任職于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所的于建嶸教授，因關(guān)注中國(guó)社會(huì)問(wèn)題、屢屢直言獲高層重視而廣受關(guān)注。兩年前，他因?yàn)榻ㄗh“撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作”而引發(fā)了有關(guān)信訪改革的論爭(zhēng)。此時(shí)恰逢新《信訪條例》頒布實(shí)施兩周年，2008北京奧運(yùn)會(huì)也進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，溫家寶總理表示將民主、開放、文明、友好、和諧的中國(guó)展現(xiàn)給世界。本刊記者特此就《信訪條例》實(shí)施情況、如何化解進(jìn)京信訪高峰等問(wèn)題專訪了于建嶸教授。
　　
　　信訪誘發(fā)信訪
　　
　　《南風(fēng)窗》：（以下簡(jiǎn)稱《南》）2007年5月1日恰好是新《信訪條例》頒布實(shí)施兩周年。我得知您所領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題研究中心課題組于2006年12月至2007年3月對(duì)新《信訪條例》實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查研究。您是否能談?wù)劥舜握{(diào)研的情況？
　　于建嶸（以下簡(jiǎn)稱于）：這次調(diào)研包括進(jìn)駐北京“上訪村”對(duì)大量進(jìn)京上訪人員的訪談和問(wèn)卷，與部分地市和中央機(jī)關(guān)信訪工作人員座談及對(duì)相關(guān)專家的訪談。通過(guò)調(diào)研，課題組認(rèn)為，新修訂的《信訪條例》自從2005年5月1日實(shí)施以來(lái)，在確保民情、民意、民智順暢上達(dá)，切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益等方面做了大量的工作，取得了一定的成績(jī)。但是，少數(shù)地區(qū)和部門以強(qiáng)制手段妨礙群眾行使正當(dāng)信訪權(quán)利，甚至打擊迫害信訪群眾的情況還不同程度地存在。
　　據(jù)對(duì)560名進(jìn)京上訪群眾的問(wèn)卷調(diào)查，有71.05%的人認(rèn)為，新《信訪條例》實(shí)施以來(lái)，某些地方政府對(duì)上訪人的打擊迫害依然嚴(yán)重。這些信訪群眾進(jìn)京上訪的主要目的，就是要中央對(duì)他們因上訪遭受打擊迫害給說(shuō)法。
　　《南》：我的一個(gè)強(qiáng)烈感覺是上訪誘發(fā)上訪。是這樣的嗎？2005年修訂后的《信訪條例》是不是執(zhí)行起來(lái)出了什么問(wèn)題？
　　于：的確如此。新條例把“任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人”提到了總則，但問(wèn)題是，新條例同時(shí)規(guī)定了許多所謂“規(guī)范”信訪行為的條款，比如，第18條規(guī)定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過(guò)５人”，可條例中并沒有對(duì)如何推選代表等問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)中，要推選代表就要開會(huì)，有的地方政府就會(huì)定一個(gè)“非法聚會(huì)”或“煽動(dòng)、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪”的罪名；要選代表就得要支付一定的上訪費(fèi)用，就可以定一個(gè)“以信訪為名借機(jī)斂財(cái)”的罪名。再比如，第20條規(guī)定，信訪人不得“在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周圍、公共場(chǎng)所非法聚集”，不得“在信訪接待場(chǎng)所滯留”。否則，按條例第47條規(guī)定，要受到有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的勸阻、批評(píng)或者教育。經(jīng)勸阻、批評(píng)和教育無(wú)效的，由公安機(jī)關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；違反集會(huì)游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場(chǎng)處置措施、給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�？梢�，這些條款都可成為打擊迫害信訪人的理由和借口，已嚴(yán)重地侵害了公民的憲法權(quán)利。
　　《南》：我看您在此次“信訪條例實(shí)施情況調(diào)研”中，再次強(qiáng)調(diào)“要從制度上解決“截訪”和“銷賬”的做法，您指出上述做法不僅堵塞了群眾的信訪渠道，而且會(huì)直接腐敗國(guó)家的信訪隊(duì)伍。
　　于：從這次調(diào)研的結(jié)果看來(lái)，近兩年來(lái)，許多地方派人到各級(jí)信訪接待場(chǎng)所攔截正常上訪群眾的“截訪”現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的原因主要有兩個(gè)方面：其一，由于各級(jí)信訪部門特別是中央信訪部門對(duì)信訪數(shù)量有統(tǒng)計(jì)和通報(bào)制度，對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)有一定的影響；其二，有59.77%的信訪群眾表示，進(jìn)京上訪的主要目的就是要給地方政府施加壓力，以求問(wèn)題的解決。
　　信訪洪峰無(wú)法緩解的關(guān)鍵在于，信訪制度中的壓力體制仍然沒有改變，反而因賦予了政府信訪機(jī)構(gòu)的調(diào)查、直接移交和督辦權(quán)而有所加強(qiáng)，這種自上而下的壓力體制有可能誘發(fā)更多問(wèn)題，造成更大的信訪洪峰。我國(guó)現(xiàn)行信訪制度的基本特點(diǎn)是權(quán)力壓力型，其主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一是首長(zhǎng)的壓力，即某某領(lǐng)導(dǎo)批示，這主要針對(duì)個(gè)案而言的；其二是上級(jí)排名的壓力，即各級(jí)政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績(jī)掛鉤。
　　各級(jí)信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來(lái)促使具體工作部門解決一些問(wèn)題，但是在中央的高壓下，有的地方政府為了息訪，對(duì)于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件。修訂后的《信訪條例》第7條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。這實(shí)際上就把息訪制度化了，地方政府息訪壓力很大。
　　
　　改變之道
　　
　　
　　《南》：2007年春節(jié)前后，您深入虎穴，住在北京永定門東莊地區(qū)的“上訪村”實(shí)地調(diào)查。據(jù)說(shuō)，您因?yàn)榇┲�破爛，貌似上訪群眾，差點(diǎn)被警察送到湖南駐京辦解送回鄉(xiāng)。能不能談?wù)勀鷮?duì)于“上訪村”的感受？
　　于：據(jù)調(diào)查，“上訪村”平時(shí)大約有2000多進(jìn)京信訪的群眾，“兩會(huì)”或國(guó)家有重大活動(dòng)前后，人員更會(huì)大量增加。信訪群眾之所以聚集在這里，主要是由于“中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳人民來(lái)訪接待室”、“全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳人民來(lái)訪接待室”及“最高人民法院人民來(lái)訪接待室”都在這附近地區(qū)。
　　上訪人員聚居，也就形成了“上訪文化”，他們互相鼓勵(lì)、互相影響，各種歌謠和傳言流行一時(shí)――長(zhǎng)期居住在“上訪村”的三四百名上訪種子，常常在全國(guó)范圍內(nèi)呼朋引伴，因此上訪已經(jīng)成為一種生活方式，到北京上訪就像走親戚。“上訪文化”的形成使得“上訪”群眾很有凝聚力，他們甚至經(jīng)常自發(fā)組織到敏感地帶上訪的“集體行動(dòng)”。為了防范信訪群眾進(jìn)行所謂的“集體活動(dòng)”，有關(guān)部門經(jīng)常對(duì)“上訪村”進(jìn)行清理，難免發(fā)生一些暴力沖突，這些事件又成為了國(guó)內(nèi)外各種媒體報(bào)道的焦點(diǎn)，這些都造成很嚴(yán)重的政治影響。
　　《南》：所以，您認(rèn)為解決上訪村的問(wèn)題刻不容緩，是嗎？有什么可行的方案嗎？
　　于：要解決“上訪村”的問(wèn)題，一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)和有效的做法就是改變目前國(guó)家有關(guān)部門來(lái)訪接待部門較為集中的問(wèn)題。根據(jù)各部門接待場(chǎng)所建設(shè)和“上訪村”信訪群眾分類等情況，我建議把“最高人民法院群眾來(lái)信來(lái)訪接待室”遷出北京永定門地區(qū)。這樣就可分散約60%以上的進(jìn)京信訪群眾。
　　《南》：我想，很多持反對(duì)意見的人會(huì)認(rèn)為，化解了上訪群眾也就等于掩蓋了矛盾。您的觀點(diǎn)可能會(huì)比較孤立，您怎么看呢？
　　于：沒有去過(guò)上訪村的人，不知道上訪的群眾有多苦。我在上訪村調(diào)查期間，拍了一個(gè)片子，前不久在社科院的一個(gè)會(huì)議上，我放了這個(gè)片子，當(dāng)時(shí)在場(chǎng)很多人都哭了。很多人一生的時(shí)間就耗費(fèi)在漫長(zhǎng)的上訪之路上，他們以為有用，其實(shí)沒有用。既然如此，就應(yīng)該幫他們把這塊遮羞布扯掉。
　　《南》：我聽說(shuō)，上訪群眾中流傳著這樣一句歌謠“2008，到北京來(lái)看奧運(yùn)”。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)判斷，2008年北京奧運(yùn)會(huì)前夕勢(shì)必出現(xiàn)上訪高峰――這恐怕是中央政府最擔(dān)心的問(wèn)題之一。您認(rèn)為是否有可能在短期內(nèi)化解可能出現(xiàn)的信訪高峰呢？
　　于：當(dāng)然可以做一些事情。比如我自己，在上訪村調(diào)查期間，給一些上訪戶提供了咨詢，也化解了不少矛盾。上訪群眾都相信知識(shí)權(quán)威，也相信政府以外的一些機(jī)構(gòu)。
　　我們的調(diào)查顯示，接受問(wèn)卷調(diào)查的560人，平均來(lái)京上訪14.63次，最近一次平均在京292.07天，平均共跑了3.65個(gè)部門和機(jī)關(guān)。有些人進(jìn)京上訪已數(shù)十年，他們?cè)诒本┑纳�活狀況十分差，有些在路邊街頭露天居住，靠拾垃圾或乞討為生。根據(jù)我們的研究，這些人滯京原因不一，較為復(fù)雜：其中，近半數(shù)以上的信訪群眾表示，因?yàn)楹ε碌胤秸�府的打擊�?bào)復(fù)不敢回鄉(xiāng)；另一部分當(dāng)事人，并非案件的判決本身有問(wèn)題，而是由于對(duì)地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)不信任，才長(zhǎng)期滯京上訪，需要有獨(dú)立的中介機(jī)關(guān)幫助他們進(jìn)行分析和把握；有些長(zhǎng)期滯京人員的精神狀況已存在不同程度的問(wèn)題，需要進(jìn)行心理輔導(dǎo)。
　　根據(jù)這些情況，我建議由有關(guān)部門組織律師事務(wù)所、公證處、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法醫(yī)鑒定中心等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及社會(huì)知名人士、心理分析師等對(duì)較典型的信訪案件提供法律咨詢，幫助信訪群眾分清信訪案件的性質(zhì)，加強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)在處理信訪群眾權(quán)利救濟(jì)時(shí)的主導(dǎo)作用。對(duì)某些長(zhǎng)期滯京具有典型意義的案例，可以考慮由中介機(jī)構(gòu)陪送回鄉(xiāng)。

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