歐盟外交戰(zhàn)略的新方向:歐盟共同外交與安全政策
發(fā)布時間:2020-03-19 來源: 歷史回眸 點擊:
歐盟在外交政策方面仍然未實行超國家體制,外交政策主要受內(nèi)部大國的影響,但需要各成員國的一致決定。通過2003年底出臺的《歐盟安全戰(zhàn)略》可以看出,歐盟正在對外戰(zhàn)略方面逐步形成新的共識。
歐盟外交環(huán)境的新變化
從歐盟外部而言,美國總統(tǒng)布什2005年初連任后,由于在伊拉克和阿富汗相繼陷入困境,其外交政策中的單邊主義傾向有所收斂,轉(zhuǎn)而重視其傳統(tǒng)盟友,對歐外交更加柔軟,希望歐盟在解決一些多邊問題時更多地發(fā)揮作用。
與此同時,逐漸復蘇的俄羅斯又給歐盟外交帶來冷戰(zhàn)后全新的挑戰(zhàn)。有了經(jīng)濟復興的支撐,普京政府的外交政策更加鋒芒畢露,不時利用能源杠桿對周邊國家施加影響。美國提議在波蘭和捷克建立導彈防御系統(tǒng)后,俄羅斯強烈反彈,近日已經(jīng)暫停履行《歐洲常規(guī)力量條約》,還威脅要將導彈瞄準部署美國反導系統(tǒng)的國家。
不僅如此,歐盟還面臨以中國和印度為代表的第三世界國家的快速發(fā)展。目前,中國已經(jīng)成為世界第四大經(jīng)濟體,而且很可能在今年超越位居第三的德國。印度的年經(jīng)濟增長率已經(jīng)接近10%,正在復制中國的經(jīng)濟奇跡。此外,巴西、南非等其他發(fā)展中大國也在快速發(fā)展。非西方世界的經(jīng)濟崛起為歐盟發(fā)展提供了新的機遇,同時,它也對歐盟提出了經(jīng)濟和政治上的挑戰(zhàn),要求歐盟做出應對。
能源問題和氣候變化的重要性日益突出。歐盟一向依賴外部能源供給。隨著俄羅斯和中東等主要能源供應地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素,以及能源價格的不斷推高,保障能源供應穩(wěn)定和提高能源利用效率成為歐盟迫切需要應對的問題。此外,全球變暖趨勢加快,氣候變化問題已提升為歐盟各國的核心外交議題。
在歐盟內(nèi)部,德法英三大國領導人相繼更迭,形成了一個全新的歐盟大國領導集體。與各自的前任相比,默克爾、薩科齊和布朗是更為務實的新一代領導人。他們都有很扎實的經(jīng)濟工作背景,在實質(zhì)利益上精于盤算。三位領導人在歐盟內(nèi)外政策上也有不少的相似點,如都主張改革歐盟國家的社會市場經(jīng)濟體制,提高歐盟經(jīng)濟活力;主張建立跨大西洋平等伙伴關(guān)系;希望盡快為歐盟制憲危機找到解決出路;重視全球能源和氣候變化問題;關(guān)注歐盟與發(fā)展中國家關(guān)系等。主要成員國的政策趨同為歐盟形成更為清晰有力的外交政策創(chuàng)造了條件。
歐盟外交戰(zhàn)略的新方向
歐盟外交戰(zhàn)略的調(diào)整是一個內(nèi)外兼修的進程。在對外方面,主要是通過修正與主要大國和一些地區(qū)的關(guān)系以及凸現(xiàn)能源和氣候變化外交的重要性,來實現(xiàn)歐盟利益,提升歐盟國際影響。
1、改善與美國的關(guān)系。美歐關(guān)系曾因伊拉克陷入二戰(zhàn)以來的最大危機,在默克爾出任總理后,德國率先修補與美國的關(guān)系。2007年5月,親美的薩科齊在法國總統(tǒng)選舉中勝出,法美關(guān)系也有望明顯改善。在伊朗核問題、黎巴嫩內(nèi)亂、科索沃獨立、阿富汗北約軍事行動、歐盟解除對華武器禁運、防止全球變暖等諸多問題上美歐之間明顯增加了協(xié)調(diào)。而且在2007年4月30日結(jié)束的美歐峰會上,一直停擺不前的跨大西洋經(jīng)濟一體化計劃取得了實質(zhì)性進展,雙方簽訂了推進跨大西洋經(jīng)濟一體化框架協(xié)定,加強美歐經(jīng)濟融合,共同應對非西方世界的經(jīng)濟崛起。當然,歐盟國家改善美歐關(guān)系的目的是要建立美歐平等伙伴關(guān)系,而不是對美國的曲意奉承。布朗上任后就表示將傾聽英國大多數(shù)公眾的民意,在保持英美特殊關(guān)系的同時避免像布萊爾那樣對美國言聽計從。
2、疏遠俄羅斯。如果說2005年之前的歐俄關(guān)系是漸行漸近的話,那么之后的發(fā)展大有漸行漸遠之勢,正經(jīng)歷著冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴重的誤解和不信任。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。首先,俄羅斯實力再度增強后,努力在周邊地區(qū)重新確立主導地位,與一直試圖將影響擴展到東歐、巴爾干、高加索和中亞地區(qū)的歐盟形成正面沖撞。其次,東擴后一些中東歐國家與俄羅斯的各種矛盾轉(zhuǎn)化為歐俄矛盾。在歐盟內(nèi)部,德國前總理施羅德和法國前總統(tǒng)希拉克曾大力推動與俄羅斯發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。如今,德國新總理更關(guān)心俄羅斯內(nèi)部的人權(quán)狀況,對發(fā)展德俄、歐俄關(guān)系缺乏熱情。
對于俄羅斯的強勢外交,歐盟大多數(shù)國家都心存戒心,支持對俄羅斯進行一定程度的牽制。不過,在如何牽制以及牽制力度上,歐盟國家內(nèi)部意見明顯不一。一些歐盟國家對目前過度冷卻的歐俄關(guān)系并不滿意,也不愿意看到中東歐國家掌控歐盟對俄政策的狀況。畢竟,俄羅斯在一個長時期內(nèi)將是歐盟國家的主要能源供應來源,而且美俄沖突的升級給歐盟國家的安全帶來嚴重的不確定因素,也妨礙了歐盟共同外交政策的發(fā)展。因此,歐盟未來對俄政策的中心問題是在疏遠的過程中如何穩(wěn)定與俄羅斯的關(guān)系。
3、調(diào)整周邊外交重點。歐盟經(jīng)過多次擴大從原來的6個成員國發(fā)展到今天的27個?梢哉f,擴大是歐盟過去周邊外交的主軸,通過接納周邊國家加入歐盟,完成對周邊國家內(nèi)部體制的改造。但是,隨著2004年10個新成員國的加入,歐盟周邊外交重心正轉(zhuǎn)向歐盟睦鄰政策,即在不承諾入盟前景的情況下,向周邊國家提供一個高于合作伙伴但低于歐盟成員的合作機制。歐盟將通過提供各種激勵措施,促進周邊國家在國內(nèi)體制和法律方面向歐盟靠攏,鼓勵政治經(jīng)濟改革,擴大和歐盟的經(jīng)濟一體化。
在與此同時,重要性相對下降的歐盟擴大政策雖并沒有終結(jié),但出現(xiàn)四方面的新變化。第一,擴大對象國暫時凍結(jié)。第二,關(guān)注歐盟內(nèi)部吸納能力。第三,嚴格應用入盟標準。第四,法國新總統(tǒng)薩科齊上臺后,力阻土耳其入盟,土耳其入盟問題再掀波瀾。
4、關(guān)注來自中國的挑戰(zhàn)。歐盟與中國的關(guān)系自1995年以來發(fā)展迅猛,并已提升到全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系層次。不過,從2005年以來,全球格局和中歐關(guān)系中的一系列變化也促使歐盟開始調(diào)整其對華戰(zhàn)略。歐盟委員會在2006年提出新的對華政策文件,即題為《歐盟與中國:更緊密的伙伴、擴大的責任》的總文件,和題為《競爭和伙伴關(guān)系》的貿(mào)易投資政策姐妹文件,以相當直率的言辭闡述了歐盟對中國的戰(zhàn)略思考和政策目標。
首先,維持歐盟對華接觸和伙伴政策的主基調(diào),并從更高戰(zhàn)略高度加以重新確認。文件表示,歐盟歡迎中國的繼續(xù)發(fā)展,將堅持其接觸和伙伴戰(zhàn)略,并要善加利用中國崛起所帶來的機會,以服務歐盟的利益。其次,重點關(guān)注中國發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。文件將中國視為“對歐盟貿(mào)易政策最重要的單個挑戰(zhàn)”,關(guān)注歐盟與中國之間日益擴大的貿(mào)易逆差。第三,文件以“責任”為名強調(diào)對等互惠。歐盟以往的對華政策實踐側(cè)重通過援助來幫助中國在國內(nèi)推進改革,在國外融入國際社會。新文件則認為中國應該在發(fā)展中歐雙邊關(guān)系和解決國際問題上承擔更多的責任。第四,文件要求以中歐《伙伴關(guān)系和合作協(xié)定》的談判為主軸來推進歐盟的政策目標。歐盟新的對華文件出臺,標志著中歐之間原有的蜜月關(guān)系已經(jīng)告一段落。新的中歐關(guān)系也許會更加成熟,有更為深厚的合作基礎支撐,但也需要更大的努力來管理日益眾多的矛盾和摩擦。
5、重新重視與非洲國家關(guān)系。在冷戰(zhàn)之后,歐盟作為發(fā)展援助的主要提供方,將民主、人權(quán)和善治等政治條件與經(jīng)濟援助掛鉤,大力在發(fā)展中國家,特別是非洲國家推廣西方制度。近年來,非洲經(jīng)濟快速騰飛,尼日利亞、安哥拉、蘇丹等新產(chǎn)油國紛紛崛起,促使歐盟重新認識到非洲市場和能源的重要性。而且,隨著非洲與中國和其他發(fā)展中大國的經(jīng)濟合作飛速發(fā)展,歐盟逐漸認識到,如果歐盟政策不加調(diào)整,歐盟在非洲的影響和利益將日益受到削弱。歐盟委員會已經(jīng)在準備制定一個歐盟-非洲共同戰(zhàn)略,以便經(jīng)歐非峰會采納后指導歐盟和非洲新型關(guān)系的發(fā)展。根據(jù)目前透露的信息,該共同戰(zhàn)略將包含四個方面:一是超越發(fā)展合作,也就是單純的發(fā)展援助提供者和接受者的關(guān)系,而將歐非合作擴展至各種其他議題;二是超越非洲,即歐非關(guān)系不僅限于歐盟和非洲之間的雙邊關(guān)系,也要尋求歐非在其他地區(qū)和全球問題上的戰(zhàn)略合作;三是超越分化,強調(diào)歐盟要支持非洲作為一個區(qū)域組織應對各種挑戰(zhàn)的能力;四是超越機構(gòu),要鼓勵歐洲和非洲人民之間的民間交流,加強公民社會建設;谏鲜隹傮w戰(zhàn)略思路,歐盟準備與非洲在能源、氣候變化、移民和就業(yè),民主治理等領域建立多項伙伴關(guān)系。
6、整合能源和氣候變化政策。面對日益凸現(xiàn)的能源安全和全球變暖問題,歐盟一方面大幅提升上述兩個問題在歐盟總體外交中的地位,另一方面則努力整合歐盟能源政策與防止全球變暖政策。歐盟在今年春季峰會上決定實施首個歐盟能源行動計劃,以實現(xiàn)供應穩(wěn)定、能效提高和環(huán)境相容三大目標。為了保證供應穩(wěn)定,歐盟一方面要鞏固與中東國家和俄羅斯的能源伙伴關(guān)系,以穩(wěn)定主要供應來源。同時,為減少對這些國家的能源依賴,歐盟正在大力發(fā)展與非洲和中亞新能源生產(chǎn)國的關(guān)系,以實現(xiàn)供應多元化。在提高能源使用效率方面,歐盟能源行動計劃要求成員國到2020年使一次性能源消耗量比目前減少20%,可再生能源在能源消費總量中的比重達到20%。其中,生物燃料要占到可再生能源的一半。提高能源效率的政策也為歐盟在全球防止變暖的談判中發(fā)揮主導作用奠定基礎。歐盟各國同意,到2020年歐盟的溫室氣體排放量要比1990年的水平低20%。如果其他發(fā)達國家愿意跟進,這一比例可提高到30%。
有了歐盟共同政策的支持,德國在6月?lián)伟藝鍟飨瘒陂g,得以說服美國同意在聯(lián)合國框架內(nèi)就氣候變化問題進行談判,并在2009年之前結(jié)束談判,為2012年《京都議定書》失效后確立“后京都體制”;美國也同意“認真考慮”歐盟、加拿大、日本等提出的關(guān)于到2050年全球溫室氣體排放量比1990年至少降低50%的建議?梢灶A見,將于2007年12月在印度尼西亞啟動的后京都體制談判進程中,歐盟將繼續(xù)推進氣候外交。
改革條約和外交能力建設
在內(nèi)部,歐盟調(diào)整中的外交戰(zhàn)略需要一個有力的外交協(xié)調(diào)體制來支持。2004年簽署的歐盟憲法條約原本提出了一系列體制改革,但在法國和荷蘭的全民公決中遭到否決,歐盟陷入嚴重的制憲危機。經(jīng)過將近兩年的所謂“反思期”,歐盟領導人在今年6月下旬召開的首腦峰會上終于達成共識,決定放棄憲法條約,轉(zhuǎn)而談判訂立一項改革條約,以便將憲法條約的大多數(shù)條款塞入其中。
改革條約的關(guān)鍵目的是要讓歐盟在國際舞臺擁有更大和更為可信的行動能力。根據(jù)歐盟峰會達成的共識,新的改革條約將包含兩部分實質(zhì)性條款。第一部分是對現(xiàn)有《歐洲聯(lián)盟條約》進行修改;第二部分對現(xiàn)有《建立歐洲共同體條約》進行修改,并將其改名為《聯(lián)盟運作條約》。改革條約將對歐盟的整個對外政策體制進行大幅調(diào)整,大大加強其政策的延續(xù)性、一致性和有效性。改革條約將宣布歐共體被歐盟繼承和取代,歐盟將獲得國際法人資格。歐盟將設立任期兩年半可連選一屆的歐洲理事會常任主席,主持歐盟峰會。同時,歐盟還將設立“聯(lián)盟外交和安全政策高級代表”,任期5年,負責主持歐盟外交部長理事會。兩個職位的設置將在對外政策領域取消輪值主席國制度,使歐盟對外政策的連續(xù)性大大強化。高級代表也將兼任歐盟委員會負責對外關(guān)系的專員,掌管歐盟的對外援助資金,領導新建的歐盟對外行動機構(gòu),包括歐盟130個左右遍布世界的駐外使團。如此,高級代表將統(tǒng)一掌管歐盟分散在理事會和委員會的幾乎所有的對外職權(quán)、財力和人力資源,從而顯著提升歐盟對外政策的內(nèi)部一致性和外部有效性。但是,此次對外政策體制的調(diào)整仍不是革命性的,各國仍然保留在歐盟外交和安全政策上的否決權(quán),以及各國在第三國的外交代表機構(gòu)和在國際組織的國家席位。
根據(jù)6月峰會的共識,歐盟將在7月底之前啟動政府間會議,最晚在2007年底之前形成條約的最后文本,在2009年6月的歐洲議會選舉前完成條約的各國批準程序。由于歐盟領導人已就主要關(guān)鍵爭議議題達成了妥協(xié),而新條約在大多數(shù)國家無需訴諸全民公決來進行批準,歐盟此次通過改革條約的機會將會很大。一個更新后的歐盟無疑將在世界舞臺上具有更大的外交行動能力。但是,這種能力要得到完全釋放,還要依賴成員國外交政策的趨同,以及英、法、德三大國新領導集體在歐盟內(nèi)部的政策協(xié)調(diào)和領導能力。
。ㄗ髡呦祻偷┐髮W國際政治系
主任、教授)
。ū疚呢熑尉庉嫞和鯒潱
相關(guān)熱詞搜索:歐盟 外交 方向 歐盟外交戰(zhàn)略的新方向 冷戰(zhàn)后歐盟的外交戰(zhàn)略 試析歐盟安全戰(zhàn)略的新變化
熱點文章閱讀