摘要　討論信息獲取權利作為一種新權利的來源及其與信息權利的區(qū)別。介紹各國信息公開法對信息獲取權利的規(guī)定。討論信息生產(chǎn)者或擁有者的信息權利和信息使用者的信息權利這兩種信息權利觀，說明信息公開法主要依據(jù)后者。論證保障公民信息獲取權利是公共圖書館制度和政府信息公開制度的共同基礎。
　　關鍵詞　信息公開　信息獲取　信息權利　公共圖書館
　　分類號　G250
　　
　　1　信息獲取權利：一種古老而全新的權利
　　
　　信息權利是一項古老的權利。權利的概念可以追溯到羅馬法時代，盡管在一個很長的時間內(nèi)，權利概念沒有明確涉及“信息”，但許多權利范疇均涉及信息。權利可分為公民權利、政治權利、社會權利三個方面。其中，公民權利中的言論、思想自由完全屬于信息權利；政治權利中的公民參與管理與公民的知情權密不可分；社會權利中，信息屬于人們享受文明生活的必需品�？梢娦畔⒃跈嗬�中的位置。
　　現(xiàn)代社會中的權利需要通過法律來規(guī)定。國際社會對于信息權利的確定，源于《世界人權宣言》。該宣言從多方面規(guī)定了人的權利，包括人的信息權利。《世界人權宣言》第十九條規(guī)定：“人人有權享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。這是國際社會對于信息權利最早的規(guī)定。此后，1966年，聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》第十九條再次重申了此項權利，并對此權利作了約束性規(guī)定。
　　以《世界人權宣言》為信息權利確立的標志，“信息權利”也有半個多世紀的歷史了，但是對這一權利的認識卻是近年的事。如蘇格蘭政府為解釋《自由公開法(蘇格蘭)2002》而發(fā)布的“信息公開六原則”開篇寫到：“獲取公共當局掌握的信息，是《自由公開法(蘇格蘭)2002》推出的重要的新權利”。
　　《世界人權宣言》第十九條實際規(guī)定了兩種不同意義的信息權利：一是生產(chǎn)與發(fā)布信息的權利，即“人人有權享有主張和發(fā)表意見的自由”；二是獲取信息的權利，即有權“尋求、接受和傳遞”信息的自由。兩種信息權利中，第一種信息權利通常被當作“表達權”，而第二種信息權利則被當成“信息獲取權利”。在很多情況下，信息獲取權利被當作與信息權利意義等同。正是對屬于信息權利中的“信息獲取權利”的重新認識，才使人們將信息權利看成了一種“重要的新權利”。
　　在《世界人權宣言》頒布后的相當長的一段時間內(nèi)，國際社會對于第十九條的關注，主要集中于表達權。公民自由表達意愿的權利是信息權利的基礎，在確立信息權利的早期適當關注信息生產(chǎn)與發(fā)布的權利是適當?shù)�。但是，能夠真正生產(chǎn)信息的人畢竟只是少數(shù)。在平面媒體時代，個人生產(chǎn)信息受到印刷條件與成本的限制，不可能人人自由生產(chǎn)可向社會發(fā)布的信息。網(wǎng)絡時代個人發(fā)布信息的門檻大為降低，但能在網(wǎng)絡上發(fā)布信息的人仍然是少數(shù)。也就是說，普通公眾需要發(fā)布信息的權利，但更需要獲取信息的權利。南非學者A.Arko－Cobbah在《獲取信息的權利：南非的公民社會與善政》中高度評價了信息獲取權利：“從過去的主要經(jīng)驗看，認識信息獲取的權利是南非民主的中心支柱”。如果忽略了信息獲取問題，則可能出現(xiàn)這樣的情形：信息允許被自由地生產(chǎn)與發(fā)布，而公眾在參與社會管理過程是仍無法得到所需信息。因此，要實現(xiàn)《世界人權宣言》所確立的信息權利，認識與尊重信息獲取權利是必需的。
　　
　　2　基于信息獲取權利的政府信息公開立法
　　
　　對政府信息公開的認識起源于“知情權”研究。知情權的概念產(chǎn)生于1945年，是指公民對于國家重要決策、政府重要事務以及各種與普通公民權利和利益密切相關的重大事件有知曉的權利。知情權包括公民信息接受權和信息獲取權，后者包括了不受公共權力干涉以妨礙其請求權的權利。進入信息時代后，人們對信息在社會、政治與經(jīng)濟活動中的重要性的認識提高，“獲取信息權利”這一更具有普遍意義的名詞出現(xiàn)，與“知情權”相提并論。
　　盡管《世界人權宣言》將信息獲取權利放在從屬的位置，但由于這一權利直接關系每一位公眾對于社會管理事務的知情權，它在現(xiàn)代政治生活中的地位不可小視。現(xiàn)代社會中，政府作為社會的管理者，擁有大量的信息。這些信息有些是直接由政府生產(chǎn)的，如政府的政策法規(guī)，也有些是政府搜集的，如統(tǒng)計數(shù)據(jù)。政府信息與公民權利的關系十分密切，如果公民沒有完整、及時地獲取政府信息的途徑，不但公民有效監(jiān)督政府、參與社會管理成為一句空話，甚至其生命安全也可能受到嚴重的威脅。例如2003年“非典”風波讓我們知道了政府信息對于公民人身安全的極端重要。正是出于保障公民信息獲取權利的需要，許多國家開始制定信息公開法。
　　在各個國家制定信息公開的相關立法時，一般都以“信息權利”或“獲取信息的權利”作為立法的基本依據(jù)。美國于1967年最早頒布《信息公開法》，該法案于1974年水門事件后進行了首次修訂，擴大和加速了政府對信息的公開披露。該法律沒有“總則”一類文本，通篇均為具體條文，雖然有兩處提及“權利”，并未明確提及“信息權利”的概念。但是，理論界在討論與介紹這部法時卻明確指出，該法“確立了公眾從聯(lián)邦政府機構獲取信息的權利”。而近年來出現(xiàn)的信息公開法更多地是直接表述信息權利。如英國《信息公開法》(2002年第36章)第一部分的開篇語是“信息的權利”，第一條款名稱為“獲取公共當局擁有信息的一般權利”。加拿大的信息公開法名為《信息獲取法》，該法直接提及“獲取信息的權利”：“本法的目的是要擴大目前加拿大法律，以提供獲取在政府機構控制下的已記錄的信息的權利”�？肆_地亞的信息公開法的法律名稱中包含了“獲取權利”一詞，名為《信息獲取權利法》。該法指出“獲取信息的權利，對于執(zhí)行和保護公眾知情的利益與權利、確保一個自由和民主的社會、確保政府制度的透明和公開的目的是必要的”。D.Banisar曾對2006年全球政府信息公開立法進行調(diào)查，據(jù)筆者統(tǒng)計，在報告所列舉的69個國家的信息公開法中，有52個國家的立法文本中明確提出“權利”概念，其中絕大多數(shù)明確提出或可以理解為“獲取信息”的權利。
　　信息公開的根本目的是保障公民的信息獲取的權利。只有承認公民的信息獲取權利，并以此為立法基礎，信息公開才有其實質性的意義。南非學者A.Arko－Cobbah說：“獲取這個國家所擁有的信息被當作公民的能力�！�…無障礙地獲取信息，除了被視為民主政府必要的重要因素，也被視為一項基本權利。”正因為認識到這點，因此南非政府制定正式法令(信息公開法)以確保其公民的“獲取政府信息的權利”。
　　
　　3　兩種信息權利觀
　　
　　立法領域的信息權利具有兩種意義：信息生產(chǎn)者或擁有者的信息權利和信息使用者的信息權利。克羅地亞《信息獲取權利法》甚至明確區(qū)分了這兩類權利，分別稱為“信息權利受益人(beneficiary)”的權利和“信息權利責任人(obligees)” 的權利。該法律將擁有政府信息的政府機構當作“信息權利受益人”，而“‘獲取信息的權利’包括信息權利受益人的權利，他們有權要求和接收信息，同時也包括信息權利責任人的責任，他們允許(他人)獲取所要求的信息，甚至披露沒有特定要求的信息，但何時公布是法律或其他法規(guī)規(guī)定的義務”。
　　信息公開立法中不但應該確立信息權利的概念，而且需要嚴格區(qū)分這兩種不同的信息權利觀。信息生產(chǎn)者或擁有者的信息權利通常與知識產(chǎn)權保護相關，一般并非政府信息公開法保護的內(nèi)容。知識產(chǎn)權立法的目的主要是保護信息生產(chǎn)者或擁有者的權利，而政府信息公開立法的目的主要是保護公民獲取信息的權利。政府生產(chǎn)與擁有的信息數(shù)量巨大，政府信息對人民監(jiān)督政府運作、維護公民自身權利具有極為重要的價值。政府生產(chǎn)與擁有的信息從理論上說應該屬于全體公民所有，因而這些信息的權利人是全體公民。但在沒有政府信息公開法的情況下，普通公民獲取這些信息是非常困難的。政府信息公開立法消除了普通公民的獲取困難，從而起到保障公民信息權利的目的。
　　如上節(jié)所述，公民信息權利理念是國際上政府信息公開的基礎。而我國的立法者在制定信息公開法的時候，卻沒有注意到這一立法的法理基礎是保障公民信息權利。現(xiàn)《政府信息公開條例》中唯一提到“權利”的地方寫到：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”。就是說，法律肯定了信息所有者或擁有者的權利�！墩�府信息公開條例》總則第一條說，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例。”這段文本在“保障公民”“獲取政府信息”后面，省略掉了“權利”一詞。對于“權利”的這種表述，表明我國的立法者實際上將信息的“權利”界定為上述兩種權利中的第一種。
　　對于“信息權利”定位的上述錯位其實是一個不容忽略的錯誤。聯(lián)合國網(wǎng)站上曾經(jīng)引用Krishnan和Figari的話，強調(diào)了公民信息權利(即上述第二種信息權利)的重要：“一個令人不安的事實是，當我們談論普通公民獲取信息的‘權利’時，必須將其視為一項應享的權利，而不是一種恩惠”�！鞍涯壳耙哑毡檎J為是一項基本權利的概念(這一概念在《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》中已有明確表述)輕描淡寫為‘獲取’或‘自由’等消極概念，會使重點模糊不清，并會淡化為把記錄公諸于眾的共同努力的效能。因此，讓我們正確地認識這一語義――我們所談論的是公民要求國家及其他相關實體提供信息，以提高管理質量、增強民主活力的一項毫無商量余地的權利”。但我們的《政府信息公開條例》忽視了這一權利，條例文本中“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用”一句，暗示著立法者中將為公民提供信息當作了恩惠。
　　
　　4　公共圖書館與政府信息公開
　　
　　許多國家的公共圖書館都在關注政府信息公開問題，其中一個重要的原因，是現(xiàn)代公共圖書館制度的建立與政府信息公開制度的建立一樣，其目的都是保障公民的信息獲取權利。近年來，國際圖書館界對這一問題的認識更加明確。M.Vijayakumar等人在《信息權利和言論自由》一文中指出：“圖書館，特別是公共圖書館，作為信息和文化中心，在維護公眾信息權利方面有著重要的責任”。公共圖書館行使保障公民獲取信息權利的職能，勢必導致其參與政府信息公開活動。
　　現(xiàn)代意義上的公共圖書館產(chǎn)生于19世紀中葉。1850年英國通過了公共圖書館法，這部法所確立的立法精神，是使普通民眾可以通過公共圖書館自由獲取文獻信息。英國公共圖書館法的意義就是確立通過公共圖書館這樣一種機構，制度，保障大眾獲取參與社會管理、促進自身發(fā)展的知識與信息的權利。只是由于當時圖書館學認識水平的限制，理論界沒有自覺地意識到這點。二戰(zhàn)結束后，圖書館學界終于認識到：公共圖書館對于所有公民平等開放，實際是在行使保障公民獲取信息權利的職能。1949年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《公共圖書館宣言》明確了公共圖書館與民主政治的關系，宣稱“公共圖書館是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物”。
　　由于公共圖書館是一種制度性的保障公民信息權利的機構，所提供的信息就不能只有科技或娛樂性文獻，而是需要大量地提供滿足公民參與社會管理的文獻信息。這類信息的信息源主要是政府信息。在紙本文獻時代，公共圖書館是最重要的公共文獻信息中心，公民要通過公開、便利的方式獲取政府信息，一般是通過公共圖書館。公共圖書館的這一定位奠定了其參與政府信息公開活動的基礎。在電子時代，公共圖書館作為社會公共信息中心的地位下降，但由于“數(shù)字鴻溝”的存在，大量沒有條件(如無力購置電腦)或沒有能力(如不懂上網(wǎng)技能)獲取網(wǎng)絡信息的人，仍需通過公共圖書館的設備與圖書館員的幫助，達到獲取政府信息的目的。例如澳大利亞一項針對搜索政府網(wǎng)站的焦點問題展開的調(diào)查表明，市民感到從政府網(wǎng)站上獲取信息以及處理事務是有困難的，一方面與這些網(wǎng)站設計不佳，實用性差；另一方面則由于居民的搜索技能較低，找不到所需的恰當服務。所以Froud和MacKenzie認為，政府信息公開為公共圖書館提供了彰顯自身優(yōu)勢地位和其對于社區(qū)居民重要價值的絕好機會。
　　在我國，經(jīng)過近年來全體圖書館人的努力，圖書館界逐步確立了保障公民信息權利的現(xiàn)代圖書館理念，這為我國的公共圖書館參與政府信息公開打下了一個較好的基礎。例如，目前我國公共圖書館正在逐步實施免費服務。如果沒有免費服務，讀者走進公共圖書館大門都要付費的證件，那么公共圖書館即使收藏了大量的政府信息，并且對讀者開放，但收費服務所形成的門檻阻礙一部分人獲取政府信息，從而使圖書館無法承擔起“保障公民信息獲取權利”的職能。盡管我國目前的政府信息公開立法沒有確立公民信息獲取權利的理念，給圖書館參與政府信息公開帶來一定的困難。但圖書館人堅持“保障公民信息獲取權利”的理念，完全可能在現(xiàn)有政府信息公開的法律框架內(nèi)，使讀者得到更好的政府信息服務，同時也使公共圖書館自身得到更好的發(fā)展。

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