)千家椿e行蛧鵂I(yíng)企業(yè)為條件的。但是由於地方的反對(duì)，這個(gè)條件?奈綽鋵?。還應(yīng)注意到，鄧小平在他第二次被整肅前（１９７６年），曾決定重新集中財(cái)權(quán)。見Allen S. Whiting,“Domestic Politics and Foreign Trade in thePRC,1971-1976,"(Ann Arbor: Michigan papers in Chinese Studies,no.39, 1979).

　　[33] . Michel Oksenber and James Tong, “The Evolution of Central- Provincial Fiscal Relations in China, 1953-1983: The Formal System,"unpublished paper, February 1987; Shirk, "Playingto the Provinces."

　　[34] . World Bank, China: Revenue Mobilization and Tax Policy, p.80

　　[35] .同上，p.76-80.

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