近年來,美國國會提出的針對人民幣匯率的法案多達幾十項。2010年9月29日,美國眾議院更是以348比79的投票結(jié)果通過了《公平貿(mào)易貨幣改革法案》,這是美國第一部針對人民幣匯率邁出實質(zhì)性立法步伐的法案。雖然這部法案最終成為美國法律的前景暗淡,但卻值得我們密切關(guān)注。
　　
　　美國對人民幣匯率的指控及其變化
　　
　　美國對人民幣匯率指控,概括起來,可以分為國際貨幣法的指控和國際貿(mào)易法的指控,且隨著時間的演進出現(xiàn)了一些新的變化。
　　
　　國際貨幣法的指控
　　美國對人民幣匯率安排的國際貨幣法指控,主要有匯率操縱和匯率嚴重偏差。
　　關(guān)于匯率操縱。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)執(zhí)行董事會的界定,匯率操縱是指有關(guān)國家通過有目的、有意識地實施影響匯率水平的政策造成匯率低估,以此擴大對外出口的行為。美國指控中國操縱人民幣匯率的法律依據(jù)是現(xiàn)行《國際貨幣基金協(xié)定》(以下簡稱《IMF協(xié)定》)第4條。該條規(guī)定,IMF各會員國不得為妨礙國際收支有效調(diào)整或為取得對其他會員國不公平競爭優(yōu)勢的目的而操縱匯率或國際貨幣制度。美國國會有關(guān)議員最初提出的針對人民幣匯率的法案主要是依據(jù)匯率操縱。他們指控中國操縱了人民幣匯率,使中國獲得了不公平的競爭優(yōu)勢,違反了《IMF協(xié)定》規(guī)定的義務(wù)。
　　關(guān)于匯率嚴重偏差。匯率偏差是指一國貨幣的匯率偏離了貨幣的幣值,沒能反映貨幣的真實價值。根據(jù)2007 年6月IMF執(zhí)行董事會通過的《對會員國政策雙邊監(jiān)督的決議》(以下簡稱《新決議》),匯率嚴重偏差是指實際有效匯率偏離均衡水平,而均衡水平是指符合經(jīng)濟基本面的經(jīng)常賬戶所對應(yīng)的匯率水平。
　　美國指控人民幣匯率嚴重偏差的法律依據(jù),并不像匯率操縱那樣確定和明確。《IMF協(xié)定》和IMF執(zhí)行董事會1977年通過的《匯率政策監(jiān)督的決議》對匯率偏差并沒有明確的規(guī)定。直到2007 年,《新決議》才規(guī)定,IMF在監(jiān)督會員國遵守IMF指導(dǎo)會員國政策的原則時,應(yīng)將“匯率嚴重偏差”作為有必要與會員國磋商的情況之一。需要指出的是,盡管《新決議》對匯率嚴重偏差有了明確的規(guī)定,但這能否成為美國指控中國違背匯率的國際法義務(wù)的法律依據(jù)仍然存疑,因為《新決議》只具有指導(dǎo)的性質(zhì),通常并不具有法律性質(zhì)和效力。
　　綜上可以看出,匯率嚴重偏差與匯率操縱的最大不同,就在于前者的成立不需要后者所需具備的目的要素,即構(gòu)成匯率操縱通常需要有為妨礙國際收支有效調(diào)整或取得對其他會員國不公平競爭優(yōu)勢的目的,而匯率嚴重偏差不需要有此目的,只強調(diào)有無偏差的客觀效果。
　　
　　國際貿(mào)易法的指控
　　美國對人民幣匯率提出的國際貿(mào)易法的指控,主要是認為受到操縱或存在嚴重偏差的人民幣匯率為中國的出口產(chǎn)品提供了出口補貼,或造成了中國產(chǎn)品的出口傾銷。所謂匯率補貼或匯率傾銷,是在人民幣匯率構(gòu)成操縱或嚴重偏差的指控基礎(chǔ)上派生而成的,因此,國際貿(mào)易法的指控與國際貨幣法的指控具有密切的聯(lián)系。
　　美國對人民幣匯率提出的國際貿(mào)易法指控的法律依據(jù),是WTO的《反補貼協(xié)定》和《反傾銷協(xié)定》。根據(jù)這兩項協(xié)定,WTO各成員方可以對補貼或傾銷這些不公平貿(mào)易行為實施反補貼和反傾銷。美國國會多項法案提出,人民幣匯率低估構(gòu)成了對中國出口產(chǎn)品的補貼或造成中國產(chǎn)品對美出口的傾銷,要求采取單邊的或多邊貿(mào)易措施,通過國際或國內(nèi)的渠道,尤其是以反補貼或反傾銷的辦法解決人民幣匯率問題。
　　
　　美國對人民幣匯率指控上的變化
　　值得關(guān)注的一個現(xiàn)象是,美國政府和國會雖然在要求人民幣匯率升值上是一致的,但對于如何達到這一目標卻存在分歧。美國政府力主通過對話和磋商的方式推動人民幣匯率升值,認為對話比采取強硬的法律行動更能夠取得成效,所以,美國政府十分重視通過中美戰(zhàn)略對話等形式對人民幣匯率施壓。相比而言,美國國會在人民幣匯率問題上存在一股強硬勢力,強調(diào)通過強硬的立法和法律行動來解決人民幣匯率問題。美國政府和美國國會在施壓人民幣升值的方式上存在的分歧,特別是美國國會對美國財政部屢次拒絕認定人民幣匯率存在操縱的不滿和沮喪,促使美國國會對人民幣匯率的指控出現(xiàn)了一些變化。最初,美國國會有關(guān)人民幣匯率的法案主要依據(jù)的是《IMF協(xié)定》和美國國內(nèi)法上的匯率操縱。在美國財政部屢次沒有將中國認定為匯率操縱國的情況下,美國國會急于解決人民幣匯率問題,轉(zhuǎn)而提出并倚重對人民幣匯率的其他指控。概括起來,美國對人民幣匯率指控的變化主要體現(xiàn)在以下方面:
　　1、從匯率操縱到匯率偏差
　　根據(jù)美國的法律,美國財政部須每半年向國會提交一份《國際經(jīng)濟與匯率政策報告》。近年來,財政部以構(gòu)成匯率操縱所需具備的目的要素難以認定為由,拒絕認定中國操縱人民幣匯率,由此導(dǎo)致美國國會后來的法案轉(zhuǎn)向不需要目的要素的匯率偏差,這一變化的目的就在于撇開確定匯率操縱所難以認定的目的要素。以《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》為例,其依據(jù)就是匯率偏差,強調(diào)外國政府在外匯市場從事長期、大規(guī)模的干預(yù),導(dǎo)致其貨幣在18個月里平均低估或高估5%以上,就構(gòu)成嚴重的匯率偏差。
　　2、從關(guān)注匯率的貨幣法方面轉(zhuǎn)向關(guān)注匯率的貿(mào)易效果
　　匯率操縱的指控,實際上是在關(guān)注匯率的貨幣法方面。但隨著指控轉(zhuǎn)向匯率嚴重偏差,美國國會提出的法案有意識地開始淡化匯率的貨幣法方面,轉(zhuǎn)向關(guān)注匯率的貿(mào)易效果。這種轉(zhuǎn)向是在法案中以匯率嚴重偏差取代匯率操縱為主要標志的。匯率嚴重偏差關(guān)注匯率的客觀方面,不要求確定匯率操縱需要具備的主觀目的要素,匯率嚴重偏差取代匯率操縱就是強調(diào)匯率的客觀貿(mào)易效果。發(fā)展到當下,美國的一些法案更是只顧匯率的貿(mào)易效果和貿(mào)易法方面,而全然不顧匯率的貨幣法方面�！�2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》就是典型的例證,法案認為匯率或貨幣偏差雖為貨幣措施,但通過降低貨幣低估國出口產(chǎn)品的價格提供了補貼,并通過對出口到該國的外國產(chǎn)品變相地提高關(guān)稅而扭曲了國際貿(mào)易,故法案將匯率嚴重偏差和低估作為貿(mào)易上的出口補貼或傾銷,允許受到損害的美國產(chǎn)業(yè)對外國匯率的嚴重偏差提起反補貼或反傾銷訴訟,尤其強調(diào)對于因貨幣估價而獲得競爭優(yōu)勢的外國產(chǎn)品征收反補貼稅。同時,由于只關(guān)注匯率偏差的貿(mào)易效果,法案一改貨幣匯率問題由美國財政部認定的傳統(tǒng),轉(zhuǎn)而要求由美國商務(wù)部確定一國貨幣是否存在嚴重偏差。
　　
　　美國對人民幣匯率指控上的漏洞
　　
　　國家貨幣主權(quán)一直是國家主權(quán)的重要組成部分,決定和改變幣值和對外匯率的權(quán)力是國家貨幣主權(quán)的重要內(nèi)容。但另一方面,國家貨幣主權(quán)要受到一國所承擔(dān)的國際義務(wù)的限制。其實,為了合作共贏,各國在一定范圍內(nèi)尋求貨幣主權(quán)的相互妥協(xié)和讓渡,從而換取全球化時代生存和發(fā)展所需要的條件、空間和利益,這也是國家行使主權(quán)的體現(xiàn)和結(jié)果。從當代主權(quán)與其限制之間關(guān)系的視角來看,國家貨幣主權(quán)包括國家沒有讓渡的主權(quán)權(quán)力、國家讓渡主權(quán)本身、國家讓渡主權(quán)后從讓渡形成的國際制度中享有的權(quán)力。在當今,《IMF協(xié)定》包含了有效的國際匯率制度,我國作為IMF的會員國在行使貨幣主權(quán)時應(yīng)當接受國際法律制度的限制。美國也是IMF的會員國,其對人民幣匯率的任何挑戰(zhàn)也應(yīng)當受到國際法律制度的約束,遵守相關(guān)的法律制度。
　　然而,以相關(guān)國際法律制度來衡量,美國對人民幣匯率的指控可謂漏洞百出,主要體現(xiàn)在:
　　首先,美國指控人民幣匯率違反《IMF協(xié)定》并不成立。匯率問題在國際間屬于IMF的管轄領(lǐng)地,對人民幣匯率安排是否符合中國承擔(dān)的國際義務(wù),應(yīng)首先和主要根據(jù)《IMF協(xié)定》的規(guī)定來審視�！禝MF協(xié)定》現(xiàn)在實行的是有義務(wù)和監(jiān)督的自由匯率制。從自由匯率制來看,我國根據(jù)自身情況選擇適合自己的匯率安排,這是我國作為IMF會員國應(yīng)享有的權(quán)力,因此,我國無論是過去采取的釘住美元的做法,還是如今采取的有管理的浮動匯率制,在匯率安排上都符合自由匯率制的涵義。當然,一國行使匯率權(quán)力不得違背匯率義務(wù)。從匯率義務(wù)來看,構(gòu)成匯率操縱不僅需要具有操縱行為,而且必須具有規(guī)定的目的,即妨礙國際收支有效的調(diào)整或取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢。人民幣匯率安排具有大量的正當性目的可以詮釋,如保持中國經(jīng)濟較快、平穩(wěn)增長,避免大量的失業(yè)和社會動蕩,基于銀行體系的脆弱性考慮等,因此,并不是出于《IMF協(xié)定》禁止的目的,不構(gòu)成匯率操縱。從匯率監(jiān)督來看,IMF歷年與我國進行常規(guī)磋商,也沒有給出人民幣匯率操縱的結(jié)論。
　　其次,人民幣匯率是否存在嚴重偏差無法認定。撇開匯率嚴重偏差在國際法上缺乏有效的法律依據(jù)不說,如何計算匯率偏差就存在缺乏普遍承認的衡量方法和標準這一無法克服的難題。上世紀90年代中期IMF成立的匯率問題咨詢組,在2006年10月提出了一套評估匯率偏差的新方法,但匯率咨詢小組也承認這些方法存在缺陷和誤差�？梢�,匯率水平衡量的標準問題,即便是在IMF那里也沒有得到有效解決。因此,美國指控人民幣匯率嚴重偏差是缺乏牢靠標準及依據(jù)的。
　　再次,人民幣匯率也不構(gòu)成出口補貼或傾銷。眾所周知,構(gòu)成補貼需要具備財政資助、利益授予和專向性三項條件。人民幣匯率安排既不構(gòu)成WTO《反補貼協(xié)定》規(guī)定的財政資助,也難以找到一個恰當?shù)幕鶞逝卸ㄈ嗣駧艆R率授予了中國出口商以利益,同時人民幣匯率適用于我國所有居民和企業(yè),而不論其出口與否,不符合專向性的要求,因此,人民幣匯率不構(gòu)成WTO法所禁止的補貼。就傾銷而言,根據(jù)WTO《反傾銷協(xié)定》,反傾銷是以具體產(chǎn)品為對象的,以具體產(chǎn)品對應(yīng)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)來確定損害和因果關(guān)系。如果美國以匯率偏差為由對中國輸美產(chǎn)品實行反傾銷,就意味著中國所有輸美產(chǎn)品都在進行傾銷,在對美國的所有產(chǎn)業(yè)造成損害,意味著美國所有產(chǎn)業(yè)在與中國進口產(chǎn)品較量中都一敗涂地而無一幸免。而事實則是,中美兩國經(jīng)濟各具優(yōu)勢,經(jīng)貿(mào)關(guān)系全方位開展的事實就證明了這一指控的荒誕。
　　最后,《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》既違背了IMF和WTO在現(xiàn)有國際經(jīng)濟格局下的分工,同時也因與美國承擔(dān)的國際義務(wù)相抵觸而非法無效。眾所周知,目前的國際經(jīng)濟秩序是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前夕國際社會有意識地建構(gòu)的結(jié)果,并延續(xù)至今,IMF與WTO彼此間有明確的國際分工。貨幣包括匯率問題由IMF負責(zé),貿(mào)易問題由GATT和當今的WTO負責(zé),除多重匯率等情形引起的補貼和傾銷可以為WTO提供插手貨幣匯率事項的有限機會外,貨幣匯率問題受IMF及其規(guī)則支配�！�2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》試圖分離出所謂的匯率的貿(mào)易效果,標榜要采取與WTO法相一致的國內(nèi)貿(mào)易規(guī)則來解決人民幣匯率問題,實際上是舍棄匯率的國際貨幣法規(guī)則,違背了匯率問題在IMF與WTO之間的管轄歸屬和衡量依據(jù)。此外,這一法案也是美國試圖借助單邊主義的渠道解決人民幣匯率的嘗試。但是,在存在有效的國際法律制度的條件下,任何單邊主義的做法都要與一國承擔(dān)的國際義務(wù)相一致。《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》不僅在IMF和國際貨幣制度那里難以找到支撐,而且即便從WTO法來審視,美國作為WTO的成員方應(yīng)受到WTO法的約束,其采取的貿(mào)易措施的合法性需要根據(jù)WTO的規(guī)則進行審視和衡量。如前所述,美國這一法案與WTO反傾銷、反補貼規(guī)則是不一致的,與美國承擔(dān)的國際義務(wù)相違背,因而是非法和無效的。
　　
　　對我國對策的思考
　　
　　根據(jù)美國對人民幣匯率的指控及其存在的漏洞,我國應(yīng)當采取的法律對策主要是:力阻IMF做出人民幣匯率構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴重偏差的結(jié)論,力避WTO做出人民幣匯率補貼和匯率傾銷的裁定,力挫美國通過國內(nèi)法的辦法解決人民幣匯率問題的企圖,用好有關(guān)匯率的國際法制度,為我國主動、可控和漸進地推進人民幣匯率改革和公平地維護我國的合法權(quán)益提供保障。
　　首先,由于認定匯率操縱或匯率嚴重偏差是IMF的職權(quán),我國要據(jù)理力爭,力阻IMF做出人民幣匯率構(gòu)成匯率操縱或匯率嚴重偏差的結(jié)論。如果成功,我國不僅沒有違背IMF協(xié)定規(guī)定的義務(wù),而且美國將人民幣匯率操縱或匯率嚴重偏差等同于中國出口補貼或匯率傾銷的指控,也就失去了前提和依據(jù)。我國力阻IMF做出匯率操縱或匯率嚴重偏差的結(jié)論,可資利用的有利規(guī)定包括:匯率操縱的目的要素要求,人民幣匯率安排之正當目的的合理解釋等。
　　其次,由于美國有關(guān)人民幣匯率補貼或傾銷的指控與WTO的規(guī)則嚴重不符,所以,對于美國一些法案主張由WTO做出人民幣匯率補貼和匯率傾銷的裁定,我們應(yīng)極力避免。我國可資利用的主要對策有:1,嚴格控制WTO在匯率問題上的管轄權(quán),制止WTO越界管轄。2,由于WTO的規(guī)則不支持匯率補貼和匯率傾銷,因此,美國提出的人民幣匯率補貼和匯率傾銷的指控并不符合WTO的規(guī)定,WTO也不應(yīng)當予以支持。對此我們既要充滿信心,也要做好積極應(yīng)對的準備。
　　最后,由于《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》試圖通過國內(nèi)法的辦法解決人民幣匯率問題,我國應(yīng)力挫美國的這一企圖。對此,我們應(yīng)當堅持,在存在有效國際法律制度的情況下,美國通過與國際法律制度不一致的國內(nèi)法解決人民幣匯率問題是非法無效的。除此之外,《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》雖已在美國眾議院獲得通過,但其最終生效還須獲得參議院批準,并經(jīng)美國總統(tǒng)簽署。我們還可以利用美國政府與美國國會在施壓人民幣匯率升值方法和方式上的矛盾,阻止針對人民幣匯率的這一法案最終成為美國的法律。若美國一意孤行,強行通過《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》,我國應(yīng)通過WTO爭端解決機制尋求解決,從而挫敗美國對人民幣匯率采取的所謂與WTO規(guī)則相一致的行動。

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