[又一個財政“豐收年”的隱憂]隱憂
發(fā)布時間:2020-03-18 來源: 歷史回眸 點擊:
世界上沒有一個國家可以長期維持財政增速遠超經(jīng)濟增速的局面。 有一家公司2000年的營業(yè)額是89468萬元,納稅13395萬元。從2000年開始,該公司的營業(yè)額以每年10%的速度增長,而納稅以20%的速度增長。請問多少年以后,該公司的納稅等于其全部的營業(yè)額?
稍有經(jīng)濟常識的人會覺得,這是一道荒謬的算術題!世界上沒有一家公司的納稅會等于營業(yè)額,理由很簡單,這樣的公司早就因為不堪稅收的重負而宣布倒閉了。但是,為了讓問題的邏輯更加清楚,不妨把這道算術題的答案做出來:大概是22年!
2000年,中國GDP為89468億元,財政收入為13395億元,此后10年間,按國家統(tǒng)計口徑計算,GDP大約以年均(實際)9.9%的速度增長,而財政收入則以年均(名義)19.7%的速度增長。到2009年,中國財政收入高達68518億元。最近國家稅務總局公布的數(shù)據(jù)顯示,2010年全國稅收收入完成77390億元,按照這一數(shù)據(jù)推算,2010年全國財政收入有望達到8.7萬億元,財政收入的名義增速預計將高達24%!
由此可見,前10年中,中國財政收入與GDP的增速關系并沒有走出這道簡單算術題的邏輯。如果財政收入遠高于CDP增速的這個基本趨勢長期不改變,前景堪憂。
財政高增長的內(nèi)在邏輯
前10年中國不僅繼續(xù)創(chuàng)造著“經(jīng)濟增長的奇跡”,也創(chuàng)造了“財政增長的奇跡”。從2000年到2009年,財政收入增長率最低的2009年也達到了11.7%,而增長率最高的2007年則達到驚人的32.4%,堪稱“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長期以遠高于GDP的增速增長呢?
財政部、國家稅務總局和國內(nèi)學界對這個問題已有很多解釋,總體上是幾個因素。一是經(jīng)濟發(fā)展因素,在財政收入增速最高的2007年,財政部曾經(jīng)解釋道,“主要是通過經(jīng)濟的發(fā)展,把經(jīng)濟的規(guī)模搞大了,把經(jīng)濟的效益提高了”,從而實現(xiàn)了財政收入的高增長。財政收入會隨著經(jīng)濟發(fā)展水漲船高,這一點容易理解,但為什么財政收入的增速會高于經(jīng)濟的增速呢?這里主要是利潤因素和累進效應驅(qū)動,比如,前10年中企業(yè)所得稅和個人所得稅的平均增速均遠高于GDP的增速。
二是結構變動因素。簡單地說,當GDP中稅率較高的部門增長速度超過稅率較低的部門時,財政收入的增速也會超過GDP的增速。比如,第二、三產(chǎn)業(yè)的增長率遠高于第一產(chǎn)業(yè),進出口部門的增長率超過GDP,房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)價格相對于GDP和物價水平增速更高,包括能源和金屬在內(nèi)的基礎商品價格上漲,取消外資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠,等等,都會對財政收入的高速增長產(chǎn)生結構性貢獻。
三是稅收征管因素。政府和學界的共識是,中國稅收管理中存在著巨大的“征管空間”。在稅制不改變的情況下,通過強化稅收管理,可以提高有效征收率。財政部長謝旭人在2010年底的全國財政工作會議上認為,中國在“十一五”期間“財政收支規(guī)模不斷擴大,國家財力進一步增強”,其中的一條經(jīng)驗就是“注重加強管理”,“建立健全管理制度和運行機制,運用現(xiàn)代管理方法和信息技術,發(fā)揮管理人員的積極作用……切實增強執(zhí)行力,不斷提高財政管理的效能”。財政收入高增長亦有強化稅收征管的貢獻。
除了以上三個主要因素,還有官員或?qū)W者關注通貨膨脹、統(tǒng)計口徑、政策調(diào)整、臨時措施等因素對財政收入高增長的影響。
財政本質(zhì)上是一種政府行為和公共治理現(xiàn)象。那么,財政收入高增長的驅(qū)動力又是什么呢?主要是三個因素。
一是稅收剛性。稅制一旦成為立法和政府工作準則,就容易延續(xù)下去。稅收剛性,包括稅種剛性、稅率剛性及稅收起征點剛性?傮w上說,新增稅種比消減稅種更為常見,調(diào)高稅率也比降低稅率更為常見,而調(diào)高某些稅種的起征點通常也比較困難。
二是政績工程。人類公共治理的共同夢想是建立一個“少花錢多辦事”的政府。鄧小平在其《文選》的不同處指出,財政要“力求節(jié)約”,稅收“要照顧人民的負擔能力”。少花錢一個主要標志就是低稅收。從這種施政理念出發(fā),稅收和財政收入不是越高越好,而是要維持在一個相對比較低的水平之上。但如今,稅收和財政收入指標已經(jīng)成為稅務部門、財政管理部門甚至政府一把手的主要政績指標。換句話說,財稅高意味著政績高。前10年中,國家財政的實際完成額在多個年份遠遠超過年初制定的預算目標。
三是預算沖動。以經(jīng)濟學家布坎南為代表的公共選擇學派揭示了一個“預算擴張的鐵律”:每個政府部門都有擴大其預算規(guī)模的天然沖動,這是人的理性使然。
綜上所述,中國財政收入的暴增,經(jīng)濟和技術層面的分析只是直接原因,而更為深刻的原因則存在于政府管理和公共治理機制之中。
好與壞:標準的迷失?
美國馬歇爾大法官曾經(jīng)說:“征稅的權力是事關毀滅的權力!币虼,財稅連續(xù)高增長引發(fā)了熱議:財政收入高增長到底好不好?一種觀點認為,中國財政收入占GDP比重已經(jīng)由1995年最低的接近10%上升到現(xiàn)在的20%。中國社會科學院發(fā)布的《中國財政政策報告2009/2010》認為,如果考慮到預算外收入和其他政府收費,2007年到2009年中國政府收入占GDP比重已高于30%,2009年宏觀稅負水平已經(jīng)達到32.2%。因此,如果再以開立新稅或過度強化征管方式繼續(xù)推動財政收入的高增長,遲早會帶來負面影響,比如,會對民間投資產(chǎn)生擠出效應,會降低對公民努力工作的激勵效應,以及會壓制內(nèi)需的有效擴大。長期中,高稅收會損害中國經(jīng)濟增長的速度與質(zhì)量。
而另一種觀點則認為,中國財政收入的高增長是正常的,是可以合理解釋的;同時,中國財政收入占GDP比重,在全球范圍內(nèi)元論與發(fā)達國家比,還是與發(fā)展中國家比,都是偏低的。因此,仍然存在提高財政收入占GDP比重的空間。這樣一來,財政收入的高增長就值得鼓勵,其增速高于GDP增速,才能提高財政收入占GDP比重。這種觀點的影響很大,跨國經(jīng)驗的比較和實實在在的數(shù)據(jù)似乎給這種觀點以有力的支撐,但這種觀點存在著嚴重的邏輯問題。
邏輯問題一:只注重國際橫向比較,而忽視縱向考察。拿一個50歲的身體發(fā)福的中年人每日所需的脂肪攝入量,去比一個十二三歲正在長身體的青少年每日所需的脂肪攝入量,毫無意義,因為比較的標準本身就具有誤導性。有人經(jīng)常以經(jīng)合組織(OECD)的30多個國家作為中國的參照。西方主要發(fā)達國家早在100年前就基本完成了工業(yè)革命,今天處于后工業(yè)社會的福利國家階段。而中國是一個正處于工業(yè)化過程中的國家,不分青紅皂白,照搬發(fā)達國家的財政數(shù)據(jù),是缺少政治智慧的。這恰恰是最應該講中國國情的地方。今日中國的最大國情是尚處在推進工業(yè)化的關鍵階段。 有學者經(jīng)常引用發(fā)達國家財政收支占CDP比重的數(shù)據(jù),多數(shù)國家的平均值在40%到50%之間,而其中以瑞典、芬蘭等國為最高,比重超過50%。按照這個標準,中國財政收入占GDP比重仍然偏低。但是,西歐和北美的主要發(fā)達國家在其工業(yè)化過程中時這一比重又是多少呢?一戰(zhàn)之前的1913年,很多國家的這一比重都不到10%。經(jīng)濟學家坦齊和舒克內(nèi)西特的統(tǒng)計顯示,對17個OECD主要國家來說,1870年前后政府支出占GDP比重僅為10.7%,1913年比重也才達到12.7%。美國的數(shù)字則更低,1870年是7.3%,1913年是7.5%。
也就是說,主要發(fā)達國家在推動工業(yè)化的過程中,實行的都是低稅收而不是高稅收政策。另外,在發(fā)達國家中,也有美國這樣財政收入占GDP比重相對較低的國家,低于30%。而中國社會科學院的報告認為,中國的宏觀稅負水平已經(jīng)超過30%。這一比例高于美國,當然仍然低于英國。
邏輯問題二:只注重財政收入結構,而忽視財政支出結構。不少學者提到發(fā)達國家財政收入占GDP比重時,往往忽視其財政支出的結構。實際上,在這些國家,如何花錢跟財政收入的增長有著密切關系。在過去100年左右的時間里,發(fā)達國家財政收入占GDP比重實現(xiàn)了從10%上下到超過40%的增長,而其增長的最主要部分是用于社會福利支出。如今,整個發(fā)達國家的社會福利支出大概要占到整個財政收支的50%左右。換算一下,社會福利支出占GDP比重要超過20%。如果刨除社會福利的財政收支,多數(shù)發(fā)達國家仍然算不上高稅收國家。
而對于今日中國來說,整個財政支出結構中,社會福利支出大約只占1/4,如果以全口徑政府收入為基礎,這一比重會更低,遠低于發(fā)達國家的標準。這樣一來,在不調(diào)整財政支出結構的情況下,如果再提高財政收入占GDP比重,會給后世子孫留下較大規(guī)模的“福利缺口”,其具體表現(xiàn)是:如果這一趨勢不改變,尚未成為福利國家的中國很有可能會首先成為高稅收國家,而當中國想要建設福利國家之時,可能會缺少足夠的財政資源來支付新增的社會福利成本。在社會福利支出尚未到位的條件下,財政收入和支出的高增長容易給未來留下巨大的“福利缺口”。
邏輯問題三:只注重簡單比較,而缺少經(jīng)濟分析。有學者還認為,即使以發(fā)展中國家作為參照,中國財政收入占GDP比重也低于發(fā)展中國家的中等水平。首先,這個觀點往往只考慮到了財政部公布的財政收入占GDP比重,而沒有考慮到高于30%的綜合稅負。其次,假使按財政統(tǒng)計口徑計算,中國過去低于發(fā)展中國家的中等水平,這又意味著什么呢?難道這就意味著中國應該提高財政收入占GDP比重嗎?首先要弄清楚的是:低于中等水平究竟是好,還是壞呢?這一觀點沒有任何經(jīng)濟分析的邏輯。按照這種看法,遠超平均水平的中國GDP增長率是否也要降下來,向發(fā)展中國家的中等水平看齊呢?相反,主張相反觀點的經(jīng)濟學者可能會在中國過去財政收入占GDP比重偏低與經(jīng)濟增長率較高之間建立聯(lián)系。經(jīng)濟學家克里斯丁?羅默等人2007年的研究證實,稅收增加對GDP產(chǎn)生了持續(xù)而巨大的消極影響――GDP中的稅收增加1%會引起GDP產(chǎn)出下降2%至3%。
呼吁實質(zhì)性減稅
如果說國際經(jīng)驗仍然是中國制定財政政策的重要參考,那么,迄今為止發(fā)達國家的實踐揭示了三條重要的財政經(jīng)驗:
第一,世界沒有一個以市場化方式完成工業(yè)化的大國在其工業(yè)化過程中是實施高稅收政策的。西歐和北美的主要大國在基本完成工業(yè)化之時,財政收入占GDP比重通常僅為10%左右。這些國家是在經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平之后才實施高稅收政策的。
第二,發(fā)達國家的財政形態(tài)在從低稅收向高稅收轉型的過程中,新增稅收的去向主要用于建設福利國家。社會福利支出的增加,占了過去100年這些國家新增財政收入的主要部分。換句話說,發(fā)達國家提高財政收入占GDP比重,對應的是建設福利國家。
第三,盡管低稅收與高增長沒有絕對的一一對應關系,但世界主要發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗顯示,低稅收通常意味著高增長,高稅收通常意味著低增長。如今高稅收、高福利的發(fā)達國家面臨的低增長、高失業(yè)率以及公共債務危機,都昭示著這種財政選擇并非審慎而深謀遠慮的做法。相反,發(fā)達國家不得不重新思考經(jīng)濟學鼻祖亞當?斯密倡導的“低稅收”和“收支平衡”的古典財政教義。
一道簡單算術題證明了財政收入高增長的不可持續(xù)性。如果任由財政收入的增速超過GDP的增速,一定會在不久的將來看到這一政策的不利后果。世界上沒有一個國家可以長期維持財政增速遠超經(jīng)濟增速的局面。只有領導層高瞻遠矚,著眼未來,克服稅收剛性難題、破除財稅政績工程和抑制政府部門預算沖動,才能扭轉財政收入過快增長的局面。邏輯上不可持續(xù)的事情如果還沒有轉化為眼前的危機,主要理由是時間還不夠長,須加以警惕。
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