雖然地方融資平臺(tái)的系統(tǒng)性違約風(fēng)險(xiǎn)還處于“狼來了”的階段，但總是讓人難以抱枕安睡。 　　2011年6月27日，國家審計(jì)署公布全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，盡管審計(jì)披露的地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并沒有像之前外界預(yù)想的那么嚴(yán)重，但這份報(bào)告并沒有能夠遏止市場(chǎng)對(duì)于地方債危機(jī)的焦慮。在報(bào)告披露之后的兩周，債市上甚至出現(xiàn)城投債的恐慌性拋售。
　　在地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)估量之中，縣級(jí)政府融資平臺(tái)以其數(shù)量和問題之多，被認(rèn)為是安全最脆弱的一環(huán)�？季康胤秸�府的債務(wù)結(jié)構(gòu)和融資平臺(tái)的混亂，個(gè)中風(fēng)險(xiǎn)，可能遠(yuǎn)大于審計(jì)數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)。
　　
　　平臺(tái)亂象
　　2008年之后，為配合中央政府出臺(tái)的4萬億救市計(jì)劃，地方融資平臺(tái)數(shù)量在兩年中迅速增長，地方債務(wù)規(guī)模也隨之大幅增長。根據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，到2010年底，地方政府性債務(wù)余額中，僅有51.15%是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的，其余49.85%均產(chǎn)生于2009年和2010年。
　　關(guān)于融資平臺(tái)的數(shù)量及貸款余額，審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與央行和銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)差別較大。2010年末，央行統(tǒng)計(jì)口徑下的全國地方政府融資平臺(tái)達(dá)1萬多家，貸款余額將不超過14.376萬億元。銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的全國地方融資平臺(tái)公司數(shù)量為9800余家，貸款余額約9.09萬億元。
　　審計(jì)報(bào)告顯示，2010年底，全國融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額共4.97萬億元，其中縣級(jí)融資平臺(tái)的貸款余額為1.4萬億元，占近30%。全國共6576家融資平臺(tái)公司，縣級(jí)平臺(tái)為4763家，占了70%。
　　“縣級(jí)融資平臺(tái)主要搞高速公路、開發(fā)區(qū)的比較多。”國家開發(fā)銀行湖南省分行一位人士對(duì)本刊記者說。在這些基礎(chǔ)設(shè)施貸款中，國開行作為政策性銀行，占據(jù)了大頭。此外，城市商業(yè)銀行和農(nóng)信社也是縣級(jí)融資平臺(tái)的主要放貸銀行。
　　銀監(jiān)會(huì)曾指出，許多縣級(jí)投融資平臺(tái)的融資來源中，銀行貸款占了90%以上。東部地區(qū)地方政府融資平臺(tái)貸款主要投向市政基礎(chǔ)設(shè)施，而中部、西部以及東北地區(qū)更多地則用于公路建設(shè)和土地收儲(chǔ)。
　　“縣一級(jí)融資平臺(tái)的規(guī)范性比省市一級(jí)要差許多，好些縣平臺(tái)公司之前申請(qǐng)貸款時(shí)提供的財(cái)務(wù)報(bào)表都還是手寫的�！鄙鲜鋈耸空f。其中平臺(tái)公司的資本金、資產(chǎn)價(jià)格，投資項(xiàng)目的收益率估算等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的隨意性比較大。
　　弄虛作假的情況在縣級(jí)平臺(tái)公司中更為普遍。湖北省農(nóng)業(yè)銀行黃梅縣支行客戶業(yè)務(wù)部經(jīng)理嚴(yán)斌說，有部分融資平臺(tái)的注冊(cè)資本中貨幣資金比例達(dá)不到30%的要求，還可能存在以虛高價(jià)格評(píng)估的土地做注冊(cè)資本。
　　在一些財(cái)政實(shí)力較弱的縣，為申報(bào)項(xiàng)目的成功，有的地方政府從財(cái)政借入一筆項(xiàng)目資本金暫時(shí)作為項(xiàng)目資本金申請(qǐng)貸款，貸款批復(fù)后，又通過“轉(zhuǎn)圈”回到財(cái)政。
　　根據(jù)國務(wù)院關(guān)于項(xiàng)目資本金的規(guī)定，政府融資項(xiàng)目資本金不得低于項(xiàng)目總投資的20%。但實(shí)際操作中，由于融資平臺(tái)行政色彩過濃，融資平臺(tái)的高管人員受政府的影響過大，政府哪里需要資金，融資平臺(tái)就往哪里撥資金，項(xiàng)目資金的使用很難做到�？顚Ｓ�。
　　此外，由于大多數(shù)的融資平臺(tái)皆以土地儲(chǔ)備升值作為主要還貸資金來源。但往往融資平臺(tái)收儲(chǔ)土地的經(jīng)營收益不能完全返還融資平臺(tái)，甚至融資平臺(tái)儲(chǔ)備土地的成本都不能從財(cái)政返還，從而造成融資平臺(tái)的現(xiàn)金流較為匱乏，直接影響到融資平臺(tái)不能按期還本付息。
　　縣級(jí)融資平臺(tái)在人員組成方面，法人代表職務(wù)一般由副縣長或副縣級(jí)甚至可能是部門的副職擔(dān)任，副職由財(cái)政局、建設(shè)局、土地局等部門的副職擔(dān)任，而這些人員幾乎都是兼職，工資及福利待遇基本與融資平臺(tái)的經(jīng)營好壞無關(guān)，從而使融資平臺(tái)的經(jīng)營行為一切以政府指令為準(zhǔn)，形成了項(xiàng)目管理上的嚴(yán)重缺陷。
　　這些狀況在審計(jì)署審計(jì)報(bào)告中也有所披露，其中提到，全國有1033家融資平臺(tái)公司存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元。
　　有受訪人士認(rèn)為，極可能還有一種情況存在，“平臺(tái)的一些資本性支出被轉(zhuǎn)成政府部門的經(jīng)常性支出里面去了，當(dāng)工資、獎(jiǎng)金補(bǔ)貼之類的花掉了�！�
　　雖然在貸款審批環(huán)節(jié)就存在種種風(fēng)險(xiǎn)，但融資平臺(tái)仍然能夠輕松獲得貸款�！爱�(dāng)初各個(gè)銀行為了搶占市場(chǎng)份額，放貸部門和人員本身也有考核業(yè)績的壓力，追求數(shù)量，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控也不是那么嚴(yán)格。”上述國開行人士說。
　　“各地方的城商行和農(nóng)信社搶占市場(chǎng)份額的沖動(dòng)更大一些，有些城商行為了上市，都把市場(chǎng)份額放在第一位，風(fēng)險(xiǎn)控制也就下降了�！敝袊�建設(shè)銀行行長辦公室高級(jí)經(jīng)理趙慶明對(duì)記者說。
　　
　　整改難解風(fēng)險(xiǎn)
　　融資平臺(tái)中存在的諸多問題，監(jiān)管層亦已發(fā)覺。2010年6月10日國務(wù)院曾下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，要求各地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行全面清理，并要求新成立的平臺(tái)公司必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司。
　　銀監(jiān)會(huì)也要求各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資平臺(tái)的“解包還原”，即對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)2009年的貸款逐筆打開梳理，對(duì)每筆貸款逐個(gè)開展重新評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)排查，對(duì)項(xiàng)目貸款要重點(diǎn)審核報(bào)批手續(xù)、環(huán)評(píng)結(jié)果、用地審批、項(xiàng)目資本金到位、銀行內(nèi)部審批及擔(dān)保落實(shí)情況等。
　　同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)還要求各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)平臺(tái)公司的現(xiàn)金流覆蓋情況進(jìn)行分類管理。
　　“目前基本上很少對(duì)平臺(tái)放貸了�！鄙鲜鰢�開行人士說。在各個(gè)商業(yè)銀行，都紛紛上收基礎(chǔ)設(shè)施貸款的審批權(quán)和對(duì)地方融資平臺(tái)的授信，“今年開始授信就上收總行了，同時(shí)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行解包�！焙Ｄ鲜〗ㄔO(shè)銀行一位人士告訴記者。
　　今年上半年，各大金融機(jī)構(gòu)都紛紛宣布整改完成。但實(shí)際上，在整改過程中，“2010年6月30日之前成立的融資平臺(tái)為達(dá)到整改要求，臨時(shí)增加抵押物，有些縣把政府辦的賓館、酒店、招待所的資產(chǎn)和股權(quán)都給挪進(jìn)來了�！眹�開行人士說，“還有些市級(jí)融資平臺(tái)在整改過程中將注入資產(chǎn)的任務(wù)分派到各個(gè)縣頭上去。”
　　在其他地方，則曝出有的縣甚至把行政事業(yè)單位房產(chǎn)用地全部變更為商住用地，并將產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一過戶到平臺(tái)公司，形式上以該縣政府增加資本金的方式注入。有的縣在平臺(tái)貸款時(shí)以土地儲(chǔ)備做還貸條件，夸大土地儲(chǔ)備價(jià)值，為完成整改，則用一些農(nóng)地制造賬面抵押。
　　這僅是暫時(shí)掩蓋了融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)。“償還能力和債務(wù)不匹配的情況在縣級(jí)平臺(tái)表現(xiàn)得更為突出。”趙慶明說。實(shí)際上，相當(dāng)多的融資平臺(tái)還款渠道單一，單純依靠項(xiàng)目收益根本不能達(dá)到還貸現(xiàn)金流覆蓋的條件，多以財(cái)政收入和土地出讓金作為還貸保證。
　　在審計(jì)署報(bào)告中提到，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2.55萬億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。
　　“省會(huì)城市周邊的縣，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，其他地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)就大。土地升值緩慢，本來就是吃飯財(cái)政，靠財(cái)政補(bǔ)貼是還不了貸的。湖南現(xiàn)在基本上沒有幾條高速路是能賺錢的�！眹�開行人士說�！案咚俟�路的還貸保證在海南主要是燃油附加費(fèi)，但這些項(xiàng)目到現(xiàn)在也沒有贏利�！焙Ｄ鲜〗ㄐ腥耸恳嗾f。
　　融資平臺(tái)的貸款多數(shù)為中長期貸款，長期貸款還款期限多在10~15年以上�！爸衅谫J款目前則開始進(jìn)入了還本付息階段，縣級(jí)平臺(tái)中只能拆東墻補(bǔ)西墻，借新還舊的不少。有些項(xiàng)目則是拖欠施工方資金，以申請(qǐng)循環(huán)貸款�！眹�開行人士表示。但項(xiàng)目已建成或在建，銀行也不得不給予借新還舊。
　　審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，全國有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過10%。地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2016年以后到期償還的占比為30.21%。
　　報(bào)告也指出，有358家融資平臺(tái)公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%，有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。
　　6 月28 日，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾甚至認(rèn)為，中國地方融資平臺(tái)問題若沒有政府介入，內(nèi)地銀行將增加不良貸款率6 個(gè)百分點(diǎn)，新增2.5 萬億元壞賬。
　　
　　地方債務(wù)的黑洞
　　早在金融危機(jī)之前，地方政府債務(wù)問題，特別是縣級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就已引起了關(guān)注。
　　“舉債用途不明確，舉債程序不規(guī)范，GDP考核下投資的沖動(dòng)和盲目，弱約束性一直是地方政府特別是縣級(jí)政府存在的問題�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅收研究所副所長王俊對(duì)記者說，其曾長期對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行過調(diào)研。
　　而據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)與鵬元資信評(píng)估有限公司截至2010年6月30日的一項(xiàng)對(duì)62家融資平臺(tái)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)縣級(jí)市地方融資平臺(tái)的主營業(yè)務(wù)普遍處于虧損狀態(tài)，其中超過1/5的地方融資平臺(tái)處于嚴(yán)重虧損。
　　“分稅制改革后縣政府財(cái)力是最薄弱的一環(huán)，財(cái)政還貸的能力有限，靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是解決不了問題的，轉(zhuǎn)移支付到了縣一級(jí)政府，也沒剩多少了，而且定向的轉(zhuǎn)移支付也不利于地方政府的統(tǒng)籌利用�！眹�開行人士認(rèn)為。
　　審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010 年底，全國有78 個(gè)市級(jí)和99 個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9% 和3.56%。
　　在審計(jì)署、央行和銀監(jiān)會(huì)關(guān)于地方融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)中，數(shù)量和債務(wù)額度數(shù)據(jù)都不一樣，除了對(duì)平臺(tái)定義的差異之外，也表明了對(duì)地方政府債務(wù)信息的不明確。
　　評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪甚至認(rèn)為，可能還有3.5萬億元的地方政府貸款被審計(jì)署遺漏了。
　　“債務(wù)信息的不明確，就連政府部門自己都沒有統(tǒng)計(jì)出來，說明這些債務(wù)有很多都沒有進(jìn)入預(yù)算管理，融資平臺(tái)被部門所左右，這是很危險(xiǎn)的�！蓖蹩≌f。
　　王俊指出，這些政府背景的投融資公司往往是人事上由組織部委命，由國資委考核，資本金由財(cái)政出，項(xiàng)目則由發(fā)改委審批，管理混亂，涉及不同部門的利益。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，要債的上門找財(cái)政還錢，但財(cái)政對(duì)那些舉債的項(xiàng)目卻一無所知。而這些債務(wù)又往往因?yàn)檎�府的換屆成為無頭賬。
　　審計(jì)報(bào)告指出，至2010年底，在36個(gè)省級(jí)政府中，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。
　　在中國的《預(yù)算管理法》中，地方政府不允許有財(cái)政赤字，但實(shí)際上，地方融資平臺(tái)如此巨額的債務(wù)，早已宣布這是一條無效的規(guī)定。
　　“債務(wù)管理必須歸口財(cái)政部門，同時(shí)舉債權(quán)限必須上移，舉債的債務(wù)主體必須是省級(jí)政府，越到底下就越亂，就越?jīng)]有辦法控制�！蓖蹩≌f，而且地方政府的舉債要進(jìn)入預(yù)算管理，向立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)，否則地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就得不到根本的控制。

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