“三農(nóng)”問題是我國歷史上長期的夢魘，隨著改革開放的深入，新時期的“三農(nóng)”問題越來越突出，它“絕不僅僅是道義或者公正的問題，而是一個橫亙在中國現(xiàn)代化道路面前的現(xiàn)實難題�！� 正因為這樣，2000年在江蘇和安徽進行的農(nóng)村稅費改革才吸引了眾多的關注，并被寄予了深切的期望，更有人將這次的農(nóng)村稅費改革看成是繼土地革命和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后中國農(nóng)村的第三次革命。但是，隨著試點地區(qū)實踐的深入，農(nóng)村稅費改革面臨的兩大壓力也越來越突出：一是基層政權運轉難，二是農(nóng)民負擔的反彈。這種“翹翹板現(xiàn)象”已經(jīng)成為農(nóng)村稅費改革難以繞開的一道坎。因此，進一步深入探討我國農(nóng)村稅費改革的思路，對于解決“三農(nóng)”問題具有十分重大的意義�！稇�(zhàn)略與管理》2001年第3期發(fā)表了香港學者王紹光、王有強的《公民權、所得稅和預算體制——談農(nóng)村稅費改革的思路》一文，該文敏銳地洞察到“三亂”問題的深層次原因是我國不合理的財政制度，并明確提出稅費改革的目標不能只設定為減輕農(nóng)民負擔，而是要把農(nóng)村財政放到一個更堅實的制度基礎上來，否則“三亂”卷土重來只是時間上的問題。但該文的分析和政策建議并不能與作者的意圖相吻合，仍然未能超出“減輕農(nóng)民負擔”這一論題的范圍。這既有作者理論框架確立在解釋“三亂”基礎之上的原因，也有將農(nóng)村稅費改革討論局限在經(jīng)濟學領域之內(nèi)并缺乏歷史審視的因素。本文的分析建立在一個綜合性的、可被稱為財政社會學的理論框架基礎之上，認為“三農(nóng)”問題，包括農(nóng)民負擔過重的問題，是一個長期的歷史問題，其根源在于我國國家集權型的財政體制和農(nóng)村城市不當?shù)臋嗔�資源配置格局，解決問題的根本出路在于改變我國傳統(tǒng)的財政體制。全文分四個部分：第一部分提出一個簡單的財政社會學分析框架，并建立財政體制的四種主要模型；
第二部分分析我國古代社會經(jīng)濟發(fā)展停滯和歷史上長期以來“三農(nóng)”問題的財政體制根源；
第三部分討論1949年以后，尤其是1980年代以來的社會經(jīng)濟發(fā)展和“三農(nóng)”問題，第四部分是政策建議。

　　一、財政社會學分析框架及財政體制模型

　　世界各國的歷史和實踐反復證明，財政涉及廣泛的責權利關系，與中央、地方、企業(yè)和居民的利益密切相關，與農(nóng)村和城市的經(jīng)濟社會發(fā)展空間、利益和福利預期緊密相聯(lián)，具有極大的社會經(jīng)濟“聯(lián)動性”。戈德斯契德說得很徹底，“每個社會問題，實際上還有每個經(jīng)濟問題，說到底都是財政問題” 。因此，從財政的角度來研究我國的“三農(nóng)”問題，將得出一些富有啟發(fā)的結論。但是由于以往從財政角度對農(nóng)村稅費改革問題的研究沿用經(jīng)濟學對財政的定義，局限在短時期的政策分析層面上，缺少歷史感和學科的綜合性，因而無法對“三農(nóng)”問題作出全面有力的說明。為把握國家財政的主要特征，本文理論框架的構建建立在財政社會學對財政體制的重新定義之上。

　　熊彼特在1918年提出了財政社會學思想，他認為，對財政歷史的研究能使人們“洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式�！� 可惜熊彼特本人并沒有對此作進一步的系統(tǒng)研究，其思想也一直沒有受到應有的關注。本文吸收經(jīng)濟學、政治學和社會學等學科的有關研究成果，通過革新對財政及財政體制的理解，構建一個財政社會學的分析框架，在此基礎上，將“三農(nóng)”問題與國家整個的社會經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，對我國的“三農(nóng)”問題進行長時段的歷史審視。

　　權力在社會經(jīng)濟發(fā)展中具有至關重要的作用，以康芒斯為代表的制度經(jīng)濟學派認為，資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權力結構。權力資源是權力的基礎，但是分散的權力資源僅僅是權力賴以形成的必要條件，而不是充分條件。吉登斯（Anthony Giddens）認為，“權力是實現(xiàn)某種結果的能力” ，其存在的前提是各種支配結構的存在，在此結構下可區(qū)分配置性資源和權威性資源。吉登斯在權威性資源中列出的“對生活機會的組織”是本文研究的重要基點�！吧�活機會” （life-chance）的概念最早由韋伯引入，它不僅意味著在不同形式的社會以及社會的不同區(qū)域中，人能夠生存下來的機會，同時也指一系列范圍廣泛的傾向和能力。在此，本文將其內(nèi)涵界定為：“生活機會”是指由權力資源的分配狀況所決定的個體或組織自我生存、自我發(fā)展的空間。

　　財政是國家控制權力資源的經(jīng)濟體現(xiàn)，財政體制最充分地體現(xiàn)了權力資源的配置格局。以財政利益為根基的沖突是社會沖突的基本形式，一定財政利益格局下的沖突和權力的關系總是與權力資源的分配聯(lián)系在一起的，財政體制構成吉登斯所說的“權力的制度性調(diào)配”（International mediation）的載體，即權力存在于財政體制之中，并通過財政體制展現(xiàn)出來。因此，本文認為，財政體制是政府通過其收支結構和活動范圍的劃定對權力資源在政治、經(jīng)濟兩大領域及各領域不同活動主體，包括中央與地方政府、不同階級階層的人群之間的分配，是對不同活動主體基本地位、權利、責任和義務的規(guī)定和認可，決定了不同主體活動的空間或“生活機會”。

正是由于財政體制的這一內(nèi)涵，使它對于國家的社會經(jīng)濟發(fā)展具有“立憲”層次上的意義，我國歷史上長期存在的“三農(nóng)”問題也可以在財政體制中得到解答。

　　我們借用生產(chǎn)函數(shù)建立一個簡化的模型，以分析一定財政體制下的權力資源在政治和經(jīng)濟兩大領域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長期社會經(jīng)濟發(fā)展績效：

　　Y＝εAaBb

　　在這個模型中，A=αCcDd，B=βEeFf，由于函數(shù)是同階函數(shù)，任何外界因素K都不影響函數(shù)的效力。權力資源在政治和經(jīng)濟兩大領域的配置具體化為財政直接控制和市場配置（財政間接控制）兩部分，A和B分別表示這兩部分的社會經(jīng)濟發(fā)展績效，a和b則相應表示各領域所直接擁有的權力資源在總的權力資源中的權重，a+b=1。ε表示綜合績效系數(shù)，Y表示總體社會經(jīng)濟發(fā)展績效。相應地，C和D分別表示在財政直接控制下的權力資源在農(nóng)村和城市配置的社會經(jīng)濟發(fā)展績效，c+d=1；
E和F分別表示在市場配置下的權力資源在農(nóng)村和城市配置的社會經(jīng)濟發(fā)展績效，e+f=1；
α、β表示權力資源分別在政治、經(jīng)濟兩大領域配置的綜合績效系數(shù)。A、B、C、D、E、F都是人們在一定“生活機會”下創(chuàng)造力的函數(shù)，且A

　　模型一：a>b，c>d。表示權力資源主要由財政直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型二：a>b，c

　　模型三：af。表示權力資源主要由市場直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型四：a

　　模型一和模型二可總稱為國家集權型財政體制。因為在這兩個模型中財政直接控制了大部分的的權力資源，國家在社會經(jīng)濟發(fā)展中處于絕對支配地位，市場配置的權力資源十分有限，并且常淪為財政的附屬物，在為財政的服務中取得自己的存在。在這種財政體制下，國家凸顯了其暴力特征，個人和組織的生活機會強烈依附于共同體，無法發(fā)展出獨立的人格，也無法迸發(fā)出創(chuàng)新的沖動，因而整個社會缺乏發(fā)展的內(nèi)在激勵，具有強烈的保守性和封閉性。但由于模型一和模型二對權力資源在農(nóng)村和城市的配置格局不同，因而又具有不同的特點。在模型一中，國家的財政基礎以農(nóng)業(yè)為主，限制城市工商業(yè)的發(fā)展，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎型集權財政體制。在模型二中，國家的財政以國家控制的城市工商業(yè)為基礎，對農(nóng)村發(fā)展不重視，可稱為工商基礎型集權財政體制。

　　模型三和模型四可稱之為公共型財政。因為在這兩個模型中，市場取得對權力資源的主要配置權，財政在為市場服務中取得自身的存在。這里需要特別指出的是，市場取得對權力資源的主要配置權并不與本文在前面所主張的財政體制的涵義相沖突，相反，它是財政體制改革的結果，是財政對權力資源由直接控制轉為間接控制的結果。正如�？怂顾�證明的：市場經(jīng)濟的演化自始至終都離不開國家的介入。在這種財政體制下，國家隱匿了其暴力特征而凸顯了契約色彩。個人取得了公民地位，組織也獲得了獨立性，具有自主的生活機會，因而社會創(chuàng)新得以持續(xù)實現(xiàn)，哈耶克所稱的自發(fā)秩序得到擴展。同樣，由于權力資源在農(nóng)村和城市的不同配置，模型三和模型四也具有不同的特征。在模型三中，市場的產(chǎn)品以農(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)為輔，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎型公共財政體制。在模型四中，市場產(chǎn)品以工商業(yè)為主，農(nóng)業(yè)為輔，本文稱之為工商基礎型公共財政體制。

　　在這四種財政體制中，我們還可根據(jù)農(nóng)村與城市關系的不同作進一步的細分，如農(nóng)村剝奪城市型、城市剝奪農(nóng)村型或農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展型等。我們將在下面的分析中作具體的說明。但在上面的分析中，我們已經(jīng)可以初步得到關于一國總體社會經(jīng)濟發(fā)展績效和農(nóng)村城市關系的結論，這就是：農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展并工商基礎型公共財政體制能取得較好的社會經(jīng)濟發(fā)展績效，并解決好現(xiàn)代化過程中的“三農(nóng)”問題；
而在國家集權型財政體制，尤其是城市剝奪農(nóng)村的財政體制下，社會經(jīng)濟發(fā)展績效偏低，國家各級機關為取得充足的財政收入，必然會給農(nóng)民增加各種不合理的負擔，而農(nóng)民也不可能在這種體制下得到更多的生活機會，久之則演化為嚴重的“三農(nóng)”問題。

　　二、我國古代社會經(jīng)濟發(fā)展停滯與“三農(nóng)”問題的夢魘

　　在“土地是……原始的食物倉，也是……原始的勞動資料庫……土地本身是勞動資料” 的情況下，土地和人口是最重要的權力資源，建立在此基礎上的井田制和授田制是我國有史記載的最早的財政體制。井田制在夏、商、周三代實行，授田制在春秋戰(zhàn)國時建立。在授田制下，國家掌握了地權，對土地加以規(guī)劃和折算，并按一定的標準將土地直接分配給一家一戶的個體農(nóng)民耕作以征取賦稅。授田制確立了個體農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)耕作方式，造就了為數(shù)眾多的個體小農(nóng)，它不僅直接推動了我國古代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式的改變，也使分散的個體農(nóng)民與國家政權建立起了明確而直接的聯(lián)系。作為取得耕作權的代價，民眾被編入了戶籍制度之中，被剝奪了遷移的自由，其生活機會被限制在土地和特定的區(qū)域之內(nèi)。這種份地分耕定產(chǎn)定稅責任制體現(xiàn)著國家對土地和民眾的雙重控制，對我國后來的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。正如馬克思所說：“小塊土地所有制按其本性說來是全能的和無數(shù)的官僚立足的基地。它造成全國范圍內(nèi)各種關系和個人的劃一水平……引起這一國家權力的全面的直接的干涉和它的直屬機關的全面介入�！� 小農(nóng)不能代表自己，一定要別人來代表他們，其政治影響表現(xiàn)為行政權支配社會，國家的暴力特征由此凸顯出來。

　　在以農(nóng)業(yè)為基礎的財政體制下的社會結構只有在國家還控制了其他的權力資源，如工商業(yè)從業(yè)機會等時才會在社會的各利益群體中造成層層的權威膜拜，確保國家權力的至高無上。戰(zhàn)國時，雖有小農(nóng)制的普遍基礎，但尚無國家大規(guī)模掌控工商業(yè)的條件。戰(zhàn)國時期商業(yè)的發(fā)展對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的沖擊，讓統(tǒng)治者感覺到商業(yè)對授田制和戶籍制度的直接威脅，因而加大了對工商業(yè)的官營力度，但這一過程到西漢時才得以完成。漢武帝面對內(nèi)憂外患，為增加國家財政控制權力資源的能力，對私營工商業(yè)采取了毀滅性的打擊措施，并對鹽鐵酒實行官營，建立了一系列適應專制集權的官營工商業(yè)機構，發(fā)展出大規(guī)模官僚制經(jīng)濟。這對我國社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了長期而深遠的影響，“中國歷史上由興盛走向衰落，與官僚制經(jīng)濟有密切的關系” 。漢武帝時期形成了我國歷史上長期沿用的建立在小農(nóng)制和官僚制經(jīng)濟基礎之上的國家集權型財政體制，其特征與模型一相似，即a>b，且c

　　西漢建立的財政體制被后世繼承，雖然王朝更替，但國家集權型財政體制的兩大基礎，即小農(nóng)制經(jīng)濟和官僚制經(jīng)濟，始終未發(fā)生動搖或根本改變，零零星星的財政體制改革只不過是在不同的條件下為維護國家存在的合法性而進行的修修補補罷了。羅榮渠指出：“社會內(nèi)在發(fā)展機制的強弱，取決于一切關系在其中同時存在而又互相依存的社會有機體中的多元因素能獲得多大的活動空間，這是內(nèi)部孕育的漸變力量能否壯大的重要條件。” 但在農(nóng)業(yè)基礎型國家集權的財政體制之下，權力資源配置呈現(xiàn)單極格局，(點擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)業(yè)和工商業(yè)在國家的控制下實行了整合，共同服務、服從于國家財政的需要，市場成為國家財政的附屬物，即使有商品經(jīng)濟的繁榮，也主要是服務、服從于財政的需要，連城邑里的店鋪和集市都是政府行政管理下的產(chǎn)物。國家壟斷了生活機會，社會發(fā)育和個人自由得不到相應的空間，缺乏獨立性。集權官僚制的本性決定了它不容許個人主義的發(fā)展，亨廷頓在談到“集權”時曾說，“一個傳統(tǒng)政體變得越‘現(xiàn)代’則越難以適應參與的擴大，而參與的擴大乃是現(xiàn)代化的必然結果。” 所以在我國傳統(tǒng)社會中充斥的是國民的依附性格和茍且偷安，社會創(chuàng)新難以進行。

　　由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性有限，民智民力需要在農(nóng)業(yè)之外得到展現(xiàn)，民眾急需獲得農(nóng)業(yè)之外的生活機會，但國家對工商業(yè)的控制使得社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求無法實現(xiàn)，民眾被迫局限在農(nóng)業(yè)這一狹窄的范圍之內(nèi)，再加上國家財政開支持續(xù)增長的趨勢和官僚的盤剝，農(nóng)民負擔日益加重，“三農(nóng)”問題變得十分突出。與國家的暴力性相聯(lián)，我國歷史上的“三農(nóng)”問題也總是通過暴力獲得暫時的緩解，雖然也曾有過為減輕農(nóng)民負擔而試行的“兩稅法”、“一條鞭法”、“攤丁入畝”等，但由于基本財政體制不變，農(nóng)民負擔問題始終無法得到根本的解決，致使“三農(nóng)”問題成為歷朝歷代不斷的夢魘。北宋王安石企圖改變權力資源配置格局的改革在強大的既得利益集團的阻礙下失敗。明太祖從宋朝滅亡的教訓中看不到“三農(nóng)”問題的財政根源和農(nóng)業(yè)基礎型國家集權財政體制對社會經(jīng)濟發(fā)展的阻礙作用，反而認為是工商業(yè)的發(fā)展使然，因此改變了宋朝向民間釋放權力資源，以最先進部門作為財政稅收基礎的努力方向，代之以最落后的經(jīng)濟部門，重新確定了全國小自耕農(nóng)為主的生產(chǎn)結構和社會結構，并實行恐怖政治，致力于維持這種結構。其決策不是開放的和擴張的，而是全面收斂，本已有所松動的農(nóng)業(yè)基礎型國家集權財政體制重新得到鞏固。有學者稱之為“洪武型財政” ，是對宋朝企圖全面突破而失敗之后的全面反動和倒退。明朝財政體制的上述性質(zhì)，必然啟動和加劇社會核心部分因無法抑制的專制而導致的自我毀滅和“逆現(xiàn)代”的趨勢 ，并最終因嚴重的“三農(nóng)”問題在農(nóng)民起義中灰揮煙滅。清朝和以民主共和為理想的國民黨也未能逃脫這一歷史的命運。

　　三、1949年后的財政體制與“三農(nóng)”問題的新形式

　　中華人民共和國成立時的財政、經(jīng)濟和工業(yè)化的壓力等，迫使1950年2月召開的全國財政會議重新確立了國家集權型的財政體制，但與歷史上以往朝代不同的是，新中國的財政體制改變了財政基礎的依賴方向，將其發(fā)展的重點放在了國家控制的城市工商業(yè)的發(fā)展之上，并采取了城市剝奪農(nóng)村、國營工商業(yè)剝奪私營工商業(yè)的方式。其特征可用模型二來表示，即a>b，c

　　在農(nóng)村，直接針對農(nóng)村上層人物的土地改革改變了人際關系的本質(zhì)，新的權力結構取代了舊日農(nóng)村的精英階層，比歷史上任何時候都提高了國家對農(nóng)村權力資源的控制；
而在城市所進行的“三反五反”運動則確立了新政權與城市民眾的新關系。這兩場在建國之初為解決財政困難所進行的運動瓦解了我國農(nóng)村和城市已有所發(fā)展的自治基礎，塑造了新時期財政體制下國家與社會關系的雛形。

　　在國家集權型財政體制下，一旦國家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權力資源，以推動工業(yè)化的進程。由于長期的農(nóng)業(yè)基礎型財政體制的影響，我國的工商業(yè)十分落后，工業(yè)化資金的來源就在于最大地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。因此，服從于這一財政目的，國家改變了土改后重新確立的小農(nóng)制，代之以農(nóng)業(yè)集體化，以增強控制。對農(nóng)業(yè)剩余的索取程度與財政對資金需求成正比，作為控制農(nóng)業(yè)剩余的集體化行動也相應地由互助組到初級社再到高級社，最后完全剝奪了農(nóng)民根據(jù)他們所提供的土地、設備與牲畜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料參與剩余分配的權力。在此過程中，國家對農(nóng)業(yè)剩余的控制也進一步從最初的流通領域而轉向?qū)ι�產(chǎn)、流通領域的全面控制。統(tǒng)購統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對其剩余產(chǎn)品的支配權，工農(nóng)業(yè)價格剪刀差將這一剝奪進一步加深。在這一工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)的權力資源配置利益格局下，農(nóng)民喪失了獨立自主從事家庭生產(chǎn)經(jīng)營的權力，農(nóng)村則基本上斷絕了其發(fā)展所需的資本積累，為新時期的“三農(nóng)”問題埋下了嚴重的隱患。

　　思想上的激進和對形勢的錯誤估計直接導致了1958年的“大躍進”，對生產(chǎn)的發(fā)展帶來了非常大的破壞，并導致財政不堪重負。為防止社會出現(xiàn)整體性危機，國家決定將重擔大部分轉到分散的農(nóng)民身上。除強迫大躍進期間進入城市的2000多萬農(nóng)民回到農(nóng)村外，還采取了比歷史上任何時候都嚴格的戶籍制度，制造了農(nóng)村戶口和城市戶口的天然差別。國家第一次將中國的民眾正式劃分成了兩個層級，一是由國家提供大量津貼的特權城市社會，一是其成員被拒于城市工作機會之外并遭受高度盤剝的農(nóng)村社會。遷徙權的喪失，進一步將農(nóng)村融入了國家高度集權的財政體制框架內(nèi)。從此，農(nóng)民的許多權益都在這一體制之下被剝奪了，一項臨時性的財政政策在既得利益的驅(qū)動下演變成了長期的體制性頑疾，久久難以消解。而且也由于在公社制度下，生育成本的外在化和收益的內(nèi)部化導致了我國人口的急劇膨脹，為我們今后留下了也許永遠都無法擺脫的沉重負擔。

　　國家在不斷的財政要求之下實現(xiàn)了對社會的全面控制，整個社會被高度政治化了，而這種政治化也掩蓋和壓制了當時業(yè)已十分嚴重的“三農(nóng)”問題。誠如托克維爾所說：“當不平等成為社會的一般規(guī)則時，最大的不平等是不會引起注意的。” 這是一個總體性的社會，是財政體制高度集權的必然結果，甚至也可以說是擴張性的財政政策在時空上高度擴展的必然結果。它造成了農(nóng)業(yè)和工業(yè)的對立、城市和農(nóng)村的對立、國營工商業(yè)和私人工商業(yè)的對立，它們之間近似于一場零和搏奕，表現(xiàn)出了“第三世界發(fā)展主義”（Third World Developmentalism） 的全部特征。

　　這種極度扭曲的權力資源配置格局和嚴重的“三農(nóng)”問題在政治神話破滅之后便凸顯出來了。為維護政權的合法性，國家不得不通過改變權力資源的配置狀態(tài)來進行利益調(diào)整。首先是提高農(nóng)產(chǎn)品價格，在農(nóng)村承認并推廣了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，以增加農(nóng)業(yè)剩余。但是這些改革并未從根本上改變原有體制下農(nóng)村發(fā)展的不平等地位，農(nóng)產(chǎn)品價格提高所產(chǎn)生的剩余很快就被工業(yè)品價格的更快提高所剝奪，所以幾年之后農(nóng)村就因政策的使用達到極限而在很長時間里都處于停滯狀態(tài)。另外，從政府財政需要出發(fā)，國家也放松了對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的限制。非公有制經(jīng)濟的發(fā)展使我國的產(chǎn)品供給有了極大的提高，擺脫了長期以來短缺經(jīng)濟的困擾。但由于財政體制所決定的城鄉(xiāng)對立的“分裂型工業(yè)化”，使得我國在短短的時間內(nèi)由“短缺經(jīng)濟”過渡到了“過剩經(jīng)濟”，農(nóng)村購買力不足成為當前擴大內(nèi)需、確保國民經(jīng)濟持續(xù)增長的最大障礙。

　　1978年以來的改革走的是利益邊際調(diào)整的道路，它沒有改變權力資源配置的格局，反而在市場的放大作用下將這一不平等的局面更加凸顯化，孫立平、何清漣等對我國社會階層的分析正表明了問題的嚴重性�！爸袊�社會正在由過去那種高度統(tǒng)一和集中、社會聯(lián)帶性極強的社會，轉變?yōu)楦�多帶有局部性、碎片化特征的社會�?，不僅如此，國家還面臨著更為嚴重的城市問題和農(nóng)村問題。國家機器日漸鈍化，“在實際生活中，它越來越多地表現(xiàn)出不是作為自己的獨特利益的代表，就是作為壟斷集團的特殊利益的代表而活動” ，這使政策制定過程越來越以犧牲下層利益和整個社會發(fā)展的長遠利益為代價，而國家在這一過程中也日漸喪失其作為社會公平代表的象征符號意義。

　　在一個工業(yè)化和現(xiàn)代化的時代，農(nóng)業(yè)尤其是處于被剝奪地位的農(nóng)業(yè)所能提供的生活機會是十分有限的。即使農(nóng)業(yè)和工業(yè)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)在整個經(jīng)濟中所占的比重也會越來越小。雖然到目前為止，從農(nóng)村涌向城市的農(nóng)業(yè)流動人口已經(jīng)達到上億人的規(guī)模，但由于城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度，農(nóng)民始終無法取得平等的身份，始終無法真正融入城市社會，相反，他們的工作和人身權利在種種籍口之下常常被剝奪，城市有關部門甚至以此作為創(chuàng)收的手段。包括社會保障體制在內(nèi)的許多政策也都是專為城市社會設計的，農(nóng)民被排除在這一社會結構之外。在我國的權力結構中，農(nóng)民歷來就是弱勢群體，他們在集體化下失去占有農(nóng)業(yè)剩余的自由，而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，他們卻仍然無法掙脫權力資源配置的不平等格局，其處境無異于西漢時的小農(nóng)。農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民自我消費、自我維持生存的一種自然經(jīng)濟活動，根本無法實現(xiàn)商業(yè)化，更無法與各種源自國家政權的亂收費勢力進行抗衡。農(nóng)民既不能從農(nóng)業(yè)中獲得其應有的利益，也不能在城市社會中享有平等的機會，他們?yōu)楣�業(yè)化、城市化作出了巨大貢獻，其本身卻被排斥在現(xiàn)代化的文明成果之外，這樣農(nóng)民就在社會日益嚴重的兩極分化中越來越多地淪為底層社會的成員 �？梢灶A見，但卻令人不安的是，當世貿(mào)組織的影響進一步擴大后，農(nóng)村的處境可能又會回到十九世紀下半葉。

　　四、政策建議

　　農(nóng)村稅費改革不是簡單的減輕農(nóng)民負擔問題，而是一個整體性的社會工程。通過對財政史的分析，我們初步揭示國家集權型財政體制與我國經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關系及這種體制下所產(chǎn)生的“三農(nóng)”問題，分析的結果表明，只有在國家的財政體制從國家集權型財政體制轉為公共型財政體制之后才有可能慢慢地得到解決。這一結論對于我們今天越來越將財政體制實現(xiàn)短期的經(jīng)濟增長目標來說，其意義尤為重要，因為正如布坎南所說：“如果個人和集團，包括政治家們，熱衷于考慮操縱基本的財政制度以實現(xiàn)短期目標的可能性，討價還價的因素就會很快地壓倒效率方面的所有考慮” 。為此，我們建議：

　　一、建立工商基礎型公共財政體制。作為一個大國和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，我國不可能在未來繼續(xù)以農(nóng)業(yè)在世界上立足，必須建立起自己強大的工商業(yè)，但這種工商業(yè)不是在國家直接控制下的，而是受市場經(jīng)濟支配的。由于工商業(yè)主要集聚在城市，所以這條道路也是加快城市化的道路，與以往不同的是，它不應該只是少數(shù)人參與的過程，而是一個全民參與，尤其是廣大農(nóng)民參與的過程。要實現(xiàn)這一目標，我們就必須建立起工商基礎型公共財政體制，也就是模型四所示：a

　　二、改革我國財政體制的形成機制，實行民主財政。從我們目前的改革來看，財政體制并未擺脫王朝財政體制的特征，羅榮渠曾指出，“王朝財政制度的單一性決定了中國式的小農(nóng)經(jīng)濟的自足發(fā)展體系的穩(wěn)固性和在政治上重農(nóng)抑商作為穩(wěn)定社會秩序、防止民間勢力增長的傳統(tǒng)政策。” 我們要改變王朝財政體制下權力資源配置的單極格局，實現(xiàn)權力資源配置的多極化，我們就必須擴大政治參與，提高民主程度，改進財政體制產(chǎn)生的制度，因為“只有通過改進產(chǎn)生結果的制度，才能夠改進配置或結果，而只有意識到了并理解了制度在整個民主過程中的適當作用，才能夠改革制度” 。政治參與擴大所帶來的壓力足以化為改變傳統(tǒng)的權力結構、推進財政體制下權力資源合理配置的動力�！柏斦�制度是廣義政治憲章的一個組成部分” ，財政體制是“立憲”層次上的制度安排，我們只有改變了財政體制得以產(chǎn)生的制度安排，實現(xiàn)民主財政，我們才可能走出我國歷史上長期以來國家集權型財政體制的陰影，建立起公共型財政體制。

　　三、實現(xiàn)農(nóng)村地租和賦稅的貨幣化。從對我國財政史的考察中，我們可以得知，實物地租和實物賦稅是鞏固國家集權型財政體制的社會基礎、控制農(nóng)村剩余最為直接的方式，也是從經(jīng)濟上加強對農(nóng)村控制的最有效的手段。實物地租和實物賦稅的貨幣化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化、市場化的結果，但同時也會極大地促進這一過程。國家集權型財政體制不能容納這一變化，所以即使是貨幣化的改革也只是在新的形式下進行剩余榨取的手段，并形成財政貨幣化超過產(chǎn)品商品化程度的歧型格局。改革已使我們具備了將實物地租和實物賦稅貨幣化的生產(chǎn)力條件，不實行這種轉變，就無法從根本上改變財政體制中工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場地位的不平等。正是因為認識不到這一點，所以盡管有農(nóng)產(chǎn)品的多次提價，但農(nóng)民從中得到的好處卻是十分的有限，從提價中得到的收益又被工業(yè)品更快的提價所剝奪。而在1990年代的國家糧食體制改革使本已有所松動的糧食市場重新被國家壟斷，實物地租和實物賦稅得到強化，現(xiàn)在正在進行的農(nóng)村稅費改革也依然未在實物地租和實物賦稅的貨幣化方面有所動作。其實，農(nóng)村要得到發(fā)展，關鍵在于如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的市場化，農(nóng)民負擔政策上的減免不是解決問題的根本出路，只是對農(nóng)村矛盾的暫時緩和，相反，我們還可能在矛盾的緩和之下看不出問題的本質(zhì)所在，農(nóng)村也將在表面的平靜中更加落后。實物地租和賦稅的貨幣化將把農(nóng)民推向市場，提高農(nóng)民的商業(yè)意識，從而依據(jù)市場規(guī)律有效地調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構。另外還要強調(diào)的一點是，對于糧食等重要的資源仍然排斥市場的參與，依靠行政進行抽取的方法會與當前正在推行的村民自治產(chǎn)生尖銳的沖突，使后者既無法為農(nóng)民面對市場提供幫助，也無法保護農(nóng)民不受國家代理人的侵害，更勿需說改變農(nóng)民傳統(tǒng)的依附心理了。

　　此外，作為配套措施，糧食流通體制改革、社會保障體制改革、戶籍制度改革、農(nóng)村土地流轉制度改革、政府機構改革等也必須得到相應的推進（這些問題大家談得很多了，這里從略），這樣才能為農(nóng)村的發(fā)展爭得更多的權力資源，農(nóng)民也才能得到更多的生活機會。除此，恐怕沒有其他措施更能從根本上解決我國歷史上長期以來的“三農(nóng)”問題，而只有“三農(nóng)”問題得到真正的解決，農(nóng)民負擔過重的問題才會消失。這也許是我們需要借助農(nóng)村稅費改革或?qū)嵭修r(nóng)村稅費改革所要解決的真正的問題。

　　作者單位：上海行政學院

　　由于版面限制，本站略去了原文注釋部分，特此說明。

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