與2008年北京奧運會一樣,上海世博會也體現(xiàn)了中國的國際地位與外交成就。190個國家和56個國際組織參展上海世博會,創(chuàng)世博會歷史記錄,其中包括若干尚未與我國建交的國家。眾多國家的領(lǐng)導(dǎo)人、領(lǐng)導(dǎo)人代表及高級官員出席世博會開幕式。200多面參展國家和國際組織的旗幟飄揚在猶如華冠高聳的中國國家館前。
　　“一份報紙希望在全球暢銷最快捷的辦法,就是把中國放在頭版”,這是國際傳媒大亨默多克去年10月在道•瓊斯公司北京新辦公地開啟儀式致辭中的點睛之語。這句話正是對近年來中國國際地位的精辟概括。
　　30多年來,伴隨經(jīng)濟社會的巨大飛躍,中國外交也取得了長足的進步,獲得了國際社會的普遍贊賞。這既是中國進步與國際地位提高的體現(xiàn),也為推動這個過程做出了巨大貢獻。當前,中國外交在全球化時代中國崛起的背景下面臨著自身的重新定位與轉(zhuǎn)型。這一過程必然困難重重,難以一蹴而就。
　　筆者認為,中國外交在取得重大成就的同時,也面臨著重大的理論和政策性難題。探討這些問題,將對面向未來的中國外交實踐與理論研究工作具有啟發(fā)和幫助意義。
　　
　　難題一:海外利益擴大,而外交體制滯后
　　
　　中國外交面臨因綜合國力不斷發(fā)展而日益擴大的海外利益與相對滯后的中國外交體制之間的矛盾。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)2008年底對世界各主要國家和地區(qū)對外資產(chǎn)總量的排名,中國以近十萬億元人民幣的海外資產(chǎn)位列全球第二,僅次于日本。但另一方面,國內(nèi)僅有中國出口信用保險公司能夠拿出一份仍顯粗糙的全球海外安全評估報告。
　　來看這樣一組數(shù)字:改革開放之前,即1949年到1979年30年間,中國內(nèi)地出境總?cè)藬?shù)為28萬人,平均每年不足一萬人;而2009年,這一數(shù)字將很可能達到5000萬。從出境人口成分來看,過去的出國人員多半是因公出差,而現(xiàn)在95%以上的出境人口都是因私出國,包括海外留學(xué)、務(wù)工、旅行等。據(jù)估計,截至2009年底,身處海外的中國公民達到550萬;單從出境人數(shù)上看,2008年中國出境人口為4600萬,預(yù)計今年將大大超過5000萬;旅居海外的華人、華僑甚至可能接近6000萬。無論是海上通道安全、海外人員保護,還是中國海外資產(chǎn)的分布等等,各種與中國海外利益有關(guān)的可量化指標都顯示,中國海外利益的廣度與深度都得到了新的發(fā)展。
　　中國的海外利益隨著綜合國力不斷發(fā)展而日益擴大,而中國外交體制仍然相對滯后。
　　不能否認,近年來外交部中處理有關(guān)海外利益保護問題的職能部門在地位和規(guī)模上上升得非�？�,獲得了外交部更大的人力、物力投入支持,從處級部門升級為司級部門,甚至擴展為跨部門的事務(wù)辦理中心,新的外交部海外領(lǐng)事保護大樓也正在建設(shè)中,海外保護部門的級別還可能繼續(xù)提升。
　　盡管與過去相比有了很大的進步,但中國外交的領(lǐng)事保護功能的效率在各大國中間甚至連中等水平都談不上。現(xiàn)實的問題是,中國的海外領(lǐng)事服務(wù)品種少、效率低,在很多海外突發(fā)事件面前往往無能為力,更缺乏一套完整、高效的海外突發(fā)事件預(yù)警體系。特別在海外資產(chǎn)保護問題上,現(xiàn)在,中國的“胃口”已經(jīng)大得驚人,商務(wù)部動輒幾十億、幾百億美元的海外投資計劃甚至讓一些老牌的資本主義強國都驚嘆不已,但這些投資的效率如何、回報率如何,很多時候并沒有得到相關(guān)職能部門的有效監(jiān)控與追蹤。甚至在某些極端情況下,如在一些政治危機、社會動蕩、恐怖主義盛行的國家和地區(qū),許多海外投資從初期的風(fēng)險評估到末期的投資收益結(jié)算都是盲目和缺乏協(xié)調(diào)的。
　　對于這些難題,中國外交能夠提供的應(yīng)對舉措和機制非常不夠,很多海外保護理念遠未形成實體體系,甚至還未被意識到。以海外資產(chǎn)保護為例,根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)2008年底對世界各主要國家和地區(qū)對外資產(chǎn)總量的排名,中國以近十萬億元人民幣的海外資產(chǎn)位列全球第二,僅次于日本。但另一方面,國內(nèi)只中國出口信用保險公司(簡稱“中國信�！�)能夠拿出一份仍顯粗糙的全球海外安全評估報告(各個國別情況報告),這與中國巨大的海外資產(chǎn)量及其仍在日益增長的海外投資趨勢極不相稱。又如,近年來,所屬中國的海外船隊數(shù)量增長迅速,單是外輪上的中國船員人數(shù)就已超過16萬人之多。在他們駛向全球各大海域的過程中,中國船員在海外航海作業(yè)中遭遇生命、財產(chǎn)威脅的惡性事件時有發(fā)生,并呈上升趨勢。如何全面保障包括中國船員、中國建設(shè)工人等在內(nèi)的國內(nèi)勞務(wù)輸出群體的人身財產(chǎn)安全也是中國外交面臨的刻不容緩的難題。
　　新時期的中國外交提出了“以人為本,外交為民”的新理念,而加大中國的海外領(lǐng)事保護力度,關(guān)注中國海外資產(chǎn)投資的效率,保障海上通道安全,尤其是切實保障日益增多的海外公民的生命和財產(chǎn)安全,則應(yīng)是中國外交落實這一理念的具體體現(xiàn)。
　　
　　“中國曾長期與伊拉克進行石油進出口貿(mào)易,2003年薩達姆政權(quán)倒臺后,中國在伊拉克的70多億美元投資一夜間成為伊國內(nèi)征款,至今無法收回。
　　此后,伊朗接替伊拉克成為中國重要的石油進口國,但這個政治上一直處于多事之秋的中東大國一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭或危機,同樣很可能對中國的中東石油生命線產(chǎn)生重大打擊。
　　實際上,當前中國幾個主要的石油進口大國,如安哥拉、蘇丹、俄羅斯、伊拉克、沙特等都或多或少地存在著類似的隱患�！�
　　
　　難題二:主權(quán)糾紛“引爆點”多,安全形勢復(fù)雜多樣
　　
　　中國所在的西太平洋海岸是全球主權(quán)糾紛最為多樣、復(fù)雜的地區(qū),不同國家之間都多多少少存在著相互交叉的主權(quán)糾紛,這是中國外交永遠不可回避的一大難題。
　　
　　傳統(tǒng)說法上,中國是世界上主權(quán)糾紛關(guān)系最為復(fù)雜的國家之一,共與14個接壤鄰國存在著或多或少的主權(quán)紛爭。截至目前,中國與這些陸上接壤國家的主權(quán)談判,除印度、不丹等個別國家外,已經(jīng)基本完成。但近年來,中國周邊的陸上主權(quán)安全形勢也并非完全平靜。2009年,中國與印度因兩國間懸而未決的九萬平方公里領(lǐng)土主權(quán)糾紛出現(xiàn)了摩擦,印度國內(nèi)緊急增兵,兩國邊境局勢一度緊張。
　　除陸上的主權(quán)糾紛外,新時期國際關(guān)系發(fā)展的一個重要特征,是以海洋為新的爭奪重點的主權(quán)糾紛日益涌現(xiàn)。這一特征在2009年,即《聯(lián)合國海洋法公約》自1994年生效以來的第15個年頭,體現(xiàn)得更加明顯。因為根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》,所有締約國須于2009年5月13日前向聯(lián)合國劃界委員會提交其各自的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界案。這意味著各海洋國家可以依據(jù)本國的最新勘測數(shù)據(jù),向海洋法會議重新申報各自的海洋基線,世界范圍內(nèi)的國際海洋版圖有可能被重新改寫。
　　這個時間節(jié)點直接導(dǎo)致南海海域風(fēng)波再起。菲律賓、馬來西亞、越南、中國等不同國家均采取了各種各樣的主權(quán)宣示行動。
　　此外,中國還與韓國、朝鮮之間在黃海存在著海圖劃分糾紛、與日本之間存在著東海大陸架劃界爭端與釣魚島主權(quán)糾紛。但與數(shù)年前的情況不同的是,2009年南海之上的摩擦并未導(dǎo)致中國與這些國家間出現(xiàn)軍事沖突的局面。
　　需要特別強調(diào)的是,自《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來,全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了一波甚于一波的所謂“藍色圈地運動”�？梢哉f,在各國陸上爭奪方興未艾之際,人類對占據(jù)地球表面70%、蘊含巨大能源、資源能量的海洋的爭奪日益激烈。中國所在的西太平洋海岸是全球主權(quán)糾紛最為多樣、復(fù)雜的地區(qū),不同國家之間都多多少少存在著相互交叉的主權(quán)糾紛,這是中國外交永遠不可回避的一大難題。一方面,如何維護好國家領(lǐng)土、領(lǐng)海主權(quán),并在創(chuàng)建和諧周邊、推進地區(qū)一體化的過程中發(fā)揮大國作用,是中國安全、外事部門面臨的一大挑戰(zhàn);另一方面,如何防止這些主權(quán)糾紛影響國內(nèi)的和平建設(shè)氣氛,造成過大的民族主義壓力,甚至破壞國內(nèi)的經(jīng)濟現(xiàn)代化進程和政治穩(wěn)定,更同樣考驗著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政智慧。
　　近年來,中國與周邊鄰國間大約存在著十個主權(quán)糾紛引爆點,單是2009年一年就有其中的六個出現(xiàn)了不同程度的問題。因此有學(xué)者認為當前中國的安全形勢惡化了。嚴格地講,筆者并不同意“惡化”一詞,而“多樣化”、“復(fù)雜化”應(yīng)該是較為客觀的評價。
　　
　　“先是菲律賓國內(nèi)通過了“領(lǐng)�；�線法”,將中國的南沙部分島礁和黃巖島劃入菲領(lǐng)土;接著馬來西亞總理登陸南沙群島的彈丸礁和光星仔礁“宣示主權(quán)”;作為回應(yīng),中國派出了由退役軍艦改裝的最大漁政船,對西沙海域進行巡航;這些國家卻聯(lián)合起來向《聯(lián)合國海洋法公約》提交議案,抗議所謂的中國漁船“挑釁行為”。
　　實際上,馬來西亞、越南、菲律賓、文萊等國單是在南中國海一帶就已鉆探了200多口油井,在很多存在交叉主權(quán)主張,包括中國主張主權(quán)的海域開采石油�！�
　　
　　難題三:跨界民族矛盾升溫,外部因素凸顯
　　
　　因為中國擁有很多跨界民族和跨界民族糾紛,而它們又往往容易受到外部不穩(wěn)定因素的干擾,因此由跨界民族矛盾引起的或輕或重的政治、社會動蕩與外交危機將有可能造成對國內(nèi)國際和平形勢的破壞。對當代中國外交來說,處理好這些民族分裂主義問題困難重重。
　　
　　2009年新疆烏魯木齊7.5事件后,胡錦濤總書記曾明確指示,處理民族關(guān)系、民族矛盾時一定要考慮全局,這個全局不僅僅是國內(nèi)的全局,而且是關(guān)涉到中國與整個伊斯蘭世界關(guān)系的全局。
　　當前的特殊困難形勢是,與以往對待中國國內(nèi)民族矛盾、民族騷亂的態(tài)度不同, 7.5事件發(fā)生后,土耳其總理埃爾多安高調(diào)譴責(zé)中國政府在新疆實行“同化政策”,進行“種族屠殺”,聲稱土耳其政府將提議聯(lián)合國安理會討論新疆問題。在埃爾多安講話的第二天,土耳其最大城市伊斯坦布爾爆發(fā)了支持“疆獨”的反華游行集會。實際上,雖然7.5事件與2008年3.14事件后大多數(shù)國家對中國政府采取了溫和的贊成,或者說至少大多沒有進行譴責(zé)的態(tài)度,但部分國家內(nèi)出現(xiàn)了反華抗議游行運動,一系列事態(tài)至少表明一個跡象,即因為中國擁有很多跨界民族和跨界民族糾紛,而它們又往往容易受到外部不穩(wěn)定因素的干擾,因此由跨界民族矛盾引起的或輕或重的政治、社會動蕩與外交危機將有可能造成對國內(nèi)國際和平形勢的破壞。
　　總體來講,中國的跨界民族,特別是西部與北部地區(qū)的一些跨界民族,相對某些國家的跨界民族而言,經(jīng)濟社會發(fā)展比較迅速,但近年來也出現(xiàn)了一些新的問題。3.14事件與7.5事件表明,當代中國的民族政策確實面臨著考驗。兩次事件均在一定程度上反映出一段時間以來某些少數(shù)民族團體中所聚集的積怨與不滿,反映了少數(shù)民族與漢民族之間仍然存在的芥蒂與隔閡,這是事件爆發(fā)的不可回避的內(nèi)因;但更為重要的是,這兩次惡性事件均直接受到外部分裂主義流亡組織的煽動,這是擺在中國外交面前的一大難題。以達賴為首的“藏獨”和以熱比婭為首的“疆獨”分裂主義分子在世界某些國家、團體組織,特別是全球不同的分裂主義集團中獲得了一定的支持,有時甚至能聚集很具破壞力的能量。
　　對當代中國外交來說,處理好這些民族分裂主義問題困難重重,由于這些民族的跨界性,這些問題均與某些外部政治勢力存在著千絲萬縷的聯(lián)系。這些問題之所以短期內(nèi)聚集升溫、爆發(fā),一方面與中國國內(nèi)地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的內(nèi)部矛盾有關(guān),另一方面也與某些企圖打壓中國快速發(fā)展勢頭、破壞中國和平穩(wěn)定局面的外部政治勢力有關(guān),很大程度上還與近年來世界范圍內(nèi)宗教極端主義、民族分裂主義、國際恐怖主義三股惡勢力甚囂塵上的全球背景有關(guān)。中國的周邊安全形勢可以說是“按下葫蘆起來瓢”,過去中國面臨的安全與外交挑戰(zhàn)一直以東部為主,近來來自東部的各種壓力得以逐步緩解,臺海戰(zhàn)爭、中日沖突的可能性大大下降,而西部的麻煩卻在持續(xù)升溫,未來對于中國安全、外交部門造成的壓力有可能還會增大。
　　
　　難題四:須向世界提供更多戰(zhàn)略外援與公共產(chǎn)品
　　
　　全世界提供外援最多的地區(qū)是北歐,其次是西歐,它們提供的外援金額高達其國民收入的0.6%～0.9%。而中國的這一數(shù)字不到0.4‰,更嚴重的是,中國的外援金額在國民收入比例中呈下降而不是上升趨勢。在各大國際組織中,中國提供的會費是偏少的,中國人擔(dān)任組織領(lǐng)導(dǎo)人的比例是偏低的,中國提出的國際機制在質(zhì)量和數(shù)量上都不足。
　　
　　伴隨著中國崛起而來的,不僅僅是諸如中國經(jīng)濟社會的發(fā)展、國際地位的提升、人民生活水平的改善等一系列自我型、內(nèi)向性目標的實現(xiàn),也關(guān)涉中國培養(yǎng)國際意識、參與全球治理,為世界提供更多戰(zhàn)略外援和公共產(chǎn)品等許多利他型、外向性形象的塑造。因此,對面向未來的中國外交而言,如何有效樹立起中國作為負責(zé)任大國的國際形象,如何有理、有利、有節(jié)地向某些關(guān)鍵國家與地區(qū)適時、適量地投放戰(zhàn)略外援,如何力所能及地參與到全球公共治理、為現(xiàn)存和未來的國際機制提供中國模塊與惠及世界的公共產(chǎn)品,是一個新的重大的課題與挑戰(zhàn)。
　　概念上,中國近年來的對外援助項目都與中國的全球戰(zhàn)略利益緊密相關(guān),反映了中國日益擴大的海外利益的題中應(yīng)有之義。公共產(chǎn)品則不一定與中國直接相關(guān),是我們向國際機制及其實體化平臺提供的包括中國力量和中國理念等有形和無形的中國元素的總和。截至目前,中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中提供維和人員數(shù)量最多的國家,而且由于中國維和軍人素質(zhì)高、能力強,聯(lián)合國還在請求中國提供數(shù)量更多的維和人員,這是中國目前向世界提供有形的物質(zhì)性公共產(chǎn)品的集中體現(xiàn)。
　　但另一方面,中國目前向世界提供的戰(zhàn)略外援和公共產(chǎn)品與中國自身的大國地位和形象相比較,卻顯然嚴重不足,其差距甚至已發(fā)展到驚人的程度。例如,團中央曾制定了一個雄心勃勃的計劃,即大力發(fā)展中國的海外青年志愿者隊伍,向非洲、亞洲、美洲等一些最不發(fā)達的國家與地區(qū)提供教師、醫(yī)生等職業(yè)化援助團隊,為那些識字率低、醫(yī)療狀況差的國家與地區(qū)帶去基本的科學(xué)文化和醫(yī)療救助等,以改變近年來外界對中國所謂“經(jīng)濟動物”之類的負面印象。據(jù)團中央相關(guān)負責(zé)人介紹,團中央的這一倡議發(fā)布后,獲得了來自全國各地青年的普遍支持和積極響應(yīng)。但遺憾的是,目前團中央的能力,特別是財政能力非常有限,現(xiàn)在每年僅能派出50名左右的海外青年志愿者,過去五年間只提供了不到300個名額。這里可以與其他國家的戰(zhàn)略援助項目進行一番比較。20世紀60年代初以來,美國在全球范圍內(nèi)推行“和平隊”計劃,旨在大規(guī)模地向發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村與城市派遣以大學(xué)生為主的美國青年,向當?shù)孛癖娞峁┙逃�、社區(qū)開發(fā)、醫(yī)療保健等服務(wù)。40年來,美國“和平隊”的足跡遍布世界各個角落,人數(shù)達到數(shù)以十萬計。這一計劃對美國,特別是在冷戰(zhàn)時期的國際形象的建立和軟實力提升,起到了關(guān)鍵作用。當前,全世界提供外援最多的地區(qū)是北歐,其次是西歐,它們提供的外援金額高達其國民收入的0.6%～0.9%。挪威首相在中國社會科學(xué)院進行演講時曾經(jīng)說,北歐國家有一個共同的信心,即未來這一地區(qū)向全球貧窮、落后或災(zāi)難地區(qū)與國家提供的對外援助金額將上升至其國民收入的1%。而當前,中國的這一數(shù)字還不到0.4‰,更為嚴重的是,中國國民收入在快速增長,而外援金額在國民收入中的比例卻呈下降而不是上升趨勢。這顯然是與中國日益擴展的全球利益及我們期待的全球影響,包括中國民眾的國際意識與對中國作為負責(zé)任大國的訴求不匹配的。
　　特別值得一提的是,中國向國際機制網(wǎng)絡(luò)平臺提供的非物質(zhì)性公共產(chǎn)品更是少之又少,還沒能成功地使體現(xiàn)中國理念與中國元素的國際機制文本應(yīng)用于國際制度合作之中。究其原因,一方面在于中國在很多國際事務(wù)領(lǐng)域中處于后來者位置,對于成型的且目前仍大體行之有效的國際機制來說,中國目前應(yīng)做的依然是遵守而不是打破現(xiàn)狀,即使在某些需要修正的或需要體現(xiàn)中國特殊性的領(lǐng)域與范疇,中國的角色仍然首先是機制維護者,然后才是智慧貢獻者;另一方面,中國顯然還并不習(xí)慣主動向國際社會提供諸如全球氣候制度等的文本。同樣,中國在國際金融制度、國際核制度、國際貿(mào)易制度等領(lǐng)域也很少能夠提供產(chǎn)生實際機制性影響的制度文本。中國聯(lián)合國協(xié)會會長陳健大使在提到這一問題時,深深感到普通公眾對自己國家國際地位與形象的想象與中國實際在聯(lián)合國或其他國際機制平臺上影響力的不對稱性:在各大國際組織中,中國提供的會費是偏少的,中國人擔(dān)任組織領(lǐng)導(dǎo)人的比例是偏低的,中國提出的國際機制在質(zhì)量和數(shù)量上都不足。
　　
　　難題五:堅持“不干涉”原則與實行“創(chuàng)造性介入”
　　
　　這種“介入”以“創(chuàng)造性”為前提,即與某些西方國家對這些國家的國內(nèi)沖突或危機進行外部干涉的做法不同,中國外交參與、進入當事國的過程首先以當事國的意愿為前提,其次以方式、手段上的積極性、建設(shè)性為特征,在當事國內(nèi)部沖突派系中一般扮演協(xié)調(diào)者、聯(lián)系者或者獨立的第三方的角色,最終達到在各方之中創(chuàng)造正數(shù)和獲益的局面。
　　
　　如何在新時期、新條件下豐富和發(fā)展中國一貫堅持的不干涉原則,將其與中國作為新興大國的利益與形象結(jié)合起來,即建立一種“創(chuàng)造性介入”的學(xué)說和實踐,是中國外交未來應(yīng)對地區(qū)沖突與爭端的關(guān)鍵。
　　首先,“創(chuàng)造性介入”以中國一貫堅持的不干涉原則為前提。歷史實踐證明,互不干涉內(nèi)政是主權(quán)國家行為體間進行互動的首要原則。但在新的國際政治背景下,如果對不干涉原則只做僵化理解和堅持,并不利于中國國家利益的實現(xiàn)與維護,在某些情況下甚至?xí)�使中國處于孤立的境地。中國作為一個迅速發(fā)展的大國,既要考慮經(jīng)濟利益,同時也應(yīng)把中國社會的進步和民眾國際意識的成長體現(xiàn)于中國外交對全球的“介入”中。
　　可以看到,在達爾富爾問題上體現(xiàn)出的這種新時期中國外交的“創(chuàng)造性介入”,既不同于傳統(tǒng)西方列強的粗暴干涉,又有別于我們過去對當事國國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會危機不管不問的無視態(tài)度。這種“介入”以“創(chuàng)造性”為前提,即與某些西方國家對這些國家的國內(nèi)沖突或危機進行外部干涉的做法不同,中國外交參與、進入當事國的過程首先以當事國的意愿為前提,其次以方式、手段上的積極性、建設(shè)性為特征,在當事國內(nèi)部沖突派系中一般扮演協(xié)調(diào)者、聯(lián)系者或者獨立的第三方的角色,最終達到在各方之中創(chuàng)造正數(shù)和獲益的局面。
　　進一步講,不僅僅在那些處于動亂中的所謂“麻煩國家”或地區(qū),在那些涵蓋不同地區(qū)和不同事務(wù)的諸如全球貿(mào)易談判、氣候問題談判、核不擴散公約等各種國際制度的改革、創(chuàng)新方面,中國都應(yīng)該發(fā)展、充實傳統(tǒng)的不干涉原則,使之形成符合中國新時期新定位的主權(quán)學(xué)說和有關(guān)“創(chuàng)造性介入”的理論體系,為中國的外交實踐開辟更廣闊的天地。
　　
　　“關(guān)于新時期中國外交的“創(chuàng)造性介入”,筆者可以舉出一個很好的案例�！妒澜缰�識》雜志曾主辦一個座談會,幾位參與蘇丹達爾富爾地區(qū)沖突斡旋的外交官專門探討了中國在這一問題中發(fā)揮的作用與影響。參加這一座談會的諸多專家學(xué)者第一次親耳聽到中國外交官為斡旋達爾富爾危機所做出的艱苦努力,其中包括勸告蘇丹政府接受聯(lián)合國秘書長的維和方案、勸告西方大國不要動輒施壓或制裁、斡旋當?shù)靥幱跀硨�狀態(tài)的不同部族領(lǐng)袖實現(xiàn)面對面談判,還包括為使當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、人民生活改善所進行的諸如援建石油運輸通道的工作等等。這正是一種“創(chuàng)造性介入”的做法�！�
　　
　　難題六:學(xué)會面對“社會的世界”
　　
　　客觀講,中國外交隊伍中擅長做公共外交的外交官還不多,相關(guān)機制與人員的建設(shè)與培養(yǎng)還處于初始階段。實際上,某些外交官的笨拙和無為,與國內(nèi)政治體制中不重視、不善于應(yīng)對NGO的不足有關(guān)。
　　
　　筆者有一個觀察:中國外交比較擅長與其他國家的官方系統(tǒng)打交道,卻還不擅長或說還不太習(xí)慣去應(yīng)對非政府、非官方的組織或人士。這是新時期中國外交的一個短板。
　　當代全球體系大體可以被視為一個三維世界,即經(jīng)濟界、政治界與社會界。可以肯定的是,改革開放以來的中國在這個體系的經(jīng)濟界中如魚得水,在政治界的作為也是可圈可點,尤其在改善國家間關(guān)系、推進大國間戰(zhàn)略對話方面取得了不錯的成績。但是在社會界,我們的工作還欠缺得較多。中國外交一直不太關(guān)注這個“社會的世界”,一方面對之不了解,另一方面也不重視各種非政府組織(NGO)的復(fù)雜性與影響力,更不熟悉某些國家中出現(xiàn)的所謂“新社會運動”。可以說,面對這個復(fù)雜、多樣、生動、變化中的社會世界,中國外交至今沒有做好溝通、應(yīng)對的理論與政策準備。
　　筆者認為,傅瑩大使所做的恰恰是新時期中國外交所欠缺的,客觀講,中國外交隊伍中擅長做公共外交的外交官還不多,相關(guān)機制與人員的建設(shè)與培養(yǎng)還處于初始階段。實際上,某些外交官的笨拙和無為,與國內(nèi)政治體制中不重視、不善于應(yīng)對NGO的不足有關(guān)。筆者認為,處理好、應(yīng)對好以NGO為代表的國際社會各種聲音是中國外交未來進步的標志,而為著這一目標,中國的政治體制、外交體制,以及國際關(guān)系學(xué)術(shù)界所應(yīng)做的事情還有很多。
　　
　　“這方面,中國前駐英國大使傅瑩是新時期外交官的一個樣板。她不僅能夠出色完成傳統(tǒng)意義上作為駐外大使的政策傳達、事務(wù)交涉的任務(wù),還尤其善于與駐在國媒體、公眾及NGO打交道,特別長于進行社會性“公關(guān)”。
　　例如,2008年3.14事件后,北京奧運會的火炬?zhèn)鬟f進程在歐洲部分國家遭遇種種阻撓。面對倫敦街頭一些受到煽動、不明真相的公眾,傅大使除與當?shù)赝饨粰C構(gòu)進行交涉外,還親自約見主流媒體和普通公眾進行面對面交流,并發(fā)表文章介紹中國的西藏政策和建國以來中國政府為發(fā)展、建設(shè)西藏而取得的巨大成就。她把女兒寫給自己的一封信公布出來,信中女兒問她:為什么我們中國舉辦一次奧運會會引起如此多、如此大的不理解,這些人去過西藏嗎,了解中國的發(fā)展嗎……可以說,這封動情的家書對于扭轉(zhuǎn)英國媒體、公眾對中國的看法起到了非常重要的作用�！短┪钍繄蟆返囊黄�社論認為,傅大使的信使原先鐵板一塊的英國輿論打開了,他們開始思考,到底中國是不是真的如達賴所講要滅絕藏族文化。
　　又如,2009年7.5事件爆發(fā)后,傅瑩大使專門撰寫了一篇文章《新疆是個好地方》,誠懇、生動地向英國民眾介紹新疆的歷史與現(xiàn)實�！�
　　
　　難題七:直面公眾期待,增強外交公信力
　　
　　如果進行一次有關(guān)中國外交滿意度的民意調(diào)查,那么恐怕除外交系統(tǒng)內(nèi)部和中國外交學(xué)界的人士,估計至少有60%～70%的人會認為中國外交的主動出擊太少,被動回擊太軟,缺乏大國風(fēng)范,難以體現(xiàn)中國人的風(fēng)骨,等等。這些指責(zé)或不理解已足夠反映出中國外交決策過程中存在的一些值得反思的地方,如外交透明度、公信力和政策解釋力問題等。
　　
　　假如我們組織一次民意調(diào)查,把諸如政府官員、軍官、外交官、大學(xué)教授、律師、醫(yī)生等一些社會公認的顯耀職業(yè)聚合在一起,測評它們在普通公眾心目中的公信度,單憑直覺,大家可以想象,外交官作為一門榮耀的職業(yè)所獲得的公信力應(yīng)該位于相對較高的行列。但從另一個角度看,同樣進行一次有關(guān)中國外交滿意度的民意調(diào)查,那么恐怕除外交系統(tǒng)內(nèi)部和中國外交學(xué)界的人士,估計至少有60%～70%的人會認為中國外交的主動出擊太少,被動回擊太軟,缺乏大國風(fēng)范,難以體現(xiàn)中國人的風(fēng)骨,等等。這些指責(zé)或不理解已足夠反映出中國外交決策過程中存在的一些值得反思的地方,如外交透明度、公信力和政策解釋力問題等。
　　從另一個角度看,筆者認為,當代中國外交常常跟不上公眾的期待也與現(xiàn)時代中國急劇變化的社會形態(tài)有關(guān)。當中國打開國門,中國民眾通過各種渠道,尤其是互聯(lián)網(wǎng)與其他媒體對世界的了解,不亞于許多外交官甚至是高層領(lǐng)導(dǎo)人,所以當外交進程沒有達到他們的了解、反應(yīng)速度,沒能滿足他們的期待或需求時,他們往往會認為中國的出擊速度與力度難以令人滿意,指責(zé)中國外交太“軟”,需要“補鈣”。這實際上是中國外交作為一個變化社會中的外交形態(tài)不得不面臨的特殊的困境。美國著名政治學(xué)家薩繆爾•亨廷頓在其著作《變化社會中的政治秩序》中指出,越是發(fā)展迅速的國家,其公眾參與、品評國家政治事務(wù)的欲望就越大,變化也越快,國內(nèi)政治領(lǐng)導(dǎo)人滿足其公眾這些欲望的能力相形就更低。由此觀之,作為一個變化社會中的外交形態(tài),中國外交可能更容易面臨公信力不足的嚴峻挑戰(zhàn)。
　　當然,外交部已經(jīng)采取了許多改進措施,如設(shè)立公眾開放日、開放部分外交檔案、派遣外交官去各地做報告等,這些措施雖然仍無法徹底解決中國外交公信力不足的問題,但這些積極的信號與姿態(tài)將是一個值得期待的開始。
　　
　　難題八:改變“自說自話”,加快外交制度變革
　　
　　中國外交系統(tǒng)在決策機制上還往往是自說自話,許多問題由某些司、局領(lǐng)導(dǎo)或高層直接拍板,缺乏社會公眾的參與和建言過程。未來的中國外交面臨著制度化改革的“苦練內(nèi)功”的過程。
　　
　　毋庸置疑,近十年來的中國外交制度變革已經(jīng)取得了了不起的成就。如上文提到的外交部海外領(lǐng)事保護機制,由原來外交部中的一個處級單位逐漸升級為跨司的中心,體現(xiàn)了中國外交中領(lǐng)事保護制度的變遷。又如近期簡化領(lǐng)導(dǎo)人出訪的禮賓制度的改革,正如媒體所評論,有利于把工作放在更重要的方面。
　　但是,這些變革和調(diào)整與中國作為一個大國對自身外交制度的應(yīng)有要求相比,還是遠遠不夠的。簡單說,對于未來五年至十年中國外交制度需要做出哪些調(diào)整,哪些部分需要削減,哪些部分需要大力增加投入,無論是外交系統(tǒng)本身還是外交學(xué)界,其研究與探討都是相當不足的。
　　第一,客觀而言,中國外交系統(tǒng)在決策機制上還往往是自說自話,許多問題由某些司、局領(lǐng)導(dǎo)或高層直接拍板,缺乏社會公眾的參與和建言過程。實際上,外交系統(tǒng)的變化是與整個行政體系,包括從地方到中央的各級政府機構(gòu)的制度性變化聯(lián)系在一起的。近年來,中國各級政府機關(guān)正在探索政府建制改革的新路,要求社會性公共問題的解決經(jīng)過公眾的討論和法律的公證。未來的中國外交也面臨著這樣一個制度化改革的“苦練內(nèi)功”的過程。
　　新時期的中國外交提出了“以人為本,外交為民”的發(fā)展理念,其中“外交為民”就有進行制度化調(diào)整的文章可做。如何把握“為民”的尺度,既在整體上維護好國家利益,又能較為平衡地滿足不同地區(qū)、不同“民”的關(guān)注點與興趣點,是中國外交未來需要解決的一大難題。例如,在研究非傳統(tǒng)安全問題時,西部地區(qū)的國際關(guān)系研究者關(guān)注宗教極端主義、民族分裂主義、國際恐怖主義三股惡勢力問題,西南部地區(qū)的學(xué)術(shù)團體常常關(guān)注跨國武器販賣、毒品、走私等問題,東部沿海地區(qū)的學(xué)術(shù)圈則可能對國際漁業(yè)糾紛、海上犯罪等問題獨有見地。隨著經(jīng)濟社會的進步,中國國家內(nèi)部的利益復(fù)雜性會越來越強,中央與地方之間、地方與地方之間、“民”與“民”之間在利益認知與需求上的差異也會越來越多。這方面,有關(guān)非中央外交的研究是近年來中國外交學(xué)界的最新進展之一。
　　第二,外交制度變革的另一個重要內(nèi)容是有關(guān)外交人員、外交隊伍的構(gòu)成與來源問題。反觀中國的外交人員體系,除建國后“將軍大使”在一段特殊時期內(nèi)占據(jù)外交隊伍外,整個外交系統(tǒng)的主要構(gòu)成均來自于外交學(xué)院和部分大學(xué)的外交學(xué)系與外語系。無可置疑,他們語言本領(lǐng)過硬,熟通外事禮儀,在相當長的一段時間內(nèi)符合中國以“禮賓外交”為特色的對外交往要求。但問題在于,他們接受的是幾乎同樣的思維訓(xùn)練,總體的知識結(jié)構(gòu)較為單一局限,在新時期的外交條件下常常會顯得力不從心。當代外交已不再是單一的上傳下達與禮尚往來,復(fù)雜的全球政治體系為外交官們提出了新的要求。因此有必要以某種“摻沙子”的方式,使中國外交隊伍的來源更加豐富、人員機制運轉(zhuǎn)更加靈活。
　　第三,國家外事系統(tǒng)對涉外事務(wù)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)問題。中國在處理涉外事務(wù)中時常出現(xiàn)這樣一些現(xiàn)象,如軍方的某些行動,外交部門事先并不知曉,而是通過外媒的報道或采訪,甚至等到別國外交部門抗議后才獲知;同樣,外交部的某些布局或安排也可能引起其他部門的不滿,甚或產(chǎn)生自家互不通報而前后不一致的矛盾。
　　中國外交體制具有自身特色,與其他國家有所不同。例如,在某些涉外事務(wù)上,外交部并不一定掌管實權(quán),而中央外辦作為國家最高領(lǐng)導(dǎo)層的直接外事顧問具有其特殊的角色;同時,各個部委的外事口、國際司也均有其自己的外事資源與渠道,很多情況下它們自行其是,相互之間并沒有什么溝通,其中最為明顯即是軍方系統(tǒng)與外交部之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)的問題。當然,形成當前的錯層局面與“文化大革命”時期的特殊歷史背景有關(guān),當時中國外交的所有職權(quán)被軍方接管,從而造成中國外交體系的極大混亂。但是,當那個特殊時期的政策失誤被修正之后,中國外交制度的設(shè)立似乎又走向了另一個極端,外交與軍事間出現(xiàn)了部門間的錯裂。
　　總之,外交是一個自我調(diào)適、升級的過程,需要體現(xiàn)社會的進步和變遷。未來中國外交的制度性創(chuàng)新與變革既應(yīng)體現(xiàn)“外交為民”理念的外化,又要在新的科層與程序的設(shè)計、組織機構(gòu)及部門間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)上做出實際的安排。
　　
　　難題九:消除理論與實踐脫節(jié)狀態(tài)
　　
　　一方面,是研究和教學(xué)機構(gòu)及各種課題項目大增,另一方面,是外交實際操作部門又感到缺乏高質(zhì)量又實用的理論成果,外交理論研究與外交實踐在很大程度上仍是互不相干的“兩張皮”。
　　
　　當前,中國外交實踐體系與外交學(xué)界間存在的問題可以概括為:一方面,是研究和教學(xué)機構(gòu)及各種課題項目大增,另一方面,是外交實際操作部門又感到缺乏高質(zhì)量又實用的理論成果,外交理論研究與實踐在很大程度上仍是互不相干的“兩張皮”。
　　相對而言,中國的外交實踐獲得國內(nèi)高校與研究系統(tǒng)支持的比重是較低的。不可否認,學(xué)術(shù)研究在一定程度上是一項較為“孤芳自賞”的活動,未必能夠在很大程度上影響國家政策。但不能不承認的是,國際關(guān)系與外交學(xué)界提供理論分析支持應(yīng)當是外交決策與實踐的一個必不可少的環(huán)節(jié),尤其在政策與對策研究中,能夠?qū)�實際部門產(chǎn)生積極的影響,成為實際部門的咨商對象。而恰恰是在這方面,中國外交實踐體系與外交學(xué)界的聯(lián)系是相當不足的。
　　1997年亞洲金融危機之后,國際關(guān)系及外交學(xué)界的研究者受邀到外事部門進行咨商的機會相較以往大大增加了,可以視為中國外交建立智庫咨詢制度的一個可能的起點。近年來,筆者多次應(yīng)邀參加外交部牽頭的政策分析會與咨詢活動,親身感受到中國外交決策和操作部門的進步。在類似聯(lián)合國安理會改革、應(yīng)對國際氣候變化、考慮八國集團邀請等難題上,中國外交官和政策制定部門有出色的博弈手段和中短期折沖辦法,但對中長期戰(zhàn)略思考不夠、論證不深,有時顯得被動、消極。這實際上恰好為學(xué)者和專業(yè)工作者提供了“拾遺補缺”、發(fā)揮所長的機會。筆者認為,國際關(guān)系與外交學(xué)理論中的很多研究成果可以成為進一步提升中國外交實踐水準的助力,如國際機制研究、遵約理論、有關(guān)外交領(lǐng)導(dǎo)層代際差別的探討,以及外交民主化、科層化研究等,都能夠應(yīng)用于現(xiàn)實的外交實踐。
　　
　　難題十:認知國家身份,構(gòu)建體現(xiàn)其特性的外交形態(tài)
　　
　　中國作為一個整體對自身身份的認知矛盾是社會變革進程中外交困境的本源。國際國內(nèi)的積極互動,逐漸加深的多重依存,不斷更新的公眾觀念,政治家及決策層的統(tǒng)籌考慮,形成了不斷調(diào)整中的中國身份,帶來多層次的參與和靈活的立場。
　　上文已經(jīng)提到,當代中國社會的變革性質(zhì)是中國外交難以跟上公眾期待的一個重要原因。深入地看,全球化平臺的搭建與中國經(jīng)濟社會內(nèi)部的急劇變革使中國公眾的品位與需求難以得到滿足僅僅體現(xiàn)了問題的表象,中國作為一個整體對自身身份的認知矛盾才是社會變革進程中外交困境的本源。
　　中國的身份建構(gòu)一般應(yīng)至少包含以下幾個維度:中國既是一個社會主義國家,也是一個發(fā)展中國家,因此不能忘記第三世界的眾多兄弟,中國永不稱霸,也絕不背信棄義,將堅持對現(xiàn)有國際秩序中不合理不公正成分的批評與抵制;中國是一個核大國,是聯(lián)合國常任理事國之一,對國際和平與發(fā)展及人類共同進步負有不可推卸的責(zé)任,中國人應(yīng)當在全球和地區(qū)重大事務(wù)上擁有自己的位置和話語權(quán);中國是當今國際社會中最有活力的新興市場和經(jīng)濟發(fā)動機之一,在全球化時代,對外部資源、環(huán)境和穩(wěn)定性的需求與日俱增,理應(yīng)在維護和建設(shè)地球這個人類的共同家園方面做出自己的努力;最重要的在于,中國擁有當今世界1/5的人口,人均所得在國際上的排名仍相當靠后,需要把自身的事情做好,在面對國內(nèi)外重大事務(wù)時不受干擾地制定議程。此外,中國特殊的政治文化傳統(tǒng)、歷史記憶、社會形態(tài)等等,無不為當代中國的外交形態(tài)塑造增加了難度;但另一方面,也正是由于這些多維度的因子,形成了中國獨一無二的外交特色。
　　當社會處于認同調(diào)適期時,一國的外交形態(tài)與國際戰(zhàn)略就要在設(shè)計上體現(xiàn)這種豐富性和復(fù)雜性。改革開放以來,中國外交表現(xiàn)為:中國在國內(nèi)政治制度上堅持“四項基本原則”,因此對外政策必然要同試圖改變這種方向的各種壓力進行斗爭,必然要同發(fā)展中國家保持精神上的“同盟者”關(guān)系;中國經(jīng)濟的快速市場化和對世界主要市場經(jīng)濟國家的相互依存關(guān)系的增強,使中國人在消費趨向、市場走勢及社會層面與歐美國家有所趨同,這也是中國在外交上改善與發(fā)達國家關(guān)系的社會經(jīng)濟基礎(chǔ);成千上萬的中國人在走出國門的過程中,深切感受到外部對中國發(fā)展的各種評價和中國在國際事務(wù)中的強大與弱勢,開始具備國際意識,要求提升中國的位置。
　　
　　綜上所述,以上十個難題概括了當代中國外交在自身塑造與演進過程中面臨的種種困難與矛盾,也為未來的國際關(guān)系與外交學(xué)研究提出了新的課題與挑戰(zhàn)。
　　(本文字稿由李欣記錄整理)

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