【政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)研究】 信息資源管理是什么意思
發(fā)布時(shí)間:2020-03-07 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
[摘要]政府信息資源管理效益審計(jì)是指運(yùn)用效益審計(jì)的理論和方法對(duì)政府信息資源管理活動(dòng)所進(jìn)行的一種專門性審計(jì),而確立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系則是其有效開展的基礎(chǔ)。在定義政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,分析政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)成,進(jìn)而構(gòu)建政府信息資源管理效益審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系,以推動(dòng)政府信息資源管理效益審計(jì)理論與實(shí)踐活動(dòng)的開展。
[關(guān)鍵詞]效益審計(jì) 審計(jì)標(biāo)準(zhǔn) 評(píng)價(jià)指標(biāo) 政府信息管理
[分類號(hào)]D630 F239
政府信息資源管理效益審計(jì)是指運(yùn)用效益審計(jì)的理論和方法對(duì)政府信息資源管理活動(dòng)所進(jìn)行的一種專門性審計(jì)。在該活動(dòng)中,效益審計(jì)者根據(jù)國家審計(jì)法規(guī)和國際慣例的要求,按照授權(quán)和規(guī)定的程序通過收集、分析、評(píng)價(jià)政府信息資源管理部門在其工作活動(dòng)中形成的審計(jì)證據(jù),對(duì)其信息資源管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性(簡稱為“3E”)等進(jìn)行審查,發(fā)現(xiàn)問題,找出產(chǎn)生這些問題的根源,提出改進(jìn)政府信息資源管理的建議,將審計(jì)結(jié)果反饋給相關(guān)部門,幫助政府信息資源管理部門更好地履行其職能。在這項(xiàng)活動(dòng)中,標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵,因?yàn)閷徲?jì)工作是在判斷基礎(chǔ)之上進(jìn)行的,而所有的判斷工作又都是建立在一定標(biāo)準(zhǔn)之上的。
1 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)含義
1.1 效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
什么是效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)呢?在回答這個(gè)問題之前,先弄清楚什么是標(biāo)準(zhǔn)、什么是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》(2002年版)解釋,標(biāo)準(zhǔn)是“衡量事務(wù)的準(zhǔn)則”,而“準(zhǔn)則”是指“言論、行動(dòng)等所依據(jù)的原則”。相應(yīng)地,審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就可以理解為在審計(jì)工作中為了便于審計(jì)工作有效開展并根據(jù)審計(jì)對(duì)象而制定的一些判斷準(zhǔn)則或原則。同理,作為審計(jì)工作重要組成部分的效益審計(jì)來講,其標(biāo)準(zhǔn)就可以理解為衡量被評(píng)價(jià)對(duì)象效益狀況的準(zhǔn)則或原則,它是用來考察和評(píng)價(jià)被審計(jì)活動(dòng)是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《世界審計(jì)組織績效審計(jì)指南》的解釋,這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映待檢查事項(xiàng)所應(yīng)具備的規(guī)范化控制模式,應(yīng)當(dāng)代表良好的實(shí)踐行為――即一個(gè)理性、有知識(shí)的人所認(rèn)為的“應(yīng)當(dāng)是什么”。
1.2 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
政府信息資源管理效益審計(jì)屬于效益審計(jì),其審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地為效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合上述效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的理解,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就可以界定為用來判斷政府信息資源管理效益的基準(zhǔn)或原則,也即是用來衡量政府信息資源管理活動(dòng)是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。其中,經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)是用來評(píng)價(jià)政府信息資源管理活動(dòng)資源消耗方面的標(biāo)準(zhǔn)。效率性標(biāo)準(zhǔn)是用來評(píng)價(jià)政府信息資源管理活動(dòng)中其產(chǎn)出與消耗資源之間的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。效果性標(biāo)準(zhǔn)是用來評(píng)價(jià)政府信息資源管理活動(dòng)既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及政府信息資源管理活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)與效果性標(biāo)準(zhǔn)共同測(cè)度政府信息資源管理工作是否履行節(jié)約、是否實(shí)現(xiàn)高效、是否完成既定目標(biāo)任務(wù)等。效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)判政府信息資源管理效益高低的尺度和參照物,一方面它可以為效益審計(jì)工作提供測(cè)評(píng)基準(zhǔn),減少人為主觀性,降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);另一方面它還可以引導(dǎo)政府信息管理部門向既定的目標(biāo)邁進(jìn),更好地履行職能。
2 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成
2.1 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的層次構(gòu)成
從衡量的結(jié)構(gòu)層次來看,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為微觀層次標(biāo)準(zhǔn)、中觀層次標(biāo)準(zhǔn)和宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)。微觀層次標(biāo)準(zhǔn)主要是從某一政府信息資源管理部門或機(jī)構(gòu)的角度來考察該部門或該機(jī)構(gòu)信息資源管理工作的效益狀況,如在經(jīng)濟(jì)性方面其成本是否低于財(cái)政預(yù)算、效率性方面是否比以往提供了更多的信息產(chǎn)品和信息服務(wù)等。中觀層次標(biāo)準(zhǔn)主要是從某一區(qū)域范圍的角度來考察該政府信息資源部門工作是否在這一范圍內(nèi)有效益,如是否實(shí)現(xiàn)了信息共享、共享是否有效、共享成本是否經(jīng)濟(jì)等。宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)主是從國家層面來看政府信息資源管理部門工作的效益狀況,如是否有利于促進(jìn)社會(huì)信息化進(jìn)程,是否有利于改善政府管理和服務(wù)等。
2.2 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容構(gòu)成
從衡量的內(nèi)容范圍來看,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)和效果性標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)主要用來測(cè)度政府信息資源管理部門或機(jī)構(gòu)是否以最低的成本為政府和公眾提供符合質(zhì)量要求的信息服務(wù)等;效率性標(biāo)準(zhǔn)主要用來測(cè)度政府信息資源管理活動(dòng)是否以一定的投入實(shí)現(xiàn)了最大的產(chǎn)出,如在不增加政府信息資源管理費(fèi)用和保證質(zhì)量的前提下,政府信息資源管理部門將納稅人的錢是否“錢盡其用”等;效果性標(biāo)準(zhǔn)主要用來測(cè)度政府信息資源管理工作是否為政府決策帶來了明顯的好處,是否改善了政府與公眾信息之間的不對(duì)稱,是否完成既定目標(biāo)任務(wù)等。
2.3 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)構(gòu)成
從衡量的效益性質(zhì)上來看,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。定量標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于政府信息資源管理工作中可以量化的效益指標(biāo),是評(píng)判政府信息資源管理工作效益程度的重要依據(jù)或準(zhǔn)則。如考查資金運(yùn)用是否符合經(jīng)濟(jì)性要求時(shí),其標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該以定量標(biāo)準(zhǔn)為宜;定性標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于政府信息資源管理工作的結(jié)論判斷或難以量化的內(nèi)容。在考察、衡量政府信息資源管理效益時(shí),應(yīng)注意標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用,因?yàn)檎畔①Y源管理效益主要是以社會(huì)效益為主,而這種社會(huì)效益具有難以量化、滯后性、模糊性和“心理價(jià)值”等特點(diǎn),定量標(biāo)準(zhǔn)難以測(cè)度。
3 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇的要求
作為具體的政府信息資源管理效益審計(jì)工作來講,選擇什么樣的標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)具體問題具體分析。一般來講,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)滿足如下要求:
3.1 符合效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的一般性要求
根據(jù)《亞審組織效益審計(jì)指南》第3章22款規(guī)定,合適的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有可靠性、客觀性、有用性、易懂性、可比性、可接受性等特點(diǎn)。理所當(dāng)然,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)符合這些要求。其中,可靠性要求是指在相同的環(huán)境下,不同的審計(jì)工作者運(yùn)用同樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府信息資源管理效益審計(jì)能夠得出同樣的結(jié)論;客觀性是指審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能最大限度地不受審計(jì)人員或管理部門偏見的影響;有用性是指通過這些判斷標(biāo)準(zhǔn),能夠得出滿足用戶信息需求的審計(jì)發(fā)現(xiàn)和結(jié)論;易懂性是指這些政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容清晰,不會(huì)產(chǎn)生誤解,方便理解;可比性,指運(yùn)用在政府信息資源管理效益審計(jì)中的標(biāo)準(zhǔn)能與其他類似活動(dòng)中的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相比,并且還能進(jìn)行同期比較等;可接受性是指這些審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能夠被審計(jì)單位、立法機(jī)構(gòu)、媒體和一般社會(huì)公眾所理解,并且愿意認(rèn)可。
3.2 標(biāo)準(zhǔn)必須圍繞政府信息資源管理目標(biāo)來選擇
效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對(duì)審計(jì)對(duì)象目標(biāo)的注解、轉(zhuǎn)化和展開,使之變成可以進(jìn)行取證與計(jì)量的各項(xiàng)質(zhì) 量數(shù)量指標(biāo)體系。在信息時(shí)代,政府信息資源管理效益審計(jì)的對(duì)象目標(biāo)可以分解為以下方面:①為政府部門決策提供有效的信息或知識(shí)支持;②為公眾提供及時(shí)有效的信息服務(wù);③做好政府信息資源管理工作,提升自身工作效益。在確定政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),必須考慮這些職能目標(biāo),圍繞目標(biāo)來選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹挥羞@樣,才能有的放矢,效益審計(jì)工作才能得出有針對(duì)性的審計(jì)結(jié)論,提出有價(jià)值的審計(jì)建議。
3.3 選擇標(biāo)準(zhǔn)的來源應(yīng)是廣泛的
《世界審計(jì)組織效益審計(jì)指南》指出,規(guī)范性的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以從以下渠道獲得:管轄被審計(jì)單位運(yùn)作的法律和規(guī)定;立法機(jī)構(gòu)或者行政部門采取的決策、政策和程序;與最佳實(shí)務(wù)的比較;與歷史材料的比較;專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值;獨(dú)立專家建議和專長;新的或既定的科學(xué)知識(shí)以及其他可靠信息;以前在類似審計(jì)中用過的標(biāo)準(zhǔn)或者其他最高審計(jì)機(jī)關(guān)用過的標(biāo)準(zhǔn);開展類似活動(dòng)或項(xiàng)目的機(jī)構(gòu);效益準(zhǔn)則或者立法機(jī)構(gòu)以前開展的問詢活動(dòng);關(guān)于一般管理和被審計(jì)事項(xiàng)的文字等。作為效益審計(jì)工作范疇之一的政府信息資源管理效益審計(jì),其標(biāo)準(zhǔn)來源于也應(yīng)是多渠道的,它既可以來源于國家的法律、法規(guī)和政策,也可以來源于部門制定的計(jì)劃、預(yù)算和定額,既可以是其歷史業(yè)績水平、行業(yè)水平或國際水平,還可以是相關(guān)的理論依據(jù)或科學(xué)計(jì)算數(shù)據(jù)。在選擇相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),政府信息資源管理效益審計(jì)工作要拓寬眼界,注意標(biāo)準(zhǔn)來源的廣泛性。
3.4 標(biāo)準(zhǔn)的選擇必須與環(huán)境相一致
效益審計(jì)工作總是在一定環(huán)境下展開的,政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇必須與環(huán)境相一致。應(yīng)注意以下問題:①標(biāo)準(zhǔn)選擇要與政府信息資源管理活動(dòng)中存在的問題相適應(yīng),如當(dāng)政府信息資源管理活動(dòng)中浪費(fèi)較嚴(yán)重時(shí),經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)必然處于該項(xiàng)目審計(jì)的核心地位;②與社會(huì)對(duì)政府信息資源管理的要求相適應(yīng),如公眾要求政府部門提供公平的信息服務(wù)時(shí),效果性標(biāo)準(zhǔn)就顯得更為重要了;③要注意與被審計(jì)單位意見的協(xié)調(diào),被審計(jì)單位的意見是其工作開展的基礎(chǔ)人文環(huán)境,在開展效益審計(jì)時(shí)必須考慮這一環(huán)境因素。
4 政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)系的構(gòu)建
一個(gè)科學(xué)合理且實(shí)用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是政府信息資源管理效益審計(jì)工作有效開展的前提保障。經(jīng)過綜合考慮,本文采取對(duì)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體轉(zhuǎn)化(即評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)),并給各指標(biāo)賦予權(quán)重的思路來完成政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建工作。
4.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)
根據(jù)政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的含義、構(gòu)成和選擇要求,結(jié)合政府信息資源管理效益審計(jì)的三大業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)――經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性,從實(shí)用的角度出發(fā),經(jīng)過反復(fù)討論、篩選,設(shè)計(jì)出了由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)、23個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,具體如表1所示:
4.2 給各個(gè)指標(biāo)賦予合適的權(quán)重
權(quán)重的賦值是效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中非常關(guān)鍵的一個(gè)步驟,對(duì)于能否客觀、真實(shí)地反映政府信息資源管理效益起著至關(guān)重要的作用。這可由專家小組根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或一些專門的方法來確定,本文采用層次分析法來確定各指標(biāo)權(quán)重。層次分析法(AnalyticHierarchy Process,簡稱AHP)是美國運(yùn)籌學(xué)家T.L.saaty教授于20世紀(jì)70年代初期提出的,對(duì)定性問題進(jìn)行定量分析的一種簡便、靈活而又實(shí)用的多準(zhǔn)則決策方法。其核心思想是把復(fù)雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟危怪畻l理化,根據(jù)對(duì)一定客觀現(xiàn)實(shí)的主觀判斷結(jié)構(gòu)(主要是兩兩比較)把專家意見和分析者的客觀判斷結(jié)果直接而有效地結(jié)合起來,將一層次元素兩兩比較的重要性進(jìn)行定量描述,而后利用數(shù)學(xué)方法計(jì)算反映每一層次元素的相對(duì)重要性次序的權(quán)值,通過所有層次之間的總排序計(jì)算所有元素的相對(duì)權(quán)重并進(jìn)行排序。
由于構(gòu)建的政府信息資源管理效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共分為三層,為了求出最低層次所有因素對(duì)于最高層相對(duì)重要性的權(quán)重,在此采用逐層計(jì)算的方法,從最高層開始,由高向低逐層進(jìn)行計(jì)算。具體到某一層,其操作方法是:對(duì)于某一層次準(zhǔn)則c,假如有元素D1和D2,其中哪一個(gè)更重要,重要的程度如何,通常按1-9比例標(biāo)度對(duì)重要性程度賦值。對(duì)于準(zhǔn)則c,n個(gè)元素之間相對(duì)重要性的比較得到一個(gè)兩兩比較判斷矩陣A=(aijnxn其中aaij,就是元素Di和Daj相對(duì)于c的重要性的比例標(biāo)度,且aaij>0,aji=1/aij,aij=1。再對(duì)該矩陣進(jìn)行運(yùn)算,求得特征向量,并計(jì)算判斷矩陣的最大特征值入、一致性指標(biāo)cI和隨機(jī)一致性比率CR,進(jìn)行一致性檢驗(yàn),最后將符合一致性檢驗(yàn)的特征向量作為指標(biāo)的權(quán)重。現(xiàn)以效果性方面的“用戶滿意情況”為例進(jìn)行分析。經(jīng)過專家打分取平均值的方法得到判斷矩陣(見表2),經(jīng)過運(yùn)算,該判斷矩陣的特征向量w=(0.078,0.487,0.435)T,最大特行征值λ=3.013,cI=0.006,CR=0.010
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