“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”――在中共十七大的報(bào)告中，這個(gè)表述赫然在目。 中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革何去何從，將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，而“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，更引發(fā)國(guó)內(nèi)外諸多猜測(cè)。
　　2007年11月13日至15日，第四屆“中歐政府管理高層論壇”在北京召開(kāi)，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏等高層官員出席。這次論壇圍繞“行政管理體制改革和提高政府效能”展開(kāi)，其研討內(nèi)容更像是對(duì)未來(lái)政府改革的思想“預(yù)熱”。
　　該論壇的六個(gè)議題，包括政府職能轉(zhuǎn)變與解決民生問(wèn)題、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革、推進(jìn)依法行政及建設(shè)法治政府、政府績(jī)效管理與提高政府效能、行政問(wèn)責(zé)制與政府執(zhí)行力、電子政務(wù)及政務(wù)公開(kāi)等，幾乎涵蓋了“行政管理體制改革”的所有領(lǐng)域。
　　在論壇致辭中，華建敏指出：“必須清醒地看到，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，中國(guó)現(xiàn)行行政管理體制還有諸多不適應(yīng)，必須按照中共十七大報(bào)告的要求，加快推進(jìn)改革。”這顯示中國(guó)的行政管理體制已全面提速。
　　
　　機(jī)構(gòu)改革路徑
　　
　　在“行政管理體制改革”中，政府機(jī)構(gòu)改革最為矚目，也最為核心。
　　一般認(rèn)為，“轉(zhuǎn)變政府職能”就是要推進(jìn)“政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，政事分開(kāi)，政府與中介組織分開(kāi)”。這無(wú)疑是最為基礎(chǔ)性的工作。對(duì)于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)而言，要實(shí)現(xiàn)政府向“公共行政”轉(zhuǎn)型，必須對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合；而政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果也必須在機(jī)構(gòu)改革中體現(xiàn)，否則“轉(zhuǎn)變政府職能”就可能淪為“口號(hào)”，變成“空話”。
　　“政府機(jī)構(gòu)改革是未來(lái)行政管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能與政府機(jī)構(gòu)改革相輔相成。如果政府機(jī)構(gòu)改革不到位，轉(zhuǎn)變政府職能也很難。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家認(rèn)為。
　　在此次高層論壇上，部分因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革本身的敏感性，部分緣于改革方案并未定盤，中國(guó)的高層官員并未給出具體的機(jī)構(gòu)改革設(shè)想。但從相關(guān)官員的講話中，也可窺見(jiàn)機(jī)構(gòu)改革方案的脈絡(luò)。
　　國(guó)家行政學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)姜異康在論壇主題報(bào)告中，以“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”為題，提出了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容：
　　其一，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門體制”，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系；
　　其二，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題；
　　其三，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限；
　　其四，健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算管理相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，完善政府組織法律體系，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化。
　　這四個(gè)方面的內(nèi)容，無(wú)疑屬“大部門制”最給人以想像的空間。而在國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家看來(lái)，高層決策者明確提出實(shí)行“大部門制”，其核心要義不是要增加政府部門和機(jī)構(gòu)；恰恰相反，未來(lái)政府各部門的職能必然要整合，主要的任務(wù)還是裁減政府機(jī)構(gòu)和人員。
　　“目前國(guó)務(wù)院有28個(gè)部委，加上國(guó)務(wù)院直屬局和直屬機(jī)構(gòu)等，共有66個(gè)部門。未來(lái)要建立職能有機(jī)統(tǒng)一的‘大部門制’，不能僅僅局限于現(xiàn)有28個(gè)部委，要在66個(gè)部門范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮�！敝窳⒓艺J(rèn)為。
　　但是，也有專家認(rèn)為，考慮到中國(guó)政治體制改革的現(xiàn)實(shí)，擬議中的中央政府機(jī)構(gòu)改革方案“并不會(huì)是一個(gè)變動(dòng)很大的方案”。正如十七大報(bào)告所說(shuō)，“大部門制”是要“探索實(shí)行”，并非全面實(shí)施。
　　
　　整合與精簡(jiǎn)
　　
　　自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)５次政府機(jī)構(gòu)改革。其成敗得失見(jiàn)仁見(jiàn)智，但是以機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)“政府職能轉(zhuǎn)變”，一直是歷次改革的核心。即將進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革，必然要以準(zhǔn)確界定政府職能為前提，實(shí)行“大部門制”更是如此。
　　據(jù)記者了解，國(guó)務(wù)院已于去年初成立了深化行政管理體制改革聯(lián)席會(huì)議，并下設(shè)若干工作小組，從事有關(guān)改革的調(diào)查研究和政策制定。但相關(guān)的工作進(jìn)展和調(diào)查結(jié)果依然處于高度保密狀態(tài)，新一輪機(jī)構(gòu)改革方案如何有效吸收公眾意見(jiàn)，依然是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。
　　在學(xué)界，有學(xué)者基于理想的設(shè)計(jì)，提出了對(duì)未來(lái)“大部門制”的具體設(shè)想。中央黨校學(xué)者周天勇在提交給前述論壇的論文中，總結(jié)了近年來(lái)學(xué)界對(duì)機(jī)構(gòu)改革的理想方案。
　　在周天勇看來(lái)，最理想的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是，除了外交部、國(guó)防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部門制”過(guò)渡。
　　比如，可考慮整合石油、電力、煤炭、核能、現(xiàn)有電監(jiān)會(huì)等，建立大能源部；整合區(qū)劃、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源等部門，新設(shè)國(guó)土建設(shè)部；整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)等部門，建立大農(nóng)業(yè)部；整合交通、鐵道、航空、公路、水運(yùn)、郵政等，建立大交通部等；整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物、社科基金等部門，建立大文化部等。
　　周天勇還建議，為強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門利益格局，應(yīng)重建國(guó)家體制改革委員會(huì)，繼續(xù)整合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)；同時(shí)，建議新設(shè)總理預(yù)算管理辦公室，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。
　　中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗是較早提出建立“大部門制”的學(xué)者。在熊文釗看來(lái)，未來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該繼續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。對(duì)目前較多的國(guó)務(wù)院直屬局，要大量整合撤并，同時(shí)要裁減目前過(guò)多的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。
　　據(jù)了解，在2008年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，能源部的成立幾乎已成定論，目前尚存的爭(zhēng)議主要集中在能源部的職能范圍。而大交通、大國(guó)土建設(shè)、大農(nóng)業(yè)、大文化等體制的建立，亦或正在研究中，并非沒(méi)有可能。
　�。ㄕ�自《財(cái)經(jīng)》2007年第24期，作者為該刊記者）
　　
　　對(duì) 話
　　“大部門制”改革 如何走出“精簡(jiǎn)-再膨脹“怪圈
　　“大部門制”的構(gòu)想，被普遍認(rèn)為是行政體制改革的一個(gè)新突破，它究竟能否破除長(zhǎng)期以來(lái)存在的行政痼疾，將改革推向縱深？無(wú)論從學(xué)界到民間，都充滿了遐想與期待
　　
　　●主持人：見(jiàn)習(xí)記者 柳 森
　　●嘉 賓：胡偉(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo))
　　
　　主持人：自1982年開(kāi)始，政府幾乎每５年就會(huì)進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)改革。盡管規(guī)模數(shù)量總體上有所減少，但是行政成本依然居高不下，效率難以提高，究竟是什么原因？
　　胡偉：過(guò)去，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置主要延續(xù)了前蘇聯(lián)的方式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府需要對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全方位的管理。凡有新需要就會(huì)增加新部門，于是，“不該管、管不好、管不了”的事情全部握在手中，機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷膨脹。一度光是機(jī)械工業(yè)部就有8個(gè)，國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)高達(dá)100個(gè)。機(jī)構(gòu)重疊、職能交錯(cuò)的問(wèn)題非常嚴(yán)重。
　　改革開(kāi)放以后，盡管中央政府加大了精簡(jiǎn)力度，但大體上仍然沿用了“剪一個(gè)、合一個(gè)”、“改部為局”等老辦法。1998年那次機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院組成部門被大刀闊斧地從40個(gè)精簡(jiǎn)至29個(gè)，但是相當(dāng)于部級(jí)地位的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)仍有好幾十個(gè)，總數(shù)加起來(lái)依然80有余，換湯不換藥。從當(dāng)時(shí)的情況看，可精簡(jiǎn)空間也已經(jīng)相當(dāng)有限，很難再進(jìn)一步削減。直到今天，“多龍治水”、“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”等現(xiàn)象依然沒(méi)有得到改善。2005年松花江水污染事件未能及時(shí)得到有效的控制、一個(gè)餐桌十幾個(gè)部委管、兩年前就開(kāi)始運(yùn)作的《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》遭遇難產(chǎn)，當(dāng)屬其中的典型。
　　主持人:“大部門制”何以就能解決上述弊端？
　　胡偉：首先，“大部門制”可以通過(guò)整合政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部相同或相近部門，解決目前相當(dāng)突出的機(jī)構(gòu)重疊、職能交錯(cuò)、權(quán)責(zé)不明等一系列行政積弊。其次，大部門體制與以往精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的思路存在本質(zhì)上的不同。過(guò)去我們走不出“膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)”的怪圈，主要原因就在于，沒(méi)有從根本上改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下全能政府的觀念。只要政府職能沒(méi)有減少，機(jī)構(gòu)一旦精簡(jiǎn)，需要管理的事情沒(méi)人管了，最后還是得再去找人，勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)數(shù)量上的循環(huán)往復(fù)。所以，只有政府機(jī)構(gòu)的功能定位與部門結(jié)構(gòu)相互匹配，才能使機(jī)構(gòu)整體成本下降、效率提高，真正轉(zhuǎn)變政府職能。可以說(shuō)，中央此次明確提出“大部門制”，至少?gòu)目傮w上遏制了現(xiàn)行部門進(jìn)一步擴(kuò)張的可能。
　　主持人：有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要政府不分權(quán)，那么“大部門”充其量是一個(gè)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)的“超大部委”，甚至可能會(huì)導(dǎo)致管理混亂。
　　胡偉：以前，你是部長(zhǎng)，我也是部長(zhǎng)，我們各自為政，我憑什么聽(tīng)你的。但是有了一個(gè)更高的“大部門”，相關(guān)部門之間的問(wèn)題就能在這個(gè)更高級(jí)別的“大部門”的整體協(xié)調(diào)下，更快更好地解決。這就能減少扯皮、提高效率、降低行政成本，也就不會(huì)出現(xiàn)鐵路與航空在交通系統(tǒng)對(duì)接困難等類似情況。
　　至于“管不過(guò)來(lái)”的問(wèn)題，倒不必過(guò)于擔(dān)心。我們要做的，無(wú)非就是先明確改革的方向和目標(biāo)，對(duì)政府職能重新定位，在此基礎(chǔ)上，理清政府需要履行的功能、理順各個(gè)部門之間的邏輯關(guān)系。以規(guī)模最小化為指導(dǎo)原則，把現(xiàn)有的部委根據(jù)其所屬大類進(jìn)行歸并。當(dāng)然，這是一個(gè)比較理想化的規(guī)劃思路，可能眼前，我們連這個(gè)都無(wú)法做到。
　　主持人：發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用“大部門制”，是同他們完善的政府職能定位、社會(huì)管理與公共服務(wù)基礎(chǔ)緊密相連的。而我們各方面條件尚未成熟，“大部門制”又該怎么走下去呢？
　　胡偉：由于國(guó)情不同，發(fā)達(dá)國(guó)家的具體制度，很難對(duì)我們有直接的借鑒意義。但是，至少我們可以學(xué)習(xí)他們?cè)跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上一些比較好的經(jīng)驗(yàn)。比如說(shuō)，哪些政府職能具有普遍性，哪些領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)逐步退出、還給市場(chǎng)；哪些機(jī)構(gòu)可有可無(wú)；如何設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)；如何培育、支持非政府組織，等等。
　　當(dāng)然，“大部門制”的形成還是要先兼顧到現(xiàn)行體制架構(gòu)，再慢慢過(guò)渡。一開(kāi)始可以保持原有部門架構(gòu)不變，在幾個(gè)相關(guān)部門之上增設(shè)一個(gè)“大部門”。待條件成熟后，再將“大部門”改為“部”，弱化現(xiàn)有部委的地位。推進(jìn)“大部門制”，必須要進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量、周密可行的制度設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的規(guī)劃路線。
　　主持人：但是說(shuō)易行難，在具體實(shí)踐中，我們又會(huì)遇到哪些阻力？
　　胡偉：我估計(jì)，阻力主要來(lái)自部門利益和人員調(diào)整。既得利益的遏制，需要一個(gè)合理而適當(dāng)?shù)陌才拧Ｒ徊阶龅綍?huì)很困難，但是每一步的工作重點(diǎn)可以有所選擇。按照慣例，明顯存在職能雷同或者交錯(cuò)的部門、目前條件比較成熟的部門是首當(dāng)其沖的改革切入口，比如大交通、大農(nóng)業(yè)、大能源等。如果擔(dān)心直接砍掉“多余”部門會(huì)帶來(lái)既得利益上的問(wèn)題，采取自然淘汰的人事安排，比如按時(shí)退休、不再安排崗位繼任人員，不失為一個(gè)比較明智的選擇。當(dāng)然，這需要大局上的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，如果延續(xù)“去一補(bǔ)一”的人事管理慣性，精簡(jiǎn)的問(wèn)題就永遠(yuǎn)都無(wú)法解決。
　　政府職能的轉(zhuǎn)變注定是一個(gè)利益博弈、牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)過(guò)程。所以“大部門制”的改革不可能一蹴而就，我們不要太早給予過(guò)多樂(lè)觀的厚望。從更深層次看，“大部門制”改革方向，最終必然會(huì)關(guān)涉到黨和政府、中央和地方、政府與市場(chǎng)多個(gè)層面的權(quán)力重置與對(duì)接。沒(méi)有黨委、政府、人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)四套班子在職能定位上的清晰界定與協(xié)同合作，真正的“大部門制”也許很難確立。在此過(guò)程中，政府的政治智慧與魄力將受到持久而艱巨的考驗(yàn)。改革要敢于動(dòng)真格，前進(jìn)一小步也是進(jìn)步。不積跬步，無(wú)以至千里。
　　(2007年12月13日《解放日?qǐng)?bào)》)

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