摘要：《里斯本條約》改革的核心實(shí)際上在于政治層面，從此歐洲一體化的重心從經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟轉(zhuǎn)向了政治聯(lián)盟的建設(shè)。政治聯(lián)盟的建設(shè)主要體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，里約對歐盟進(jìn)行了不少重要的制度創(chuàng)新和制度調(diào)整。里約改革使得原有的國家與超國家歐洲一體化分析范式面臨挑戰(zhàn)，國家與超國家的區(qū)分在新的歐盟中不再那么明顯，把里約后的歐盟理解為一個(gè)超級(jí)國家，也許更能反映里約改革的真正意圖。
　　關(guān)鍵詞：歐盟　里斯本條約　制度改革　超級(jí)國家
　　中圖分類號(hào)：D81　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2011)01－0044－51
　　
　　2009年12月1日《里斯本條約》正式生效。從2001年12月歐盟布魯塞爾峰會(huì)發(fā)表“萊肯宣言”，成立討論歐盟未來的制憲委員會(huì)(Convention on the Future of Europe)算起，可以說歷經(jīng)了八年的磨難。期間2004年6月18日歐盟峰會(huì)通過歐盟憲法文本，但在接下來的批準(zhǔn)程序中，由于2005年5月29日和6月1日在法國和荷蘭這兩個(gè)歐盟的創(chuàng)始國的公投沒有通過，歐盟憲法條約中途夭折。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在2007年6月21－22日的峰會(huì)上決定召開新一輪政府間會(huì)議，起草一個(gè)修訂現(xiàn)行諸條約的“改革條約”取代胎死腹中的《歐盟憲法條約》。2007年10月18日歐盟里斯本峰會(huì)就改革條約的文本達(dá)成一致，稱為《里斯本條約》(以下簡稱里約)，并于12月13日簽署，進(jìn)入批準(zhǔn)程序。隨著2009年10月2日愛爾蘭第二次公投通過，條約最終于12月1日如期生效。
　　從《歐盟憲法條約》到《里斯本條約》，許多歐洲一體化的支持者扼腕嘆息，認(rèn)為這是一種退步。不過，客觀公正地講，也有不少人指出這其實(shí)換湯不換藥，改掉的只是過于刺激人們主權(quán)意識(shí)的條約名稱和一些稱謂，《憲法條約》的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容大多都在《里斯本條約》中得以保留。《里斯本條約》“揚(yáng)棄的只是與憲法相關(guān)的那些語言與形態(tài)，因此不應(yīng)該簡單地以‘倒退’一詞蔽之；它以形式上的后退換取了歐盟東擴(kuò)后必需的改革與調(diào)整，更應(yīng)該說是進(jìn)步。即便就制憲而論，《里斯本條約》將歐盟現(xiàn)有的幾個(gè)條約歸并為《歐盟條約》與《歐盟運(yùn)行條約》，其意義也很明顯：前者主要是務(wù)虛的，具有‘憲法’的作用；后者是務(wù)實(shí)的，維持條約的形態(tài)。因此，《里斯本條約》仍不失為歐盟朝著制憲方向邁出的重要一步�！�
　　這里我們首先來看一下《里斯本條約》給歐盟帶來的主要體制機(jī)制的變化，然后對條約生效后歐盟政治一年來的發(fā)展做簡要評(píng)介，最后看看里約后的歐盟政治是否對我們已有的歐洲一體化理解提出了新的挑戰(zhàn)。
　　
　　一、《里斯本條約》改革的制度分析
　　
　　《里斯本條約》改革的核心實(shí)際上在于政治層面，“經(jīng)由《馬斯特里赫特條約》，歐盟基本完成了經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟建設(shè)”。歐洲一體化的重心由此轉(zhuǎn)向了政治聯(lián)盟的建設(shè)，《里斯本條約》在這方面邁出了重要一步，其“歷史作用不容低估，一個(gè)‘后里斯本’體制與進(jìn)程已經(jīng)開啟，值得我們重視和研究”。
　　政治聯(lián)盟的建設(shè)主要體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，里約對歐盟所作出的制度創(chuàng)新和制度調(diào)整主要包括：
　　1、歐盟取代歐共體獲得法人資格，成為唯一實(shí)體。這意味著由1992年《馬斯特里赫特條約》創(chuàng)建的歐盟三大支柱結(jié)構(gòu)消失了，其意義在于“1992年的馬約在歐共體之上建立了‘歐盟’，但并沒有賦予它以法人地位。究其原因，在于當(dāng)時(shí)的歐共體終究只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而歐盟的職能明確地超越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，給它以法人地位帶有重大的政治含義，雖然這不是所有成員國都愿意接受的。因此，里約以歐盟取代歐共體，不是簡單的正名而意味著體制上的突破，或許可以認(rèn)為是朝著創(chuàng)立一個(gè)政治實(shí)體的方向走出了重要一步”。
　　2、新設(shè)了歐洲理事會(huì)常任主席，俗稱“歐盟總統(tǒng)”，任期二年半，可連任一次。
　　3、調(diào)整了原先的共同外交與安全政策高級(jí)代表(High Representative)，新的高級(jí)代表被外界稱為“歐盟外長”，負(fù)責(zé)歐盟外長理事會(huì)，同時(shí)兼任歐盟委員會(huì)副主席，掌管歐洲對外行動(dòng)署(EEAS：European External Action Service)，包括所有歐盟駐外使團(tuán)。新的高級(jí)代表比原來的代表在權(quán)力和管理事務(wù)方面都更進(jìn)一步。
　　4、歐盟委員會(huì)委員的數(shù)量將減少到成員國的三分之二，在管理的事務(wù)領(lǐng)域上有了很大的突破。
　　5、歐洲議會(huì)權(quán)力擴(kuò)大了，同時(shí)成員國議會(huì)也被引入了一體化范圍中。里約議定書中“關(guān)于成員國議會(huì)在歐洲聯(lián)盟中作用的議定書”對此作了詳細(xì)規(guī)定，特別是規(guī)定“遞交歐洲議會(huì)與理事會(huì)的立法性法令草案應(yīng)轉(zhuǎn)送各國議會(huì)”�！俺蓡T國議會(huì)可以根據(jù)由‘關(guān)于適用輔助性原則與相稱性原則的議定書’規(guī)定的程序，就某項(xiàng)立法性法令草案是否遵循了輔助性原則，向歐洲議會(huì)議長、理事會(huì)主席和委員會(huì)主席提交一份附理由的意見�！�
　　6、擴(kuò)大了特定多數(shù)的表決范圍，除非條約另有規(guī)定，理事會(huì)以特定多數(shù)議決。具體地說，“通過修改《羅馬條約》，里約將特定多數(shù)程序的實(shí)施范圍擴(kuò)大至44個(gè)領(lǐng)域，其中23個(gè)是歐盟原有的，21個(gè)是這次新增加的�！�
　　總體說來，里約的改革在幾個(gè)主要的目標(biāo)上獲得了較大進(jìn)步：一是增加了歐盟的民主性。有助于減少人們對其“民主赤字”的批評(píng)；二是提高了效率，有助于解決因成員國的大幅擴(kuò)大而導(dǎo)致的制度擁塞問題；三是增強(qiáng)了歐盟決策和執(zhí)行的連續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性。如果進(jìn)一步深入觀察，這些制度設(shè)計(jì)或調(diào)整透露了哪些關(guān)于里約后歐盟的政治信息呢?下面就幾個(gè)核心機(jī)構(gòu)作簡要的制度分析。
　　歐洲理事會(huì)主席的角色定位很難，它可以有很大的權(quán)力空間。但也可以說幾乎沒有什么權(quán)力。它原本設(shè)想為可以取代歐盟的輪值主席國制度，但實(shí)際上輪值主席國的制度還是大部分被保留下來了，只不過外交與一般性事務(wù)方面的討論已經(jīng)不再由輪值主席負(fù)責(zé)罷了。這一方面說明里約所帶來的一體化新發(fā)展的一個(gè)重要方面就是外交，另外也預(yù)示“歐盟總統(tǒng)”和輪值主席國的關(guān)系會(huì)比較微妙。除了對外關(guān)系方面明確由理事會(huì)主席代表聯(lián)盟外，其他領(lǐng)域的事務(wù)討論究竟是輪值主席國主導(dǎo)還是理事會(huì)主席主導(dǎo)，這個(gè)問題并不明確。也有猜測認(rèn)為它會(huì)削弱輪值主席國的地位，因?yàn)檩喼抵飨瘒��?個(gè)月輪換一次，時(shí)間上要比理事會(huì)主席任期短。而且每次理事會(huì)會(huì)議后，向歐洲議會(huì)遞交報(bào)告的工作也由理事會(huì)主席完成。
　　共同外交與安全政策(CFSP：Common Foreign and Security Policy)高級(jí)代表的職權(quán)大大擴(kuò)大了，不過它與歐洲理事會(huì)主席和歐盟委員會(huì)主席都有部分的重疊關(guān)系，因而其權(quán)力的大小在很大程度上取決于它能發(fā)揮多大的協(xié)調(diào)作用。高級(jí)代表負(fù)責(zé)歐盟的外交與安全政策，但如果是元首或首腦層面的峰會(huì)，卻又需要理事會(huì)主席出面。同時(shí)，《歐洲聯(lián)盟條約》又規(guī)定“歐洲理事會(huì)主席以其級(jí)別和身份在與聯(lián)盟共同外交與安全政策有關(guān)的事項(xiàng)上對外代表聯(lián)盟，但不得影響聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的職權(quán)�！倍�事實(shí)上，高級(jí)代表又不需要向歐洲理事會(huì)主席報(bào)告和負(fù)責(zé)，不存在被領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在與歐盟委員會(huì)的關(guān)系上，由于高級(jí)代表同時(shí)兼任歐盟委員會(huì)副主席，這使得它對歐盟的貿(mào)易、發(fā)展、環(huán)境甚至討論中的共同投資政策具有發(fā)言權(quán)。在對外行 動(dòng)領(lǐng)域，委員會(huì)只能支持由高級(jí)代表向理事會(huì)提出建議，失去了原先獨(dú)家擁有的提議權(quán)。委員會(huì)主席對其他委員甚至副主席有任命權(quán)，但對高級(jí)代表沒有任命權(quán)。這也意味著高級(jí)代表可以不向委員會(huì)主席負(fù)責(zé)，不過也很難想象委員會(huì)主席會(huì)把所有對外關(guān)系方面的權(quán)力都讓給高級(jí)代表，因?yàn)槲瘑T會(huì)里有不少職能都是對外的。由于歐洲理事會(huì)擁有對高級(jí)代表的任命權(quán)(特定多數(shù)程序，委員會(huì)主席同意)，因而事實(shí)上高級(jí)代表在委員會(huì)和理事會(huì)之間也許會(huì)更傾向后者。
　　委員會(huì)在司法領(lǐng)域的權(quán)力有所擴(kuò)大，因?yàn)檫@一塊原先屬于第三支柱，現(xiàn)在成員國或委員會(huì)都可提議，《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第76條規(guī)定它可以由委員會(huì)提議，或經(jīng)四分之一成員國動(dòng)議，然后由理事會(huì)按普通立法程序決議。委員會(huì)還獲得了一項(xiàng)權(quán)力，即《歐洲聯(lián)盟條約》第11條規(guī)定，只要來自相當(dāng)數(shù)量成員國的總數(shù)為一百萬的公民就可以要求委員會(huì)提出建議。采取他們認(rèn)為聯(lián)盟應(yīng)該采取的行動(dòng)。委員會(huì)主席的產(chǎn)生方式有所變化，原先由歐洲理事會(huì)提議，歐洲議會(huì)通過，里約把它變成了由歐洲理事會(huì)提議，然后歐洲議會(huì)選舉。這等于是加強(qiáng)了歐洲議會(huì)的權(quán)力，也意味著委員會(huì)要同時(shí)保持與理事會(huì)和議會(huì)的重要關(guān)系。這是強(qiáng)化還是弱化委員會(huì)主席的權(quán)力還很難說，實(shí)際上可以說三者關(guān)系變得更平衡了一點(diǎn)，因?yàn)槲瘑T會(huì)主席如果由議會(huì)選舉，他在議會(huì)那里獲得了某種合法性支持，對理事會(huì)的依賴就可以少些了。而且該條第8款明確委員會(huì)集體對歐洲議會(huì)負(fù)責(zé)。而理事會(huì)在提議委員會(huì)主席人選時(shí)也得考慮他或她能否在議會(huì)中被選上。委員會(huì)主席還獲得了一項(xiàng)權(quán)力，那就是可以不需要委員會(huì)同時(shí)同意而解職某位委員甚至副主席(高級(jí)代表除外)。
　　歐洲理事會(huì)主席和歐盟委員會(huì)主席似乎沒什么職權(quán)上的交集。但不少人擔(dān)心理事會(huì)主席會(huì)削弱委員會(huì)主席原有的影響，因?yàn)樗�在共同外交與安全政策有關(guān)事項(xiàng)上獲得了首腦層面對外代表聯(lián)盟的權(quán)力。再加上理事會(huì)主席屬于歐洲理事會(huì)―邊，它就可能獲得更多的外界關(guān)注。小國更擔(dān)心這種權(quán)力平衡的改變會(huì)更有利于大國，因?yàn)橐话阏J(rèn)為代表超國家機(jī)構(gòu)的委員會(huì)主席原本可以是小國利益的保障。
　　歐洲議會(huì)在共同立法、人事任命和財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面的權(quán)力都擴(kuò)大了，但離真正意義上的立法機(jī)構(gòu)的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，因?yàn)樗�并沒有獲得自己的立法動(dòng)議權(quán)。
　　歐盟獲得整體的法人資格，這意味著歐洲理事會(huì)成為歐盟正式機(jī)構(gòu)的一部分。這也意味著歐洲理事會(huì)原先那種相對獨(dú)立于一體化機(jī)構(gòu)之外的超然性沒有了，它成了歐洲法院可以管轄的對象。
　　
　　二、里約生效以來的制度運(yùn)行考察
　　
　　實(shí)際上，制度設(shè)計(jì)是一回事，制度的實(shí)際運(yùn)行又是另一回事。而在實(shí)際的運(yùn)行中，具體在制度中任職的人許多時(shí)候影響更大。也就是說制度能發(fā)揮多大作用，很大程度上也會(huì)取決于制度中的人，而不完全是制度本身的規(guī)定。因此，在里約即將生效時(shí)，外界對歐洲理事會(huì)主席和高級(jí)代表兩個(gè)職位由誰擔(dān)任就非常關(guān)注。而范龍佩(Herman Van Rompuy)和阿什頓(Catherine Ashton)二人的出現(xiàn)，對于許多對新機(jī)制寄予厚望的人來說可謂是個(gè)不小的打擊，因?yàn)檫@二人的國際知名度并不是很高。而從這兩個(gè)人的選擇來看，除了成員國間的利益平衡等其他因素之外，歐盟各國領(lǐng)導(dǎo)人的考慮基本上體現(xiàn)了：一是希望這二人保持低調(diào)，二是希望他們能發(fā)揮更多的協(xié)調(diào)組織作用，而不是沖在前面的作用。二人雖然國際知名度不高，但作為首相，范龍佩在比利時(shí)政治協(xié)調(diào)方面的才能是大家所公認(rèn)的，而阿什頓擔(dān)任新職之前就是委員會(huì)的貿(mào)易委員，對歐盟委員會(huì)的工作很熟悉。
　　從實(shí)際運(yùn)行來看，歐洲理事會(huì)主席的作用并不像人們想象中的那么矚目，《歐洲聯(lián)盟條約》第15條對它職責(zé)的規(guī)定也是很虛的。它的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是組織首腦峰會(huì)以及在它的層面上對外代表歐盟；二是就聯(lián)盟重大的政治性方向問題發(fā)出一些聲音，把握一體化的政治進(jìn)程和方向。如日前范龍佩表示目前歐元面臨嚴(yán)重危機(jī)，歐盟也因此面臨生存考驗(yàn)。這一表態(tài)雖然招致一些批評(píng)，但批評(píng)意見只是認(rèn)為他的言辭有些夸大，而不是越權(quán)。他也批評(píng)了金融危機(jī)中歐洲暴露的一些民族主義和自我中心主義。因此我們有理由假定理事會(huì)主席一職可以就歐盟發(fā)展中的重大問題發(fā)出聲音，代表歐盟共同的整體利益，保證歐盟政治的發(fā)展不偏離條約宗旨的方向。這樣的聲音由哪一個(gè)成員國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出都不合適，都會(huì)被聯(lián)系到他或她本國的利益，唯有理事會(huì)主席例外。另外，理事會(huì)主席和委員會(huì)主席一起在最高層面上對外代表聯(lián)盟，如在2010年6月1日舉行的歐俄峰會(huì)上，范龍佩成了歐方主角，委員會(huì)主席和高級(jí)代表則站在了旁邊。在比利時(shí)舉行的10月5日的第八屆亞歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。以及10月6日的第十三次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤上，也都是由范龍佩主持的。不過，在推進(jìn)理事會(huì)工作方面，輪值主席國和理事會(huì)主席的關(guān)系就沒那么容易理順。在理事會(huì)主席上任的第一個(gè)半年，輪值主席國西班牙和理事會(huì)主席在歐洲理事會(huì)的議程設(shè)定和主導(dǎo)方面就出現(xiàn)了競爭，西班牙希望借此推動(dòng)歐盟與拉美國家的關(guān)系。而理事會(huì)主席對此興趣顯然沒那么濃厚。與以往一樣，每屆輪值主席國都會(huì)對其任內(nèi)的工作重點(diǎn)有自己的想法，即將于2011年上半年擔(dān)任歐盟輪值主席國的匈牙利就表示，其工作重心之一就是提升中歐地區(qū)的影響力和自信心，改善與俄羅斯和歐盟東部伙伴關(guān)系國的關(guān)系，向西加強(qiáng)與奧地利和歐盟其他成員國的關(guān)系。匈牙利也期待在歐盟的進(jìn)一步擴(kuò)大上有所作為，期待西巴爾干國家的入盟進(jìn)程能取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。希望克羅地亞的入盟談判能夠在2011年6月底結(jié)束。因此，保證歐洲理事會(huì)工作的連續(xù)性和整體性是條約賦予理事會(huì)主席的職責(zé)，但在實(shí)施執(zhí)行上會(huì)面臨不小的挑戰(zhàn)。
　　相比之下，高級(jí)代表的職權(quán)就要實(shí)得多。其上任第一件大事就是組建歐洲對外行動(dòng)署(EEAS：European External Action Service)，而各成員國也圍繞高級(jí)官員和駐外大使職位的分配展開了游說競爭。2010年7月8日，歐洲議會(huì)投票通過了阿什頓提出的“歐洲對外行動(dòng)署”機(jī)構(gòu)方案，同意新機(jī)構(gòu)于12月1日正式開始運(yùn)作。根據(jù)新方案，歐洲對外行動(dòng)署這個(gè)“外交部”由7000多人組成，歐盟將在世界上130多個(gè)國家設(shè)立使團(tuán)，派駐大使，當(dāng)然這其中許多是由原委員會(huì)駐外使團(tuán)轉(zhuǎn)變過來的。新的歐盟駐外使團(tuán)開始代表歐盟，而不像原來歐盟委員會(huì)駐外使團(tuán)那樣代表的是歐洲共同體。由于共同外交與安全政策被納入進(jìn)了歐盟的整體機(jī)制。因此歐盟駐外使團(tuán)開始具有政治職能，并接受高級(jí)代表的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，歐盟對外事務(wù)的體制建設(shè)與主權(quán)國家的外交部更類似了，形成了一整套完整體系，使得歐盟成為世界上第一個(gè)設(shè)立“外交部”的主權(quán)國家間組織。對外行動(dòng)署的設(shè)立及其駐外使團(tuán)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一大大增強(qiáng)了歐盟共同外交與安全政策的能力建設(shè)，“歐盟外長”因此擁有了自己的情報(bào)信息來源和外交執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，改變了原來的高級(jí)代表只有很小的一個(gè)班子輔助其工作的不足。
　　高級(jí)代表一職帶來的最大變化是終止了對外關(guān)系事務(wù)上的輪值主席國制度，“雖然改變輪值主席制度不會(huì)根本解決CFSP政策中的效率和能力問題，但卻能有效避免輪值主席制度所引發(fā)的共同外交與安全政策戰(zhàn)略重點(diǎn)隨主席國的重點(diǎn)變化而變化的情況”。不過，在 有些場合，輪值主席國還是同時(shí)繼續(xù)發(fā)揮作用，如2010年5月26日的第十八屆歐盟和東盟部長級(jí)會(huì)議就是由高級(jí)代表和西班牙輪值主席國外交大臣共同代表歐方主持的。這也就是說，在這樣的區(qū)域間或雙邊機(jī)制化對話中，輪值主席國即使不再主導(dǎo)，至少也會(huì)參與其中，尤其是在對話的內(nèi)容不只限于外交與安全問題的情況下。而且，就像和理事會(huì)主席的關(guān)系處理一樣，輪值主席國也會(huì)利用對外關(guān)系不可能完全與其他事務(wù)脫離成為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域的制度模糊，在議程設(shè)定和推動(dòng)上插手影響對外事務(wù)和高級(jí)代表的工作。
　　除了管理好歐盟的外交團(tuán)隊(duì)外，高級(jí)代表一職的重要作用從其產(chǎn)生以來的運(yùn)行看，主要在于：(1)執(zhí)行和規(guī)劃對外關(guān)系。在中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議舉行前，阿什頓和中國外長在貴陽舉行了一個(gè)會(huì)議，規(guī)劃討論中歐關(guān)系。利用北約峰會(huì)之際，阿什頓和美國國務(wù)卿希拉里也舉行了―個(gè)會(huì)議。被媒體稱為迷你峰會(huì)，主要討論雙方的能源合作問題；(2)委員會(huì)職能和原共同外交與安全政策職能的協(xié)調(diào)和整合。阿什頓和希拉里討論的核心議題之?是美歐的能源合作，這原先是屬于委員會(huì)職能的一部分。另一個(gè)例子是協(xié)調(diào)對海地的救援，阿什頓剛上任沒多久，2010年1月12日海地就發(fā)生大地震，13日她就召集歐盟委員會(huì)對外關(guān)系、發(fā)展與環(huán)境等部門官員，以及歐洲理事會(huì)和歐盟情報(bào)信息中心的專家商討對策。決定提供300萬歐元的緊急援助，南貿(mào)易發(fā)展委員德古特(Karel de Gucht)簽署，并討論是否從委員會(huì)2800萬歐元的年度對外援助預(yù)算中再專門撥款救助海地，以及決定成立小組協(xié)調(diào)英、法、瑞典等一些成員國的援助承諾。在這樣的討論中，輪值主席國西班牙就坐到了后面，主要是高級(jí)代表主持和協(xié)調(diào)。阿什頓也參加了成員國駐歐盟大使組織的相應(yīng)會(huì)議，這也說明了這一職位的第三個(gè)作用，即協(xié)調(diào)歐盟與成員國的對外行動(dòng)。
　　不過，雖然高級(jí)代表一職有利于提高歐盟機(jī)制間以及歐盟與成員國之間的協(xié)調(diào)性和對外的統(tǒng)一性，但并不意味著它的獨(dú)立自主性會(huì)有很大提高。事實(shí)上，各國都極力在對外行動(dòng)署和駐外機(jī)構(gòu)中安排自己的人員，同時(shí)也直接影響高級(jí)代表本人。大國在這方面表現(xiàn)得尤其積極，高級(jí)職位的分配大多都被大國瓜分了。成員國對高級(jí)代表本人工作的影響也毫不掩飾，法國外長庫什內(nèi)(Bernard Kouchner)就曾批評(píng)阿什頓不接受美國中東問題特使米歇爾(George Mitchell)2010年9月2日到華盛頓的晚餐邀請而情愿去中國，作為四方談判的一方以及巴勒斯坦的最大捐助者，歐盟因此失去了一個(gè)影響中東問題進(jìn)程的重要機(jī)會(huì)。之前，法國歐盟事務(wù)副部長勒魯歇(Pierre Lellouche)也曾批評(píng)阿什頓在海地救援問題上太低調(diào)了。這與以前的輪值主席制度有很大不同，輪值主席國可以根據(jù)自己的考慮來設(shè)定對外關(guān)系問題上的優(yōu)先議程，而其他成員國也不太好公開批評(píng)輪值主席國的工作，但高級(jí)代表的工作則更容易受到成員國，特別是大成員國的影響。
　　與理事會(huì)主席和高級(jí)代表相比。委員會(huì)主席的可見度確實(shí)比以前有所降低。過去一年最大的一個(gè)可見度就是委員會(huì)和法國政府在驅(qū)逐羅姆人事件上的沖突，而事實(shí)上這個(gè)事件在某種意義上以法國取得上風(fēng)結(jié)束。這也從一個(gè)方面說明在委員會(huì)與大成員國的較勁中，后者往往會(huì)處在比較有利的位置。歐洲人認(rèn)為這就是歐盟的政治現(xiàn)實(shí)。
　　歐洲議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大在今年的運(yùn)行中主要表現(xiàn)在對歐盟委員會(huì)的任命和歐洲對外行動(dòng)署機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案批準(zhǔn)上，阿什頓提出的對外行動(dòng)署第一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案就沒獲通過，只能重新設(shè)計(jì)。這種共享的人事權(quán)加上共同的立法權(quán)以及財(cái)政監(jiān)督權(quán)，使得歐洲議會(huì)朝真正的議會(huì)方向更邁近一步。
　　當(dāng)然，里約的制度設(shè)計(jì)和調(diào)整遠(yuǎn)不只這些，不過就其變化的意義和主干架構(gòu)來看，這些機(jī)構(gòu)無疑處于最受人關(guān)注的位置。而就其生效的第一年運(yùn)行來看，雖然沒能給歐盟帶來脫胎換骨的變化，但許多新的跡象已值得我們重視和認(rèn)真對待，許多方面的運(yùn)行原理和機(jī)制已和以往有很大的不同。
　　
　　三、國家、超國家與超級(jí)國家
　　
　　對歐洲一體化的分析和評(píng)判，長期以來我們形成了國家或政府間與超國家的兩種范式，認(rèn)為歐洲一體化之初的設(shè)計(jì)走的是超國家的道路，而后來成員國的介入和影響越來越多，政府間(intergovernmental)因素加入到了歐洲一體化進(jìn)程中，歐洲一體化的發(fā)展就是在國家與超國家的博弈中前進(jìn)的。從靜態(tài)分析來看，國家與超國家的因素也同時(shí)存在于歐盟的體制結(jié)構(gòu)中，歐盟委員會(huì)和歐洲共同體被認(rèn)為是超國家機(jī)構(gòu)，而歐洲理事會(huì)和共同外交與安全政策這樣的機(jī)構(gòu)機(jī)制則被認(rèn)為是政府間的。在體制機(jī)制的每一次調(diào)整中，超國家因素多了，我們就認(rèn)為歐洲一體化取得了進(jìn)展；反之，政府間機(jī)制的地位上升了，則歐洲一體化似乎就出現(xiàn)了倒退。
　　從這次里約的改革及其生效后的實(shí)際運(yùn)行來看，這種既有的分析范式似乎遇到了挑戰(zhàn)，它表明這樣的分析范式即使不能說過時(shí)了，也可以比較公正地說，顯得有些不妥當(dāng)，或者說國家與超國家的區(qū)分已經(jīng)顯得意義不大了。
　　這里來梳理一下舊的分析范式在里約的改革上碰到了哪些挑戰(zhàn)。
　　原先，我們往往會(huì)把歐洲一體化的一些機(jī)構(gòu)歸為政府間的，另一些機(jī)構(gòu)歸為超國家的，然后根據(jù)哪方面的機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)大了，以此來判斷歐洲一體化國家與超國家屬性的此消彼長。譬如，1975年歐洲理事會(huì)的設(shè)立，被認(rèn)為是國家對超國家權(quán)力的擴(kuò)大，超國家的歐盟委員會(huì)要更多地受制于歐洲理事會(huì)。可是，里約改革把歐洲理事會(huì)也納入了歐盟的一體化機(jī)制范圍，成為歐盟機(jī)構(gòu)的一部分�！稓W洲聯(lián)盟條約》第13條規(guī)定，歐洲理事會(huì)屬于歐盟的七大機(jī)構(gòu)之一。根據(jù)條約第15條，歐洲理事會(huì)不行使立法職能。它對歐洲一體化提供總的政治和戰(zhàn)略指導(dǎo)，立法職能由歐洲議會(huì)和理事會(huì)共同行使，而保證條約遵守和監(jiān)督法律執(zhí)行的是歐洲法院。那么，從理論上講，歐洲理事會(huì)的行為也可成為歐洲法院監(jiān)督的一部分。在這種情況下，歐洲理事會(huì)是否還是原來意義上的政府間機(jī)構(gòu)就很難判斷了。它仍然代表歐洲各國自己的利益，但它的活動(dòng)和決定也得遵守條約的精神和規(guī)定。
　　第二，超國家機(jī)構(gòu)歐盟委員會(huì)的權(quán)力受到了政府間力量的侵入，因?yàn)樵趯ν怅P(guān)系領(lǐng)域它喪失了對外代表權(quán)，高級(jí)代表的職責(zé)就是要保證委員會(huì)和其他機(jī)構(gòu)在對外關(guān)系上的一致性。因此，在諸如對外援助甚至商業(yè)關(guān)系等原先專屬共同體職權(quán)范圍的問題上，高級(jí)代表也可以把成員國的一些想法帶進(jìn)討論中來。
　　第三，高級(jí)代表本身的政府間和超國家屬性也很難區(qū)分。它即要保證聯(lián)盟對外代表的一致性，同時(shí)它又屬于理事會(huì)的一部分，政治上接受歐洲理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。也可以說這一機(jī)制同時(shí)兼具國家和超國家的屬性。
　　第四，成員國與聯(lián)盟的力量和影響難以截然區(qū)分，這并非條約本身的規(guī)定造成的，相反，它是因條約沒有規(guī)定，或者說沒有禁止導(dǎo)致的。一些大成員國往往以聯(lián)盟的名義獲得或謀取更大的國際影響力，而這樣的行為既沒有得到歐盟的整體背書，也沒有遭到歐盟和其他成員國的反對。在這樣的情況下，對于受影響的外界來說，它應(yīng)被理解為某個(gè)成員國的國家行為還是歐盟的整體考慮就很難判斷了。如英國首相卡梅倫在2010年11月24日致電韓國總統(tǒng)李 明博，針對韓朝23日在有爭議海域互射炮彈一事表示如有需要，英國隨時(shí)會(huì)與韓國同在，而且表示歐盟其他國家的看法和英國相同。這里英國認(rèn)為歐盟其他國家與其想法一致的說法明顯沒有獲得合法授權(quán)，但實(shí)際上誰也不會(huì)去追究其責(zé)任。這樣的例子絕不是少數(shù)，而就其對外界產(chǎn)生的影響來說，究竟是國家的還是歐盟的就很難區(qū)分。
　　最后，國家主義歐洲一體化論的最后底線是認(rèn)為歐盟總體上還是屬于成員國授權(quán)的，每一次條約的修訂就屬于最主要的授權(quán)行為。不過，莫?jiǎng)诜蚱婵?Andrew Moravcsik)的政府間主義解釋的有效性實(shí)際上只存在于就條約修改進(jìn)行談判的政府間會(huì)議舉行的那個(gè)時(shí)間點(diǎn)，條約修改完成后，其運(yùn)行已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出主權(quán)國家間的性質(zhì)。歐洲一體化進(jìn)程啟動(dòng)半個(gè)多世紀(jì)來。歐盟在布魯塞爾的機(jī)構(gòu)已大幅膨脹，各種為影響歐盟決策而駐扎布魯塞爾的代表機(jī)構(gòu)的數(shù)量急劇擴(kuò)大，這本身也可以說明歐盟這一布魯塞爾“怪物”的重要性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了簡單的政府間組織性質(zhì)。里約新設(shè)了退出條款，這也被堅(jiān)守政府問主義的一體化論者當(dāng)作一條新的守衛(wèi)底線。但與其說這是對成員國的主權(quán)保護(hù)，還不如說是一種威懾手段�！袄锛s寫入這個(gè)條款，同然可認(rèn)為是對成員國權(quán)利的維護(hù)，但反過來，是否又可理解為是對個(gè)別要求過度、動(dòng)輒阻斷一體化進(jìn)程的成員國的一種威懾?”
　　當(dāng)我們在國家與超國家的爭論中裹步不前時(shí)，許多專家學(xué)者開始探索新的第三種視角，譬如伍貽康教授就提出了多元一體的區(qū)域共治模式，即“以和平、團(tuán)結(jié)、繁榮、穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展為目標(biāo)，在多元一體和主權(quán)共享的原則指導(dǎo)下，遵循共同法規(guī)和共同機(jī)制，通過協(xié)調(diào)、均衡、互利、漸進(jìn)和不斷妥協(xié)的方式，推動(dòng)區(qū)域一體化，實(shí)行以國家和區(qū)域?yàn)橹鞯亩鄬哟螀f(xié)調(diào)、雙向互動(dòng)的區(qū)域共同治理。”這是學(xué)者對歐洲一體化發(fā)展和運(yùn)行最完整簡明的歸納之一，真正跳出了舊有范式的分析困境，提煉了作者對歐洲一體化長期觀察研究的精華。
　　對于歐盟這樣一種大型的區(qū)域共治體系(歐盟現(xiàn)已有27個(gè)成員國，但它的擴(kuò)大還在繼續(xù)進(jìn)行中)，我們也許可以嘗試從另一個(gè)角度來理解，那就是它在一定程度上已成為，或者正在走向一個(gè)超級(jí)國家(superstate)。
　　中文里國家一詞在英文中至少有三個(gè)詞匯可以表達(dá)。一是country，它更接近于我們所講的領(lǐng)土國家，側(cè)重于管轄和代表的地域范圍；二是nation，它強(qiáng)調(diào)的是組成國家的人。側(cè)重于民族意義上的使用，nation本身也就是民族的意思；三是state，它指的是國家的管理系統(tǒng)。更多的是在政府的意義上而言的。當(dāng)我們要在主權(quán)意義上討論國家時(shí)，則更多地使用了nation和state的組合詞，即民族國家(nation-state)。當(dāng)我們講歐盟成為或會(huì)成為一個(gè)超級(jí)國家時(shí)，它更多的是指state的意義。
　　超級(jí)國家的提法很容易被等同于超級(jí)大國(superpower)，實(shí)際上兩者還是可以作比較清楚的區(qū)分。超級(jí)大國一詞首先來源于冷戰(zhàn)時(shí)期的美蘇，是指力量特別是軍事力量強(qiáng)大，對國際體系產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般國家所具有的影響的大國。從這個(gè)意義上講，歐盟顯然還不能和當(dāng)初的美蘇相提并論，歐洲一體化還遠(yuǎn)未完成國家化。超級(jí)國家一詞重在其管理的意義，可以指由許多國家組成的，管理幅員廣闊、組織體系龐大、機(jī)構(gòu)運(yùn)行類國家化的區(qū)域共治體系。從這個(gè)意義上講，我們把歐盟理解為一個(gè)超級(jí)的國家系統(tǒng)也并無不妥。受民族國家一詞的啟發(fā)，state這個(gè)詞曾在許多組合中使用，如虛擬國家、區(qū)域國家等，它們共同的意思在于這些形態(tài)并不是我們習(xí)以為常的國家，但均發(fā)揮著類似國家的一些管理作用。超級(jí)國家當(dāng)然不會(huì)是國家的簡單復(fù)制，否則就不需要專門另創(chuàng)一個(gè)新詞，它實(shí)際上包含了許多國家，但在許多方面(當(dāng)然不會(huì)是全部)它已采取了和國家一樣的管理形式。里約改革后的歐盟，在許多方面已越來越像一個(gè)超級(jí)國家，而非普通意義上的國際組織。在其所管理的領(lǐng)域，它已擁有自己的立法能力、政策過程和政策工具，成員國在這個(gè)系統(tǒng)中只是組成的一分子或運(yùn)行的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不再居于壟斷的、發(fā)號(hào)施令的支配地位。
　　本文沒有足夠的篇幅來展開分析超級(jí)國家的方方面面，只能嘗試指出里約改革后的歐盟也許可以理解為一個(gè)超級(jí)國家，國家與超級(jí)國家的區(qū)分在這里不再顯得那么重要。對于歐盟各國及其生活于其中的人們來說，歐盟這個(gè)龐大系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)對他們的影響是實(shí)實(shí)在在的；對于歐盟的外部行為體來說，把歐盟理解為一個(gè)一體的系統(tǒng)，而不再是27個(gè)個(gè)體的簡單聚集也是有其現(xiàn)實(shí)意義的。
　　

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