當(dāng)氣候法案在美國參議院已步履艱難的情況下，一份需要讓美國的減排接受國際核查和監(jiān)督的氣候協(xié)議即便能夠在參議院得以通過，也可能耗時(shí)良久。鑒于此，任何過于倚重美國之強(qiáng)制承諾的國際協(xié)議都會(huì)面臨極大的不確定性。
　　當(dāng)4月11日深夜的會(huì)談結(jié)束時(shí)，聚首德國波恩的180多個(gè)國家的氣候談判代表們確認(rèn)，到今年底的墨西哥坎昆峰會(huì)之前，聯(lián)合國還需要再舉行兩輪各超過一周的會(huì)談以推進(jìn)“后京都協(xié)議”的談判。然而，日程之外，一些更實(shí)質(zhì)性的問題，如氣候談判的方向和關(guān)鍵性議題等，更是各國代表明爭暗斗的焦點(diǎn)。
　　面對美國國內(nèi)氣候立法進(jìn)程遲滯所造成的談判困局，各方應(yīng)在雙軌制的格局下，盡快完成《京都議定書》軌道的談判，保證議定書的順利延續(xù)，同時(shí)在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(簡稱UNFCCC)長期行動(dòng)工作組這一軌下，作開放性努力，以保障在2011年南非峰會(huì)之前完成“后京都協(xié)議”框架性淡判。
　　
　　“雙軌”不是退回過去
　　
　　波恩會(huì)談前后，各方爭鋒的首要焦點(diǎn)是談判的“雙軌制”問題，即未來的談判是繼續(xù)“雙軌制”(《聯(lián)合國氣候變化框架公約》長期行動(dòng)工作組和《京都議定書》工作組兩軌)還是并為一軌。對此，發(fā)展中國家一直堅(jiān)持，“雙軌制”的談判模式在《巴厘路線圖》中就已經(jīng)明確下來了，是未來談判的基礎(chǔ)。如果放棄“雙軌制”，就意味著放棄《京都議定書》下“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”。因此，接下來的談判應(yīng)該圍繞更具法律約束力的《京都議定書》和《巴厘路線圖》展開。然而發(fā)達(dá)國家，尤其是美國。則不停地拋出雙軌合并的提議。在2月份提交給聯(lián)合國的談判立場文件中，美國就表明，希望以并不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》為談判的新起點(diǎn)，疾步過渡到“所有的主要經(jīng)濟(jì)體”都承擔(dān)有法律約束力之減排目標(biāo)的“單軌”模式。
　　美方的提議看似“進(jìn)步”，其實(shí)只會(huì)令談判再多空轉(zhuǎn)一年時(shí)間。和2009年初國際社會(huì)的熱切期盼相反，現(xiàn)在少有代表對今年底能在坎昆峰會(huì)上達(dá)成協(xié)議抱持很大的信心，大多數(shù)人直接把目光投到2011年的南非峰會(huì)。代表們的悲觀情緒可以從今年2月初各國提交聯(lián)合國的立場文件中找到根源。從文件看，主要國家的立場差異并沒有明顯縮小的趨勢。用位于華盛頓的“憂思科學(xué)家聯(lián)盟”成員奧爾登?梅爾的話說，“沒有人相信2010年能達(dá)成一個(gè)全面的氣候協(xié)議；各方的鴻溝實(shí)在太大了”。UNFCCC執(zhí)行秘書長伊沃?德波爾也直言，在今年底的坎昆峰會(huì)上不可能達(dá)成一個(gè)最終的氣候協(xié)議。
　　德波爾建議，近期內(nèi)，各國應(yīng)把重點(diǎn)放在幫助窮國適應(yīng)氣候變化和保護(hù)森林等切實(shí)的行動(dòng)上，而不應(yīng)僅僅盯著能否達(dá)成有法律效力的協(xié)議。如果各方能夠在談判的雙軌制上達(dá)成一致，那么接下來，那些已經(jīng)有明確共識(shí)的領(lǐng)域可能在今年的談判中取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這些領(lǐng)域包括啟動(dòng)《哥本哈根協(xié)議》中提出的氣候適應(yīng)基金，推進(jìn)森林碳匯REDD項(xiàng)目，為小島國和最不發(fā)達(dá)國家提供適應(yīng)氣候變化的能力建議和技術(shù)援助等。這樣，坎昆峰會(huì)可以達(dá)成一個(gè)操作性框架，指引各國的減排工作。
　　
　　美氣候立法雄心受挫
　　
　　作為世界上最大的溫室氣體“存量”排放國，美國如能重返發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制減排行列，將是達(dá)成“后京都協(xié)議”的最有力保障。而各國把200g年哥本哈根峰會(huì)達(dá)成“后京都協(xié)議”的目標(biāo)推遲到2010年的坎昆峰會(huì)，一定程度上也是考慮到美國國內(nèi)氣候立法的進(jìn)展，期望它能夠在2010年完成立法，以便于美國在國際上承諾強(qiáng)制減排目標(biāo)。
　　然而，從美國國內(nèi)氣候立法的動(dòng)態(tài)和其國內(nèi)政治體制來看，短期內(nèi)讓美國重返強(qiáng)制減排行列的可能性比較小。
　　2009年3月，氣候法案進(jìn)入美國眾議院的議程。到現(xiàn)在，一年多時(shí)間過去了，氣候法案還在美國參議院“徘徊不前”。而從2009年6月眾議院通過的氣候法案到現(xiàn)在參議院版的法案。其核心內(nèi)容如美國近期的減排目標(biāo)、碳交易(cap-and-trade)市場的規(guī)模、受減排約束的行業(yè)等都大幅縮水。
　　在眾議院通過的氣候法案中，美國85％的行業(yè)和領(lǐng)域被涵蓋，基本上包括所有的電力企業(yè)，以及每年二氧化碳排放當(dāng)量超過2.5萬噸的主要工業(yè)企業(yè)。同時(shí)，一個(gè)全面的碳交易市場將在2012年正式啟動(dòng)。法案還劃出20億噸的碳補(bǔ)償貿(mào)易空間用于補(bǔ)貼美國國內(nèi)和發(fā)展中國家的減排行動(dòng)。在該法案通過之初，國際氣候談判領(lǐng)域大受鼓舞，斯坦福大學(xué)法學(xué)院教授湯姆?海勒甚至將之評價(jià)為“美國在氣候變化政策基調(diào)上的根本性轉(zhuǎn)變”。
　　然而，氣候法案去年7月進(jìn)入?yún)⒆h院議程之后，不僅面臨著在日程上被醫(yī)保法案擠壓而步步退縮的窘境，而且在法案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上也一再縮水。到了今年的3月底，根據(jù)法案撰寫人之一、參議員林賽?格雷漢姆透露的消息，在4月底即將公布的參議院最新版氣候法案中，只有電力行業(yè)還將保留市場化的“碳交易”模式，從2012年開始進(jìn)行配額交易；石油化工行業(yè)將通過對終端產(chǎn)品如汽油和柴油“征收碳稅”的方式促進(jìn)減排；其它行業(yè)，如鋼鐵、水泥、造紙等，在2016年之前都不會(huì)受到碳排放的限制，在2016年之后才可能加入到碳交易框架中來。如此一來，美國在短期內(nèi)的減排目標(biāo)會(huì)大大降低，碳市場規(guī)模也可能大大縮小。在3月底的紐約綠色交易峰會(huì)上，有專家估計(jì)縮水后只剩下電力行業(yè)的美國碳市場每年僅需要購買8000萬到1.5億噸的碳減排指標(biāo)，只及眾議院氣候法案中劃出的每年20億噸碳指標(biāo)購買空間的1／10。至于對石油化工行業(yè)征收的碳稅，根據(jù)華盛頓一些能源分析機(jī)構(gòu)的估計(jì)，這將會(huì)使每加侖汽油提價(jià)10到20美分；考慮到美國現(xiàn)在2到3美元一加侖的油價(jià)，征收碳稅預(yù)計(jì)對美國家庭的影響甚微。
　　從美國現(xiàn)在的國內(nèi)政治氣候來看，奧巴馬總統(tǒng)和民主黨主導(dǎo)的參議院對氣候法案做出這樣的大幅調(diào)整也是形勢所迫。自從美國房地產(chǎn)市場發(fā)生次貸危機(jī)以來，公眾對大規(guī)模的金融創(chuàng)新產(chǎn)品有著很強(qiáng)的抵觸情緒。因此，“氣候法案將創(chuàng)造出一個(gè)新的萬億金融市場”的說法在美國一直是眾矢之的。而去年底哥本哈根氣候峰會(huì)的黯然落幕也使得氣候變化這個(gè)議題在美國公眾的視野中逐漸暗淡下來。因此，在近期的立法游說中，奧巴馬總統(tǒng)及參議院的民主黨領(lǐng)袖們都刻意強(qiáng)調(diào)氣候法案在應(yīng)對能源安全和提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的優(yōu)勢，而淡化“應(yīng)對氣候變化”這樣的提法。這些擔(dān)心也最終促進(jìn)了民主黨在氣候立法上的策略性轉(zhuǎn)變，如降低近期的減排要求，縮小碳市場的規(guī)模，支持美國本土的石油開發(fā)以及發(fā)展核電等。即便如此，氣候法案要想年內(nèi)在參議院得以順利通過，勝算也不大。
　　
　　以先行減排倒逼英國?
　　
　　進(jìn)一步來看，即便美國參議院今年最終能夠完成氣候法案的立法工作，國際氣候談判也能夠如期在今年或明年底達(dá)成協(xié)議，但這份協(xié)議能否改寫《京都議定書》的命運(yùn)、在美國國會(huì)得到順利批準(zhǔn)，又是巨大的未知 數(shù)。根據(jù)美國國會(huì)的規(guī)定，美國政府簽署的國際條約只有在國會(huì)投票通過后才能對美國生效，其中參議院的要求是2／3多數(shù)通過，即需要67票，這比美國國內(nèi)的立法如氣候法案的通過所需要的60票還多出7票�，F(xiàn)在，當(dāng)氣候法案在美國參議院已步履艱難的情況下，一份需要讓美國的減排接受國際核查和監(jiān)督的氣候協(xié)議即便能夠在參議院得以通過，也可能耗時(shí)良久。
　　在這樣的政治體制下，任何過于倚重美國之強(qiáng)制承諾的國際協(xié)議都會(huì)面臨其命運(yùn)的極大不確定性。
　　而國際氣候談判卻無法繼續(xù)承受這種不確定性。從氣候談判的程序來看，在氣候協(xié)議達(dá)成之后還需要通過談判來制定一系列的執(zhí)行機(jī)制，并且還需要各成員國國內(nèi)的批準(zhǔn)。而從現(xiàn)在到2012年《京都議定書》到期只剩下3年的時(shí)間，那么，很有可能到2012年結(jié)束時(shí)我們還沒有一個(gè)新的、完整的機(jī)制來延續(xù)《京都議定書》――當(dāng)初，從《京都議定書》1997年達(dá)成協(xié)議到2003年左右完成執(zhí)行機(jī)制的設(shè)計(jì)，到2005年生效，中間用了8年。因此，在未來的3年中，任何進(jìn)一步的拖延，對現(xiàn)有的國際氣候機(jī)制能否順利延續(xù)都生死攸關(guān)。
　　在這樣緊迫的國際形勢下，各國的談判代表們應(yīng)該更切實(shí)地面對美國的拖延造成的談判困局：在雙軌制的格局下，盡快完成《京都議定書》軌道的談判，保證議定書的順利延續(xù)；在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》長期行動(dòng)工作組這一軌下，考慮到美國的任何承諾都可能因?yàn)閲鴷?huì)的“刁難”而縮水或放棄，因此，美國和發(fā)展中國家的承諾目標(biāo)都可以保留更多的彈性空間。在這樣的前提下，如果各方能夠在2011年之前完成框架性談判達(dá)成協(xié)議，將給國際聯(lián)合減排行動(dòng)帶來極大的促進(jìn)。而即便從美國國內(nèi)政治最糟糕的情形――美國國會(huì)仍不批準(zhǔn)“后京都協(xié)議”的角度來分析，以《京都議定書》達(dá)成后的這十來年時(shí)間為參照，一個(gè)沒有美國有力參與的國際氣候協(xié)議仍然可能有效地推動(dòng)全球的減排行動(dòng)，仍有可能帶來全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變。那么，10年后，當(dāng)其它的發(fā)達(dá)國家和主要的發(fā)展中國家著手制定新一輪的全球氣候戰(zhàn)略時(shí)，如果美國仍然在全球減排體系的邊緣游離，到那時(shí)候，也許這些發(fā)達(dá)國家和主要的發(fā)展中國家可以考慮一起制定針對美國的“碳關(guān)稅”政策了。
　　2009年3月，氣候法案進(jìn)入美國眾議院的議程。到現(xiàn)在，一年多時(shí)間過去了，氣候法案還在美國參議院“徘徊不前”。而從2009年6月眾議院通過的氣候法案到現(xiàn)在參議院版的法案，其核心內(nèi)容如美國近期的減排目標(biāo)、碳交易市場的規(guī)橫、受減排約束的行業(yè)等都大幅縮水。

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