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解決“三農(nóng)”問(wèn)題需制度變革_三農(nóng)扶貧盡職免責(zé)制度

發(fā)布時(shí)間:2020-03-22 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:

  農(nóng)民的土地權(quán)利和集體財(cái)產(chǎn)不能落實(shí)為財(cái)產(chǎn)性收入,農(nóng)民工不能在城市享受同等社會(huì)公共產(chǎn)品和福利,很大程度上與城鄉(xiāng)二元體制有關(guān)。      建國(guó)60年來(lái),我國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)都發(fā)生了前所未有的巨大變化。特別是從1978年實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,對(duì)由理想主義主導(dǎo)的以人民公社為代表的農(nóng)村制度的務(wù)實(shí)改革,使得農(nóng)村壓抑的生產(chǎn)力得到了釋放,廣大農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利上得到一定程度的“解放”,糧食增產(chǎn),農(nóng)民增收,很大比例的青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)民生活得到改善的同時(shí),也獲得了更多的自由和權(quán)利。
  但另一方面,一些農(nóng)村制度仍然在制約“三農(nóng)”問(wèn)題的解決,如農(nóng)村集體土地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度和城鄉(xiāng)二元體制等沒(méi)有得到真正的突破。
  在我國(guó),目前土地分為國(guó)有和農(nóng)村集體兩種所有制形式,農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的限制,法定的征地補(bǔ)償是按“彌補(bǔ)現(xiàn)有直接損失”的思路而非按照土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)差,共同造成農(nóng)村土地不能實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值,把“利”讓給了政府或開(kāi)發(fā)商。而農(nóng)村土地的集體所有制,造成土地補(bǔ)償不是直接給予受影響的農(nóng)戶(hù),而要經(jīng)過(guò)村等集體經(jīng)濟(jì)組織的分配。這其中存在的不透明、腐敗等問(wèn)題,直接影響到農(nóng)戶(hù)的利益。
  農(nóng)村現(xiàn)行的集體經(jīng)濟(jì)組織制度,仍受到“社會(huì)主義公有制”的極大影響,而缺少現(xiàn)代法律因素,難以保障農(nóng)民個(gè)人在其中的利益和支配權(quán)。它既非法律規(guī)定的“按份共有”,也不是“共同共有”,農(nóng)民的這部分財(cái)產(chǎn)權(quán)是“虛化”的。現(xiàn)代化社會(huì)的基礎(chǔ)之一,是個(gè)人財(cái)產(chǎn)及派生權(quán)利的明晰和自由處置,這種無(wú)法落實(shí)到個(gè)人頭上的集體財(cái)產(chǎn),顯然不利于農(nóng)民的發(fā)展。即使在廣東、浙江、江蘇、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),部分集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了股份合作制改造,成員可以憑股份領(lǐng)取分紅,但對(duì)如何分紅并沒(méi)有太多發(fā)言權(quán),并且仍受到“身份”的限制,不能自由轉(zhuǎn)讓這些股份,很多時(shí)候放棄原戶(hù)籍就等于放棄這部分財(cái)產(chǎn)。這無(wú)論對(duì)村民個(gè)人進(jìn)城還是整個(gè)村莊的城市化進(jìn)程都起到了阻礙作用。
  而城鄉(xiāng)二元體制,不僅是戶(hù)籍管理上區(qū)分“農(nóng)民”和“居民”,背后更代表不一樣的福利待遇和治理方式,意味著一國(guó)之內(nèi)存在兩種國(guó)家與國(guó)民間關(guān)系。國(guó)家區(qū)別對(duì)待國(guó)民,對(duì)其承擔(dān)不同的責(zé)任,違反了《憲法》中中華人民共和國(guó)公民法律面前一律平等的神圣宣言,是農(nóng)民身上難以去除的身份“枷鎖”。農(nóng)民的土地權(quán)利和集體財(cái)產(chǎn)不能落實(shí)為財(cái)產(chǎn)性收入,農(nóng)民工不能在城市享受同等社會(huì)公共產(chǎn)品和福利,很大程度上與此有關(guān)。如果說(shuō)以前的農(nóng)民主要是被束縛在土地上,在土地對(duì)農(nóng)民的重要性日益減低的今天,他們首先是被農(nóng)民這種“身份”所約束。
  因此,我主張對(duì)以上農(nóng)村基本制度進(jìn)行改革,以破除其中不適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展,束縛農(nóng)民致富能力的因素。具體有以下幾個(gè)層面的工作要做。
  第一,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一模糊概念需要在法律上進(jìn)行明確,其性質(zhì)、地位、與組織成員的關(guān)系、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、議事規(guī)則、分紅方式,其成員的資格、權(quán)利義務(wù)、加入與退出,其與“村”和“村民委員會(huì)”的關(guān)系等,必須以法律的語(yǔ)言重新表述!稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”雖然在現(xiàn)行法律法規(guī)中并不少見(jiàn),但它只是一個(gè)由歷史形成的既成事實(shí),是特定部分農(nóng)民的集合,而不是具有嚴(yán)格內(nèi)涵和外延的法律概念,更不是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格注冊(cè)登記的法人或團(tuán)體。因此它只是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義、不能具體行使對(duì)土地及其他生產(chǎn)資料、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行有效監(jiān)督和管理的集合群體,而不是法律關(guān)系的主體。這嚴(yán)重不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求,亟需改變。
  當(dāng)然,要在法律上加以明確,前提是實(shí)踐層面上經(jīng)過(guò)了充分的“創(chuàng)新”與“實(shí)驗(yàn)”,并吸取各地方立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),F(xiàn)在可以做的起碼是不限制對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代化的探索。比如對(duì)其進(jìn)行公司化改造,農(nóng)民作為股東參加管理,對(duì)如何分紅有表決權(quán)。農(nóng)民以各種方式獲得城市戶(hù)籍時(shí),可以由村集體回購(gòu)股份、向其他村民轉(zhuǎn)讓股份等,將集體財(cái)產(chǎn)中屬于自己的份額“變現(xiàn)”,而不是轉(zhuǎn)變“身份”即要以放棄財(cái)產(chǎn)為代價(jià)。
  第二,對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的主體加以明確,改革現(xiàn)有的征地及補(bǔ)償制度,逐步開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)。依據(jù)我國(guó)相關(guān)規(guī)定,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個(gè)層級(jí)的“農(nóng)民集體”,即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”,但卻沒(méi)有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則,沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位;沒(méi)有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。國(guó)家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓?zhuān)罐r(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無(wú)價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀態(tài)。農(nóng)村集體土地所有人――“農(nóng)民集體”只能是象征意義的所有者,而不能將其所有的土地量化確定為具體的財(cái)產(chǎn),更不能進(jìn)行社會(huì)財(cái)產(chǎn)交換。為此,就必須改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度,明確農(nóng)民的權(quán)利。先從法律上把土地還給農(nóng)民,然后再考慮用市場(chǎng)手段來(lái)解決農(nóng)地征用問(wèn)題,探索建立農(nóng)地交易方面的制度。只有農(nóng)民擁有了土地的長(zhǎng)期使用權(quán),才能改變目前土地征用過(guò)程中價(jià)格偏低的狀況,才能保證農(nóng)民在進(jìn)入城市非農(nóng)部門(mén)時(shí)能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會(huì)保障的成本。
  第三,加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。土地權(quán)利和集體財(cái)產(chǎn)中所占份額能不能真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn),最后的障礙就是身份的束縛。只有可以自由地向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓?zhuān)虼逡酝獾钠渌r(nóng)民轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)自由流通,才可以使農(nóng)民將其財(cái)產(chǎn)向村外轉(zhuǎn)移,讓農(nóng)民身份、戶(hù)籍的轉(zhuǎn)變不影響其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使,從而幫助其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻,加快城市化的進(jìn)程。另外,要加大務(wù)工地政府對(duì)農(nóng)民工的責(zé)任,為其向市民轉(zhuǎn)變提供條件。也就是說(shuō),解決“三農(nóng)”問(wèn)題,不可能局限在農(nóng)村的范圍之內(nèi),而是需要整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)。
  這三方面的變革不是各不相干,而是互相影響、制約,是一個(gè)系統(tǒng)的工程,變革的難度是有的。但更大的困難則來(lái)自社會(huì)中的阻力。比如,一些地方政府為保持世界工廠的地位,有繼續(xù)壓迫農(nóng)民以提供廉價(jià)勞動(dòng)力的需要,而保持城鄉(xiāng)二元體制對(duì)既得利益者(富裕地區(qū)、城市)更加有利。再比如,維持目前的土地集體所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織似乎更能體現(xiàn)我們社會(huì)主義的性質(zhì)。但經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展不能以剝削農(nóng)民為代價(jià),執(zhí)政者要有勇氣和決心來(lái)加以改變。后者則是假想出的理由,這不僅因?yàn)闉榧w所有制注入現(xiàn)代化因素并非等于要一步到位地廢除,更由于城市的改革實(shí)踐已經(jīng)證明,即使多種所有制并存,也不代表國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化。
  總之,從歷史經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn),制度的改革曾帶來(lái)農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展。今天要徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題,也必須從進(jìn)一步改革農(nóng)村制度入手。畢竟“多予少取”的新農(nóng)村建設(shè)僅是種“輸血”措施,而更重要的是增加農(nóng)村“造血”功能。要讓農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá),必須增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造財(cái)富的能力,這遠(yuǎn)比分配制度的改革更為重要。

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