當(dāng)前,政府職能越位、錯(cuò)位、不到位的現(xiàn)象依然存在,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過多干預(yù)、對(duì)投資的強(qiáng)烈沖動(dòng)都影響著市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮,而政府應(yīng)該發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域卻多有缺位。“十二五”期間,建設(shè)公共服務(wù)型政府已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的必然要求。
　　
　　 “十二五”期間乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),建設(shè)公共服務(wù)型政府都是中國(guó)政府轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。公共服務(wù)型政府就是以公共服務(wù)為主要職能,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的政府。加快行政體制改革步伐,加快從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型,既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段的必然要求,也是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)政府現(xiàn)代化的必然需求。
　　小TIPS:
　　根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),人均GDP在9361美元以上的為高收入國(guó)家,3031―9360美元的為中上等收入國(guó)家,750―3030美元的為中下等收入國(guó)家,750美元以下的為低收入國(guó)家。
　　
　　政府需要“現(xiàn)代化”
　　
　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示,2009年我國(guó)人均國(guó)民收入達(dá)到3680美元。我國(guó)目前已步入中上收入國(guó)家行列。但步入中上收入國(guó)家之后,人民群眾的公共服務(wù)需求與民主參與需求會(huì)急劇增長(zhǎng),會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的政府管理現(xiàn)代化產(chǎn)生持久的推動(dòng)力。
　　從統(tǒng)計(jì)規(guī)律來看,與中下收入國(guó)家相比,中上收入國(guó)家公共服務(wù)支出明顯增加。例如,中上收入國(guó)家公共教育支出占GDP比重平均為4.5%,而中下收入國(guó)家平均為3.5%,相差近千億人民幣;中上收入國(guó)家公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比重平均為3.7%,中下收入國(guó)家水平則平均為2.5%。因而,步入中上收入國(guó)家行列,要求政府及時(shí)回應(yīng)人民群眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求,及時(shí)完善公共服務(wù)體系,加快公共服務(wù)型政府建設(shè)。如果政府不能適應(yīng)社會(huì)公共需求的變化,不能及時(shí)、充足、優(yōu)質(zhì)地提供人民群眾所需要的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),就會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品與公共服務(wù)嚴(yán)重短缺、社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后、社會(huì)利益失衡與社會(huì)矛盾加劇的嚴(yán)重后果。
　　目前的現(xiàn)實(shí)情況是,與人民群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求相比,與新形勢(shì)新任務(wù)新要求相比,我國(guó)的政府行政管理還存在著一些突出問題。主要體現(xiàn)在:第一,公共服務(wù)體系尚不健全。全國(guó)規(guī)模龐大的流動(dòng)人口尚未普遍享受到合理的社會(huì)保障。在我國(guó)社會(huì)保障五個(gè)主要險(xiǎn)種中,除醫(yī)療保險(xiǎn)外,覆蓋面都還十分狹小。公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡與群體失衡。例如,占全國(guó)總?cè)丝?3%的農(nóng)村人口僅享用20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。我國(guó)公共服務(wù)投入偏低,例如,2008年,我國(guó)財(cái)政性教育支出占GDP的比重為3.48%;而2002年,世界各國(guó)公共教育支出占GDP的比重平均為4.4%。第二,政府部門仍然偏多,職責(zé)交叉,影響了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合管理。第三,政府管理制度有待完善,公共預(yù)算管理制度、行政成本控制制度都要進(jìn)行改革。第四,政府管理與服務(wù)方式相對(duì)落后,公民與企業(yè)辦事的審批環(huán)節(jié)、審批層次、審批項(xiàng)目過多,投資環(huán)境與商業(yè)環(huán)境亟待優(yōu)化。
　　行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革是相互配套的有機(jī)整體,政府現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化也是相互配合與相互促進(jìn)的。但是,我國(guó)行政體制改革與政府現(xiàn)代化的進(jìn)程明顯滯后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程,日益成為制約經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的重要因素。例如,政府職能越位、錯(cuò)位、不到位的現(xiàn)象依然存在,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過多干預(yù)、對(duì)投資的強(qiáng)烈沖動(dòng)都影響著市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮,而政府應(yīng)該發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域卻多有缺位,如公共住房建設(shè)的短缺、公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足等等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行,經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程日益加快,必然要求行政體制改革與之相適應(yīng),必然要求加快政府現(xiàn)代化的進(jìn)程。
　　
　　行政體制改革問計(jì)“十二五”
　　
　　“十一五規(guī)劃”已將完成,“十二五規(guī)劃”即將開始。針對(duì)行政體制改革問題, “十二五規(guī)劃”的制定中,應(yīng)考慮加快推進(jìn)行政管理體制改革,圍繞建設(shè)公共服務(wù)型政府這一戰(zhàn)略目標(biāo),全面推進(jìn)政府管理現(xiàn)代化。
　　加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政事分開、政府與社會(huì)中介組織分開,進(jìn)一步把屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍的事情交給企業(yè),把應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)解決的問題交給市場(chǎng)和社會(huì),在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和社會(huì)自治作用。要全面正確履行政府職能,政府要在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜,隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不斷增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的總量,全面提高人民群眾的物質(zhì)生活、文化生活和公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供充足優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)良好公共治理的根本轉(zhuǎn)變。
　　圍繞公共服務(wù)型政府建設(shè)這一目標(biāo),加快完善公共服務(wù)體系。公共服務(wù)型政府具有三個(gè)主要特征,即公共服務(wù)職能成為政府的主要職能或核心職能、公共支出在政府財(cái)政支出中的比重最大、具有完善的公共服務(wù)體系。其中,完善公共服務(wù)體系至關(guān)重要。要按照公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的要求,加快公共服務(wù)體系建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。要致力于完善公共教育服務(wù)體系、公共科技服務(wù)體系、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、社會(huì)保障服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系、公共住房服務(wù)體系、公共就業(yè)服務(wù)體系、公共安全服務(wù)體系、環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)體系、農(nóng)村公共服務(wù)體系、企業(yè)公共服務(wù)體系等公共服務(wù)體系。
　　當(dāng)前,根據(jù)我國(guó)社會(huì)公共需求的變化,要重點(diǎn)研究和解決如下問題:延長(zhǎng)義務(wù)教育年限,把高中階段教育納入義務(wù)教育體系的問題;建立全民醫(yī)保制度的問題;建立養(yǎng)老國(guó)家保險(xiǎn)制度的問題;完善公共住房體系的問題等等。加快推進(jìn)公共服務(wù)支出的法定化過程,把公共教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障與救助等公共支出法定化,并使法定支出的比重達(dá)到政府支出的70%以上。增加公共財(cái)政用于公共服務(wù)的投入,逐步將政府公共服務(wù)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和政府總支出的比重提高到中上收入國(guó)家水平。改革政府轉(zhuǎn)移支付制度,保障各級(jí)政府具有提供基本公共服務(wù)所需的財(cái)力基礎(chǔ),保障全國(guó)各地居民享有水平大體接近的、與基本生存權(quán)利相關(guān)的教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。
　　繼續(xù)推進(jìn)和完善大部門體制,優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。按照精干、統(tǒng)一、效能的原則,實(shí)行綜合管理,整合、歸并相關(guān)、相同或相近的職能,綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu),實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的大部門體制,使政府部門逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展,逐步向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡�！笆�二五”期間,可將中央政府組成部門精簡(jiǎn)到21個(gè)左右。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求,建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的運(yùn)行機(jī)制,將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來,設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu),作為部委管理的國(guó)家局或國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),實(shí)行績(jī)效合同管理,避免有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端,形成由決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大類部門組成的中央政府組織機(jī)構(gòu)總體框架。
　　合理劃分中央與地方及地方各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)。要明確劃分中央政府的專有職責(zé)、地方政府的專有職責(zé)以及中央與地方的共有職責(zé)。中央政府的專有職責(zé)是提供全國(guó)性公共服務(wù),如國(guó)防外交、鐵路航空郵政、電信、能源、國(guó)家級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家自然資源保護(hù)、重大基礎(chǔ)科研、社會(huì)養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等等,中央專有職責(zé)由中央政府駐地方分支機(jī)構(gòu)履行,實(shí)行垂直管理,中央政府承擔(dān)全部支出責(zé)任;地方政府可受中央委托行使某項(xiàng)職能。
　　地方政府的專有職責(zé)是提供地方性公共服務(wù),受益范圍地方性、與地方居民利益直接相關(guān)的地方性公共服務(wù)由地方政府提供。省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本省公共服務(wù)均等化,直接提供社會(huì)救助服務(wù);市、縣政府具體提供本區(qū)域道路、公共住房、公共文化與體育、公共事業(yè)、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、消防警察、本地公共基礎(chǔ)設(shè)施、本地治安;等等。屬地方自治事務(wù),由地方機(jī)構(gòu)自主管理。
　　跨區(qū)域公共服務(wù)由中央與地方政府合作提供,如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項(xiàng)目;中央負(fù)責(zé)政策制定、立法、監(jiān)督與分擔(dān)支出責(zé)任;地方政府具體實(shí)施、管理和分擔(dān)支出責(zé)任。
　　社會(huì)保障方面,由于養(yǎng)老保障具有強(qiáng)烈的公平性、權(quán)利性、外部性,而且參保人員具有在全國(guó)自由流動(dòng)的特征,且養(yǎng)老金資產(chǎn)是一筆龐大的資產(chǎn),宜作為中央宏觀調(diào)控的重要手段。因而,我國(guó)應(yīng)確立養(yǎng)老保障為中央政府專屬職責(zé),加快建立全國(guó)性的社會(huì)養(yǎng)老保障體系,實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會(huì)保障代碼的全國(guó)通用。社會(huì)救助為地方政府專屬職責(zé),城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民最低生活保障、災(zāi)害救助、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障的受益性主要是地方性的,應(yīng)由省級(jí)政府統(tǒng)籌管理,市縣政府負(fù)責(zé)實(shí)施與管理。醫(yī)療保障方面,醫(yī)療保險(xiǎn)資金也是一筆龐大的資產(chǎn),參保人具有在全國(guó)自由流動(dòng)的特征,應(yīng)作為中央經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀調(diào)控的重要手段,因而,應(yīng)確立醫(yī)療保障為中央政府專屬職責(zé),加快建立全國(guó)性的醫(yī)療保障體系。公共衛(wèi)生為地方政府專屬職責(zé),初級(jí)醫(yī)療服務(wù)主要由基層政府或社區(qū)來具體提供和管理。需要進(jìn)一步探索調(diào)整優(yōu)化縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的新路徑,要繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制,進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。
　　完善現(xiàn)代政府制度。完善公共預(yù)算制度,形成完整統(tǒng)一、公開透明、行政成本較低的公共預(yù)算體系;強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán),將所有政府收支活動(dòng)都納入人大監(jiān)督與審查范圍;全面推行部門預(yù)算,要求政府預(yù)算要有在部門分類之下三級(jí)分類的“預(yù)算附件”。要全面推進(jìn)政務(wù)公開,完善政府文件公開、行政會(huì)議公開、行政程序中對(duì)當(dāng)事人公開的各項(xiàng)制度。出臺(tái)行政程序法,完善行政程序制度。改革機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度,建立現(xiàn)代政府成本控制制度,完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額;建立科學(xué)的公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)制度,改革公車制度,實(shí)行按工作需要用車制度,取消用車作為一種待遇的制度;實(shí)行限名目、定額內(nèi)報(bào)銷制度;改革公務(wù)接待制度,除外賓、省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)到地方視察外,逐步取消上下級(jí)接待、同級(jí)接待與本行出國(guó)考察、會(huì)議接待等;改革機(jī)關(guān)后勤管理制度與資產(chǎn)管理制度。
　　積極推行政府績(jī)效管理制度。完善中國(guó)政府績(jī)效管理與評(píng)估的法規(guī)體系,在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,出臺(tái)《政府績(jī)效管理與評(píng)估條例》,在全國(guó)公共部門推廣政府績(jī)效管理與評(píng)估制度。完善審計(jì)法規(guī)體系,出臺(tái)《績(jī)效審計(jì)法》。實(shí)行政府部門績(jī)效報(bào)告制度,政府部門績(jī)效成果要向行政首長(zhǎng)報(bào)告。建立政府績(jī)效報(bào)告的定期公開發(fā)布制度,便于公眾及時(shí)獲取政府部門的績(jī)效信息。建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實(shí)行績(jī)效與財(cái)政預(yù)算撥款掛鉤,以強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的績(jī)效監(jiān)督。
　　加快責(zé)任政府建設(shè),推行政府問責(zé)制。以推行行政問責(zé)制為重點(diǎn),加快建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度,完善公共行政監(jiān)督體制。加強(qiáng)異體問責(zé),強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)干部的問責(zé)、社會(huì)輿論和新聞媒體對(duì)干部的問責(zé)等。重點(diǎn)完善人民代表大會(huì)對(duì)干部問責(zé)的主要手段,包括重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任命權(quán)、法律和工作的監(jiān)督權(quán),以及質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán),完善罷免程序、引咎辭職制度、質(zhì)詢制度、國(guó)政調(diào)查制度等等。加快出臺(tái)政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。
　　
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　　“十一五”期間的政府職能轉(zhuǎn)變
　　黨的十六大以來,特別是“十一五”期間,我國(guó)行政管理體制經(jīng)過多次改革,取得了很大成績(jī),初步建立起了與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的公共行政體制。
　　在“十一五”期間,政府職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐,市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)。通過推進(jìn)政企分開,減少了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù),政府國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與公共管理職能基本分開了。通過充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用,在資源配置方式上基本實(shí)現(xiàn)了由國(guó)家計(jì)劃配置為主向市場(chǎng)配置為主的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)體系基本建立,宏觀調(diào)控體系框架已初步形成。大力推進(jìn)行政審批制度改革,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和單位原來共有行政審批項(xiàng)目3605項(xiàng),經(jīng)過五次改革,共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目2178項(xiàng),占總數(shù)的60.4%。
　　政府公共服務(wù)職能不斷完善,公共服務(wù)投入不斷增加,公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴(kuò)大,在各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域都取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。例如,2009年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)23498萬人,比上年末增加1607萬人;參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)40061萬人,增加8239萬人;其中,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)21961萬人,參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)18100萬人。而1994年參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)僅為400.3萬人;1989年參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)僅為5700萬人。2005年8月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)范圍。2009年,參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的人數(shù)已達(dá)8.15億,基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)人口的全覆蓋。
　　同時(shí),政府運(yùn)行機(jī)制和政府自身建設(shè)也不斷完善,依法行政在全面推進(jìn)。中央政府高度重視決策科學(xué)化、民主化,不斷完善公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制,完善重大決策的規(guī)則和程序。對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題,如“十一五”規(guī)劃、國(guó)家中長(zhǎng)期科技規(guī)劃、資源能源安全、公共衛(wèi)生等,都組織專家學(xué)者和有關(guān)研究、咨詢機(jī)構(gòu)論證評(píng)估。
　　2007年1月17日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》,政務(wù)公開已成為各級(jí)政府施政的一項(xiàng)基本制度;電子政務(wù)深入推進(jìn);行政問責(zé)制度建設(shè)大力推進(jìn),問責(zé)力度不斷加大。此外,政府還加強(qiáng)了應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制建設(shè),全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系初步形成了。
　　
　　李軍鵬國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授

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