內(nèi)容提要:

　　公共政策研究作為一門(mén)跨學(xué)科的應(yīng)用性學(xué)科領(lǐng)域仍然面臨著許多有待厘清的基本問(wèn)題。本文就政策科學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的條件，公共政策研究的基本范疇，以及研究領(lǐng)域與研究現(xiàn)狀三個(gè)方面探討公共政策研究所涉及的一些基本理論問(wèn)題。本文認(rèn)為，公共政策研究領(lǐng)域的開(kāi)放性和理論的多樣性是它作為應(yīng)用性、綜合性學(xué)科的應(yīng)有特征。

　　關(guān)鍵詞：

　　公共政策 政策分析 政策科學(xué) 政策取向

　　公共政策研究是一門(mén)研究公共政策現(xiàn)象和尋求政策解決方案的應(yīng)用性、綜合性學(xué)科。在西方，它的產(chǎn)生與發(fā)展已經(jīng)走過(guò)了將近半個(gè)世紀(jì)。公共政策一般指政府為解決現(xiàn)實(shí)和潛在的社會(huì)問(wèn)題而作出的決定和行動(dòng)，所以公共政策研究在學(xué)科淵源上屬于政治學(xué)。盡管一些具有影響的學(xué)者呼吁建立相對(duì)獨(dú)立的“政策科學(xué)”學(xué)科，但仍然有許多學(xué)者把公共政策研究看作是政治科學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。由于政府的決定和行動(dòng)涉及到社會(huì)生活的方方面面，并對(duì)這些方方面面產(chǎn)生廣泛的和深遠(yuǎn)的影響，這使得公共政策現(xiàn)象成為一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，對(duì)公共政策現(xiàn)象的研究必須結(jié)合相關(guān)的社會(huì)科學(xué)學(xué)科的參與，因此，公共政策研究又是一個(gè)結(jié)合了眾多社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的綜合性研究。

　　另外，公共政策研究的興起和發(fā)展始終圍繞著一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：如何使政府的決定和行動(dòng)更合理并且更有效。公共政策研究一開(kāi)始就具有十分強(qiáng)的應(yīng)用性目的，并要求運(yùn)用和發(fā)展科學(xué)的可行的研究方法和手段。這種綜合性研究和應(yīng)用性目的的特點(diǎn)使公共政策研究與傳統(tǒng)政治學(xué)在研究取向和方法上有了很大的差別。它不但使得許多從事政治學(xué)研究的學(xué)者越來(lái)越關(guān)注公共政策取向的研究，并致力于從其它社會(huì)科學(xué)中尋找新的研究方法。

　　然而，公共政策研究作為一門(mén)分支學(xué)科，其理論發(fā)展一直充滿著矛盾。政治學(xué)家往往將它們的注意力集中在制定公共政策的過(guò)程，而公共行政學(xué)則將其研究興趣集中于公共政策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容以及實(shí)際應(yīng)用。這使得公共政策子學(xué)科朝著理論研究和實(shí)質(zhì)性政策問(wèn)題研究?jī)蓚�(gè)方向發(fā)展。這兩個(gè)方向既相互排斥又相互依存。本文試圖對(duì)西方公共政策子學(xué)科發(fā)展中的一些基本問(wèn)題和研究進(jìn)展進(jìn)行初步的探討。探討的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：公共政策學(xué)科產(chǎn)生與發(fā)展的條件、公共政策基本研究范疇討論、以及公共政策研究的現(xiàn)狀。

　　公共政策學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的條件

　　美國(guó)是公共政策研究的發(fā)祥地，同時(shí)，其公共政策研究的發(fā)展也最迅速，研究成果也最多。美國(guó)公共政策研究的理論和體系對(duì)其他國(guó)家公共政策研究有著極大的影響。公共政策研究為什么首先在美國(guó)興起，其產(chǎn)生和發(fā)展的條件是什么？這樣的問(wèn)題引起了一些學(xué)者的研究興趣。日本學(xué)者藥師寺泰藏認(rèn)為，公共政策研究首先在美國(guó)誕生是因?yàn)槊绹?guó)的政治生態(tài)環(huán)境（政策土壤）的特殊性決定的。美國(guó)多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和兩黨制的政治體制使政策問(wèn)題和政策選擇（政策替代方案）成為普遍關(guān)注的問(wèn)題。政黨之間的政治斗爭(zhēng)一般不是圍繞著不同的意識(shí)形態(tài)展開(kāi)，而是圍繞著不同的政策選擇所進(jìn)行。因此對(duì)政策替代方案的比較重視。[1] 這一觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)美國(guó)多元主義學(xué)派觀點(diǎn)的運(yùn)用和延伸。然而，這種看似有理的解釋卻容易導(dǎo)致如下的觀點(diǎn)，即認(rèn)為公共政策研究必須或更適應(yīng)在于美國(guó)式的政治生態(tài)環(huán)境和政治制度下產(chǎn)生與發(fā)展。強(qiáng)調(diào)公共政策研究產(chǎn)生的特殊性也很容易掩蓋那些帶有普遍性的也是最根本的原因。

　　另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共政策研究的產(chǎn)生和發(fā)展源于某些較為普遍的原因。如英國(guó)學(xué)者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，60年代在美國(guó)興起的公共政策研究熱潮有兩個(gè)主要原因：西方工業(yè)化國(guó)家在面臨大量的棘手問(wèn)題時(shí)，決策者急于尋求解決問(wèn)題的辦法；
學(xué)術(shù)界，尤其是社會(huì)科學(xué)界，對(duì)政策問(wèn)題給予了更多的關(guān)注，并尋求途徑運(yùn)用其知識(shí)來(lái)解釋和幫助解決這些問(wèn)題。[2] 我國(guó)學(xué)者張金馬也持類(lèi)似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，政策科學(xué)的出現(xiàn)和興起有著深刻的理論背景和實(shí)踐依據(jù)。在理論上，本世紀(jì)下半葉經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、行為科學(xué)和管理科學(xué)的發(fā)展為政策科學(xué)提供了許多新的分析工具和方法論基礎(chǔ)；
在實(shí)踐方面，各國(guó)政府為解決國(guó)防、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)問(wèn)題，需要社會(huì)科學(xué)界的幫助和參與。正是在這種情況之下，公共政策研究作為融合了多學(xué)科的研究成果并以一門(mén)相對(duì)獨(dú)立的綜合學(xué)科得以不斷的發(fā)展和完善。[3]

　　應(yīng)該說(shuō)，從現(xiàn)代社會(huì)的普遍需要和相關(guān)學(xué)科的發(fā)展來(lái)解釋比特殊的政治生態(tài)環(huán)境和政治體制的解釋?zhuān)�更能夠體現(xiàn)公共政策研究的產(chǎn)生和發(fā)展的本質(zhì)性原因，同時(shí)也更能夠說(shuō)明公共政策研究得以不斷完善的發(fā)展經(jīng)歷。公共政策研究在50年代沒(méi)有引起普遍關(guān)注，除了當(dāng)時(shí)的倡導(dǎo)者在理論和方法論上存在明顯缺陷之外，公共政策問(wèn)題還沒(méi)有成為迫切需要解決的普遍問(wèn)題。到了60年代，美國(guó)社會(huì)開(kāi)始遇到前所未有的政治與社會(huì)問(wèn)題。越南戰(zhàn)爭(zhēng)給人們帶來(lái)的困惑引發(fā)了全國(guó)性的反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)，長(zhǎng)期的種族隔離政策激發(fā)了大規(guī)模的爭(zhēng)取平等權(quán)力的民權(quán)運(yùn)動(dòng)。同時(shí)，快速的工業(yè)化和都市化帶來(lái)了迫切需要解決的犯罪、貧困，教育，住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境保護(hù)等一系列棘手的社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題首先引起了社會(huì)科學(xué)界的普遍重視，許多學(xué)者開(kāi)始從這些社會(huì)問(wèn)題著手研究公共政策，大學(xué)里也開(kāi)設(shè)了許多關(guān)于公共政策問(wèn)題的課程。同時(shí)，面對(duì)這些問(wèn)題，政府迫切需要社會(huì)科學(xué)界對(duì)政策問(wèn)題的研究，以幫助政府分析問(wèn)題和制定政策方案。另外，從60年代開(kāi)始，社會(huì)科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)發(fā)展突飛猛進(jìn)，公共政策研究也正是在這種相關(guān)學(xué)科的發(fā)展高潮中得到發(fā)展的。

　　綜上所述，公共政策研究在美國(guó)的興起和發(fā)展有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的基本原因。第一，社會(huì)對(duì)公共政策研究的普遍需求。這種需求不僅僅來(lái)自政府制定政策的需要，而且還來(lái)自社會(huì)對(duì)政策問(wèn)題的普遍關(guān)注。在政策問(wèn)題的壓力下，美國(guó)政府以及許多企業(yè)、財(cái)團(tuán)和基金會(huì)投入了大量的研究基金和學(xué)科建設(shè)資金資助與政策問(wèn)題相關(guān)的社會(huì)研究和學(xué)科建設(shè)，為公共政策的研究和發(fā)展提供了大量的資金來(lái)源。同時(shí)，社會(huì)對(duì)政策問(wèn)題的普遍關(guān)注也激發(fā)了知識(shí)界對(duì)政策問(wèn)題的研究熱情，使許多學(xué)科的研究更注重于實(shí)際社會(huì)問(wèn)題，注重研究的實(shí)用性。第二，社會(huì)科學(xué)研究的發(fā)展和跨學(xué)科的交流。當(dāng)各國(guó)政府日益重視解決各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題并通過(guò)學(xué)者專(zhuān)家提供相關(guān)知識(shí)和具體方案時(shí)，所面臨的首要問(wèn)題就是原有的知識(shí)體系與實(shí)踐應(yīng)用之間的差距。這種差距給知識(shí)界敲響了警鐘，并多少促進(jìn)了社會(huì)科學(xué)在應(yīng)用方面的發(fā)展。同時(shí)，由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學(xué)科研究遇到的困難促使跨學(xué)科研究的興起和發(fā)展。學(xué)科之間的交流與合作開(kāi)辟了公共政策研究的新領(lǐng)域，也產(chǎn)生了許多新成果。

　　公共政策學(xué)科的基本研究范疇

　　公共政策研究的興起和發(fā)展是由社會(huì)的需求和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)所決定的。但是，公共政策研究應(yīng)該是一門(mén)什么樣的學(xué)科，它應(yīng)該研究哪些實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容以及采用什么樣的基本方法，只有對(duì)這些問(wèn)題作出理論上的回答，才能為公共政策學(xué)科的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。美國(guó)政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾可以說(shuō)是公共政策研究的第一個(gè)理論奠基人。

　　在1951年斯坦福大學(xué)的學(xué)術(shù)研討會(huì)上，拉斯韋爾以“政策取向”為題論述了公共政策研究建立應(yīng)該注重的六個(gè)方面。他認(rèn)為，公共政策研究首先應(yīng)該研究政府的行動(dòng)及其對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用。因?yàn)檎�府在制定政策時(shí)必須了解社會(huì)群體和個(gè)人對(duì)政策可能作出的反應(yīng)，因此，公共政策研究又是和個(gè)人選擇相關(guān)的學(xué)問(wèn)。但是，公共政策在這方面的研究不同于政治學(xué)的研究，它應(yīng)該融合其它社會(huì)科學(xué)的成果，建立自己的新的學(xué)科體系。其次，公共政策研究的哲學(xué)基礎(chǔ)應(yīng)該建立在理論實(shí)證主義之上。公共政策應(yīng)該追求政策的“合理性”，是一門(mén)用科學(xué)方法論進(jìn)行方向研究的學(xué)問(wèn)，理論實(shí)證主義的思維方式是公共政策學(xué)科研究的基本方式。第三，公共政策研究應(yīng)該是對(duì)時(shí)間和空間都十分敏感的學(xué)問(wèn)。公共政策都是在特定的時(shí)間和空間被制定和執(zhí)行，并為解決特定的社會(huì)問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，因此，公共政策研究在政策分析模型的選擇時(shí)，必須具有充分的時(shí)間和空間的觀念。第四，公共政策研究應(yīng)該具有跨學(xué)科的特征，它不但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的合作研究，而且還要注重政治學(xué)與社會(huì)學(xué)和心理學(xué)的合作研究。第五，公共政策研究的研究必須注重學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)的共同研究。在政策問(wèn)題的研究上，學(xué)者應(yīng)該了解政府官員對(duì)政策的認(rèn)識(shí)和其掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，同時(shí)也應(yīng)該聯(lián)合政府官員一起參與學(xué)術(shù)研究。最后，公共政策研究應(yīng)該具有“發(fā)展的概念”。當(dāng)制定和實(shí)施一項(xiàng)社會(huì)發(fā)展為前提的政策時(shí)，公共政策的研究必須要了解和預(yù)測(cè)該政策將給社會(huì)帶來(lái)什么樣的變化。因此，公共政策研究是一門(mén)以社會(huì)變化為研究對(duì)象、以動(dòng)態(tài)模型為核心的學(xué)問(wèn)。[4]

　　不難看出，拉斯韋爾提出的公共政策研究所應(yīng)有的研究取向，實(shí)際上是試圖為公共政策研究確定基本范疇、研究領(lǐng)域和研究方法，確定范疇和研究領(lǐng)域的目的就是要產(chǎn)生更多和更好的跨學(xué)科的公共政策知識(shí)，在研究方法上則強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和實(shí)證主義。雖然拉斯韋爾提到的某些原則（如規(guī)范性、知識(shí)背景的相關(guān)性和跨學(xué)科性）在社會(huì)科學(xué)研究中并非是全新的東西，但是，由于他強(qiáng)調(diào)這些原則應(yīng)該與政府的決策和公眾關(guān)心的議題相聯(lián)系，從而為社會(huì)科學(xué)提出了許多實(shí)質(zhì)性的研究課題。公共問(wèn)題的原因和公共政策的效果成為學(xué)術(shù)界以及政府所關(guān)注的問(wèn)題。而拉斯韋爾提到的這些研究取向在隨后一直是美國(guó)社會(huì)科學(xué)熱衷探討的領(lǐng)域。

　　然而，由于受當(dāng)時(shí)盛行的行為主義的影響，拉斯韋爾尤其強(qiáng)調(diào)理論實(shí)證主義方法論的發(fā)展對(duì)公共政策研究發(fā)展的重要性。這一觀點(diǎn)后來(lái)受到了一些后行為主義政治學(xué)家的批評(píng)。例如，阿爾蒙德指出，拉斯韋爾把方法論的發(fā)展看成是公共政策研究在學(xué)術(shù)上發(fā)展的唯一動(dòng)力的觀點(diǎn)是完全錯(cuò)誤的。德羅爾也批評(píng)道，行為主義的方法一味堅(jiān)持對(duì)個(gè)人行為研究的科學(xué)性而很容易陷入完美主義的泥潭，為了完美無(wú)缺地描述個(gè)人的行為，勢(shì)必回避無(wú)法量化的許多政策問(wèn)題。德羅爾認(rèn)為，具有實(shí)用價(jià)值的應(yīng)用技術(shù)是在沒(méi)有理論的情況下開(kāi)發(fā)的，因此，把政策科學(xué)建立在純理論的行為主義的基礎(chǔ)上的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。在對(duì)行為主義的批判的基礎(chǔ)上，德羅爾提出了自己對(duì)政策科學(xué)基本范疇的研究框架。這一研究框架主要建立在他的元政策的概念之上。元政策實(shí)際上涉及政策優(yōu)化的制度和程序的設(shè)計(jì)，元政策指的是具有指導(dǎo)性的政策，它涉及到制定總體目標(biāo)、制定政策范圍，設(shè)定時(shí)間單位，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)承受力，選擇漸進(jìn)的或者激進(jìn)的政策手段，確定具體政策的普遍性和特殊性以及選擇協(xié)調(diào)式或側(cè)重式政策取向等若干個(gè)方面。

　　另外，拉斯韋爾關(guān)于政策科學(xué)必須以民主政治為研究前提的假設(shè)也頗引起人們的爭(zhēng)議。因?yàn)�，在政策科學(xué)的領(lǐng)域里人們要求的是科學(xué)性和有效性，科學(xué)的和理性的方法是研究和分析的主要手段，專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)技能充當(dāng)重要的角色。而在民主政治的領(lǐng)域里，人們要求的是平等的政治參與和利益的實(shí)現(xiàn)，政治過(guò)程中的協(xié)商、妥協(xié)、說(shuō)服和對(duì)抗等是主要的手段，在政策制定方面充當(dāng)主要的角色。政策學(xué)科和政治民主之間明顯地存在一定的不相容性。強(qiáng)調(diào)民主政治為政策科學(xué)研究的前提，就會(huì)使后者追求科學(xué)性和有效性的邏輯陷于混亂。[5]

　　在后來(lái)的公共政策研究基本研究范疇的廣泛討論中，大致形成了兩種主要的流派。第一種流派可稱(chēng)為“政策科學(xué)”學(xué)派，他們主張公共政策的研究和分析應(yīng)該建立在理性和科學(xué)性的基礎(chǔ)之上，通過(guò)工具理性以及科學(xué)分析方法和手段為公共政策問(wèn)題“開(kāi)處方”。例如早期的拉斯維爾認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值是目的，政策是手段。應(yīng)該通過(guò)對(duì)政策制定過(guò)程作系統(tǒng)性的探討來(lái)建立起工具性政策與目的性價(jià)值之間的關(guān)系。對(duì)社會(huì)最終方向的規(guī)范性選擇應(yīng)有可行性的建議與方案來(lái)作保證。[6] 后來(lái)的德羅爾則主張政策科學(xué)的主要目的是對(duì)決策系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和運(yùn)作進(jìn)行改進(jìn)。因此，有關(guān)特定政策的知識(shí)應(yīng)和政策制定系統(tǒng)本身的相關(guān)知識(shí)整合。并應(yīng)注重于政策制定系統(tǒng)的如何運(yùn)作和如何改進(jìn)。[7] 這一派主要是把公共政策研究的目的看作是為改進(jìn)完善政策制定過(guò)程和制定好政策。

　　第二派可稱(chēng)為“經(jīng)驗(yàn)性解釋派”。該學(xué)派不主張公共政策研究應(yīng)該以規(guī)范性理論（價(jià)值判斷理論）為主要依據(jù)，同時(shí)對(duì)科學(xué)分析方法和手段運(yùn)用可以改進(jìn)公共政策質(zhì)量的觀點(diǎn)深表懷疑，因?yàn)楣�共政策的選擇和制定主要是政治過(guò)程而不是一個(gè)科學(xué)的過(guò)程。例如戴伊認(rèn)為，公共政策的研究只能是為產(chǎn)生與政治過(guò)程有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)，主張規(guī)范模式與經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綉?yīng)該區(qū)分開(kāi)來(lái)。公共政策的研究，雖然受規(guī)范性的興趣所引導(dǎo)，但它僅能為公共政策提供經(jīng)驗(yàn)性的解釋。因此，他認(rèn)為公共政策，簡(jiǎn)言之，就是政府選擇要做或不要做的事情。而政策分析則是發(fā)現(xiàn)政府做什么，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為什么要去做，其結(jié)果改變了什么。這些研究無(wú)外忽是對(duì)某項(xiàng)特定政策的原因和結(jié)果進(jìn)行描述和解釋?zhuān)�所提供的�?jīng)驗(yàn)性知識(shí)可能對(duì)決策者有參考的作用。[8]

　　公共政策學(xué)科的研究領(lǐng)域與狀態(tài)

　　從70年代開(kāi)始，西方政治學(xué)和公共行政學(xué)日益重視對(duì)公共政策的研究。越來(lái)越多的政治科學(xué)家、行政學(xué)家將其研究集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。在政治科學(xué)領(lǐng)域，公共政策過(guò)程的研究已經(jīng)成為支柱研究領(lǐng)域之一。公共政策的經(jīng)驗(yàn)性研究堅(jiān)持較為傳統(tǒng)的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個(gè)層次分析和探討公共政策的制定和發(fā)展過(guò)程。以宏觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過(guò)程研究注重政策或政策領(lǐng)域的長(zhǎng)期發(fā)展與變化，政治思潮、社會(huì)觀念、政府組織和社會(huì)制度等對(duì)公共政策發(fā)展變化的影響，以及公共政策對(duì)社會(huì)發(fā)展變化的影響。以微觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過(guò)程研究則著重于政策過(guò)程中單個(gè)的行動(dòng)者的行為分析，試圖從這些對(duì)公共政策過(guò)程的全面細(xì)致的觀察中歸納出政治精英、利益團(tuán)體和官僚機(jī)構(gòu)的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。[9]

　　公共政策分析是公共政策研究中最為活躍也最有成果的研究領(lǐng)域。70年代以后，公共政策分析嶄露頭角，并受到學(xué)術(shù)界和政府共同的關(guān)注。公共政策分析所取得的成果一度對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)形成很大的沖擊，使人們認(rèn)為公共政策分析有可能取代公共行政學(xué)而成為培養(yǎng)政府公共管理高級(jí)人才的重要學(xué)科。[10] 公共政策分析一開(kāi)始就很注重于公共政策的實(shí)際應(yīng)用，它關(guān)心的是如何解決所面臨的問(wèn)題而不是如何解釋這些問(wèn)題。公共政策分析主要是運(yùn)用科學(xué)的和理性的系統(tǒng)方法尋找實(shí)現(xiàn)公共政策目的的最佳替代方案。在早期，公共政策分析在很大程度上受美國(guó)著名咨詢機(jī)構(gòu)蘭德公司的影響，其主要目的是對(duì)公共政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和預(yù)測(cè)，而分析方法則主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等數(shù)量分析方法。政策分析的大量研究成果主要以實(shí)質(zhì)性政策個(gè)案分析為主，并圍繞具體政策的評(píng)估建立了許多適用范圍有限的分析工具和方法。在以后的研究中，一些政策分析的學(xué)者也開(kāi)始重視關(guān)于政策分析的倫理問(wèn)題，這些問(wèn)題涉及作為職業(yè)的政策分析家和項(xiàng)目承受人在政策分析中面臨的價(jià)值沖突和如何處理這些價(jià)值沖突。[11]

　　比較政策研究是公共政策研究中的一個(gè)重要分支，它興起于60年代，其研究包括對(duì)某些特定國(guó)家（如歐美國(guó)家）之間的比較，不同國(guó)別之間實(shí)質(zhì)性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環(huán)保政策等）內(nèi)容的比較以及公共政策過(guò)程比較。早年公共政策比較研究由社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展理論所主導(dǎo)，主要研究和探討在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)代化一般過(guò)程中，國(guó)家是如何作出政策反應(yīng)的。這種發(fā)展理論認(rèn)為，隨著各國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)進(jìn)而進(jìn)入發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化社會(huì)，每一個(gè)國(guó)家都要經(jīng)歷同樣的發(fā)展階段，而在同一發(fā)展階段各國(guó)政府所作的政策反應(yīng)是相同的。在這種理論指導(dǎo)下，一些學(xué)者試圖通過(guò)比較政策的研究來(lái)檢驗(yàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性理論。進(jìn)入70年代以后，這種理論越來(lái)越受到人們的批評(píng)，因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)各國(guó)政府在同一政策問(wèn)題上所作的不同反應(yīng)與它們所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段并不一定相關(guān)（如歐洲大陸國(guó)家和英、美國(guó)家在社會(huì)福利政策上的差異）。對(duì)發(fā)展理論模式的批判促進(jìn)了比較政策研究方法的多樣化。一些學(xué)者試圖證明不同歷史經(jīng)驗(yàn)和文化積淀所形成的不同文化價(jià)值對(duì)公共政策制定和執(zhí)行的影響。也有學(xué)者重新從歷史-制度的角度研究不同國(guó)家的政策過(guò)程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環(huán)境和特定制度安排中進(jìn)行考察。比較研究的發(fā)展和多樣化使得公共政策研究突破了美國(guó)主流學(xué)派（多元主義學(xué)派）對(duì)該領(lǐng)域的壟斷，新協(xié)作主義（neo-corporatism）、新制度主義（neo-institutionalism）、政策網(wǎng)絡(luò)分析（policy networks）和社會(huì)選擇理論（social choice）等新的理論和方法近期已經(jīng)在政策過(guò)程研究中產(chǎn)生影響。[12]

　　在對(duì)公共行政組織的研究方面，人們?cè)缫哑毡榈卣J(rèn)識(shí)到公共政策不僅僅是政治活動(dòng)的結(jié)果，而且也是政府運(yùn)行的產(chǎn)物。許多學(xué)者甚至認(rèn)為政策過(guò)程是政府運(yùn)行的核心，公共行政組織是政策過(guò)程的一個(gè)部分，強(qiáng)調(diào)公共政策的研究可以涵蓋公共行政的領(lǐng)域而成為公共行政學(xué)研究的重心。與政治學(xué)研究相比，公共行政學(xué)更注重公共政策設(shè)計(jì)和管理的科學(xué)化、理性化方面的問(wèn)題。早年人們關(guān)注的是行政決策的科學(xué)化和最優(yōu)化，采用的是理想型的理性選擇模式，這種模式強(qiáng)調(diào)在政策選擇中充分掌握相關(guān)的政策知識(shí)和信息，并通過(guò)科學(xué)理性的分析方法選擇最佳的政策方案。隨后有學(xué)者注意到了理想型的理性模式過(guò)于脫離現(xiàn)實(shí)，忽視了人類(lèi)認(rèn)識(shí)能力的局限性和政治因素對(duì)決策的影響，因此提出了漸進(jìn)的決策模式。[13]進(jìn)入80年代，隨著新公共行政學(xué)影響的不斷擴(kuò)大，公共政策研究開(kāi)始注重社會(huì)多元價(jià)值和倫理方面的研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用更多的社會(huì)知識(shí)來(lái)規(guī)劃和設(shè)計(jì)未來(lái)政策。政策設(shè)計(jì)的概念被引進(jìn)公共政策的研究和分析中來(lái)，這一概念要求公共政策的制定應(yīng)考慮更多的社會(huì)環(huán)境的因素，尤其是考慮公共政策對(duì)社會(huì)及其成員將產(chǎn)生的影響，而不是只考慮誰(shuí)在統(tǒng)治，誰(shuí)是政策的獲利者和誰(shuí)在政策制定過(guò)程的參與競(jìng)爭(zhēng)中勝出等傳統(tǒng)政治學(xué)問(wèn)題。他們一般認(rèn)為，政策的失敗與否從根本上講是一個(gè)政策設(shè)計(jì)的問(wèn)題。政策設(shè)計(jì)不是一種純技術(shù)和純工具性的應(yīng)用領(lǐng)域。成功的政策設(shè)計(jì)必須考慮人們的政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)方面的環(huán)境，并能誘導(dǎo)人們采取有利于政策實(shí)施的行為。因此，政策設(shè)計(jì)理論包括了至少三個(gè)方面的內(nèi)容：政策結(jié)構(gòu)性邏輯的模式、個(gè)人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應(yīng)該是建立在經(jīng)驗(yàn)性研究的基礎(chǔ)上的。[14]

　　結(jié)語(yǔ)

　　公共政策研究的實(shí)用性和學(xué)科的綜合性使該學(xué)科體系變得十分的龐雜，其學(xué)科發(fā)展在理論和方法論等方面都呈現(xiàn)出多頭并進(jìn)的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象雖然繁榮了公共政策研究的領(lǐng)域，但過(guò)分開(kāi)放的學(xué)科領(lǐng)域使得公共政策研究很難成為一門(mén)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科體系，這正是為什么公共政策研究在半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展中一直存在著對(duì)其學(xué)科的基本概念、范疇和體系的爭(zhēng)論的原因之一。

　　根據(jù)尼古拉斯·亨利的分析，公共政策理論發(fā)展之所以充滿矛盾，主要是公共政策所涉及的跨領(lǐng)域性質(zhì)所決定的。公共政策既涉及政治學(xué)領(lǐng)域—公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性的分配，又涉及公共行政學(xué)的領(lǐng)域—公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實(shí)施。由于長(zhǎng)期的學(xué)科劃分上的爭(zhēng)論，使得兩個(gè)學(xué)科在公共政策問(wèn)題研究中朝著不同的理論方向發(fā)展并具有不同的表現(xiàn)形式。[15] 尼古拉斯·亨利的分析未必十分貼切，但卻揭示了公共政策作為跨學(xué)科的領(lǐng)域所呈現(xiàn)的學(xué)科發(fā)展現(xiàn)狀。事實(shí)上，公共政策的性質(zhì)以及公共政策學(xué)科為現(xiàn)實(shí)服務(wù)的起始目的是造成上述困難的原因。公共政策研究是否應(yīng)該和能夠成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科或者是否繼續(xù)以現(xiàn)有的狀況存在，這并不是其學(xué)科發(fā)展急需解決的問(wèn)題。公共政策學(xué)科的現(xiàn)狀或許正是它作為應(yīng)用性、綜合性學(xué)科的應(yīng)有特征。

　　注釋:

　　[1] 見(jiàn)藥師寺泰藏《公共政策》，張丹譯，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1991年版，第23－28頁(yè)。

　　[2] Christopher Ham and Michael Hill, The Policy Process in the Modern Capitalist State, 2nd Edition, Prentice Hall, 1993, p. 1.

　　[3] 見(jiàn)張金馬主編，《政策科學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992年版，第1－2頁(yè)。

　　[4] H. D. Lasswell, “The Policy Orientation,” in Lerner and Lasswell, ed., Policy Science: Recent Developments in Scope and Method, Stanford University Press, 1951.

　　[5] 可見(jiàn)徐湘林：“評(píng)論‘公共政策分析：現(xiàn)狀與展望’”，載于《行政現(xiàn)代化兩岸學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》臺(tái)大政治學(xué)系，1999年。另外，美國(guó)學(xué)者羅伯特·丹哈德曾指出公共政策有效性和回應(yīng)性之間可能產(chǎn)生的張力，見(jiàn)Robert B. Denhardt: Theories of Public Organization, Brooks/Cole Publishing Company, 1984, pp.120-121.

　　[6] Harold Lasswell, A Preview of the Policy Science, American Elsevier, 1971, p. 10.

　　[7] Yzekial. Dror, Design for Policy Science, New York, American Elsevier, 1971, p.51.

　　[8] Thomas Dye, Policy Analysis, University of Alabama Press, 1970, 轉(zhuǎn)引自Christopher Ham and Michael Hill, The policy Process in the Modern Capitalist State, Second Edition, Harvester-Wheatsheaf, 1993, pp. 4-5.

　　[9] 日本學(xué)者大岳秀夫?qū)φ�策過(guò)程研究的成果作了很好的論述，見(jiàn)大岳秀夫：《政策過(guò)程》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1992年版。

　　[10] Joel. L. Fleishman: “A New Framework for Integration: Policy Analysis and Public Management,” in David Easton and Corinne S. Schelling, ed. Divided Knowledge: Across Disciplines, Across Cultures, Sage Publication, 1991, p. 224.

　　[11] 這方面的研究可參見(jiàn)：Weimer and Vining, Policy Analysis: Concept and Practice, Second Edition, Prentice Hall, 1992; Frank Fischer and John Forester, ed., Confronting Values Policy Analysis: The Politics of Criteria, Newbury Park, CA, Sage, 1987; 以及卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙衛(wèi)奇，《政策分析和規(guī)劃的初步方法》第2版，華夏出版社，2001年版，第28-39頁(yè)。

　　 [12] 相關(guān)研究見(jiàn)David Knoke et al. Comparing Policy Networks: Labor Politics in the U.S. Germany, and Japan, Cambridge University Press, 1996; and Arnold J. Heidenheimer, et al. Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan. St. Martin’s Press, 1990; and Bryan D. Jones: Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics: Attention, Choice, and Public Policy, The University of Chicago Press, 1994.

　　[13] 漸進(jìn)主義的理論的主要代表人物是查爾·斯林德布洛姆，參見(jiàn)他的“The Science of Mudding Through”，in Public Administration Review，Vol. 19, pp. 79-88; The Intelligence of Democracy, N.Y.: Free Press, 1965; and The Policy-Making Process, 3d ed. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1993.

　　[14] Anne L. Schneider and Helen Ingram, “Policy Design: Elements, Premises, and Strategies,” in Policy Theory and Policy Evaluation: Concepts, Knowledge, Causes, and Norms. Edited by Stuart S. Nagel, Greenwood Press, 1990, pp. 77-78.

　　[15] 尼古拉斯·亨利，《公共行政與公共事務(wù)》，第7版，華夏出版社，2002年版，第291-292頁(yè)。

相關(guān)熱詞搜索：公共政策 探討 研究