2018年農(nóng)村還讓蓋房嗎【農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考】
發(fā)布時(shí)間:2020-02-16 來(lái)源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
摘要:我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度存在一些缺陷,其立法基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,導(dǎo)致現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定相互矛盾。我國(guó)應(yīng)確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度,逐步建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度,在條件成熟時(shí)以立法形式規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
關(guān)鍵詞:宅基地使用權(quán);流轉(zhuǎn);物權(quán)立法
中圖分類(lèi)號(hào):D922.181 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
一、問(wèn)題的引出
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施,并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。[1]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快,大量農(nóng)民涌向城市,各種原因促使他們選擇在城市長(zhǎng)期居住而打算賣(mài)掉農(nóng)村的房屋,而部分城鎮(zhèn)居民則由于其他原因打算在農(nóng)村買(mǎi)房,另外農(nóng)村村民也可能購(gòu)買(mǎi)本村以外的農(nóng)村房屋。在這種供需刺激下,農(nóng)村房屋交易日益頻繁,出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象,出現(xiàn)眾多“小產(chǎn)權(quán)房”!靶‘a(chǎn)權(quán)房”雖然沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證,不受?chē)?guó)家法律保護(hù),但是由于其價(jià)格只有同等位置商品房?jī)r(jià)格的40%至60%,因此頗受部分城市購(gòu)房者的青睞。這樣,就必然涉及到一個(gè)新的問(wèn)題――農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。農(nóng)村宅基地涉及到九億多農(nóng)民的“安身立命”,關(guān)系到中國(guó)的持續(xù)性發(fā)展和“和諧社會(huì)”的建立。但是,目前我國(guó)在此領(lǐng)域尚無(wú)明確可適用之法律、法規(guī),最高人民法院亦無(wú)特定案由,此類(lèi)房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛已成為司法實(shí)踐中的難題。
新頒布的《物權(quán)法》,設(shè)專章即第十三章,從第一百五十二條到第一百五十五條,分四個(gè)條文,對(duì)“宅基地使用權(quán)”作了專門(mén)規(guī)定!段餀(quán)法》第一百五十二條對(duì)宅基地使用權(quán)作了基本規(guī)定,第一百五十三條則規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法及國(guó)家有關(guān)規(guī)定。第一百五十四條對(duì)宅基地之使用權(quán)滅失和重新分配作了規(guī)定,第一百五十五條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的登記制度。由此可見(jiàn),《物權(quán)法》僅是粗線條地勾勒了我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的外貌,界定了宅基地使用權(quán)的概念,確定了宅基地使用權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓、滅失的基本規(guī)則。但是,對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定囿于現(xiàn)有的政策框架,并未真正重新構(gòu)建另外一套制度,宅基地使用權(quán)制度仍按照現(xiàn)行法律、法規(guī)及國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。雖然在《物權(quán)法》前六稿中都規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意,可以將建造的住宅轉(zhuǎn)讓本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶;住房轉(zhuǎn)讓時(shí),宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。”但是,最后通過(guò)的《物權(quán)法》只規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定! 可見(jiàn)其也未能突破最低限度的“禁止自由流轉(zhuǎn)”的束縛,《物權(quán)法》正式實(shí)施后,宅基地使用權(quán)仍然不能自由流轉(zhuǎn),包括通過(guò)轉(zhuǎn)讓地面物而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也是受到限制的。
二、農(nóng)村房屋與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律關(guān)系
有學(xué)者認(rèn)為,“農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于不得或限制移轉(zhuǎn)的土地使用權(quán),因此,宅基地上的房屋所有權(quán)也不得或限制移轉(zhuǎn)”[2]。其實(shí)這是一種誤解。中國(guó)現(xiàn)行立法確實(shí)存在著禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,即農(nóng)村宅基地使用權(quán)既不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓,也不能單獨(dú)抵押。但現(xiàn)行立法并未明確規(guī)定在農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下,其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)也禁止轉(zhuǎn)讓。
此外,雖然在物理上農(nóng)村宅基地和房屋是不可分的,但是,宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)卻是各自獨(dú)立的一種權(quán)利。“中國(guó)法律始終將土地與建筑物視為各自獨(dú)立的物,在法律禁止土地買(mǎi)賣(mài)的情況下,房屋買(mǎi)賣(mài)從未因此受到限制”。而且,從現(xiàn)行立法許可農(nóng)村宅基地可以依法繼承的精神來(lái)看,現(xiàn)行立法并不排斥或否認(rèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓,只是禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。國(guó)務(wù)院有關(guān)農(nóng)村房屋禁止賣(mài)給城市居民的規(guī)定是不合理的。
而且物權(quán)為私權(quán),物權(quán)法為權(quán)利法。物權(quán)法上規(guī)定宅基地使用權(quán),本來(lái)應(yīng)是確認(rèn)宅基地使用權(quán)為一項(xiàng)重要的用益物權(quán),確認(rèn)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利,為保護(hù)宅基地使用權(quán)人的利益提供法律依據(jù),而現(xiàn)在的狀況則相反――主要規(guī)定對(duì)宅基地使用人的權(quán)利如何限制、以如何限制和禁止宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容,這與物權(quán)法的性質(zhì)是不相符的。我們要堅(jiān)持宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利,將其宅基地使用權(quán)完全物權(quán)化,實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和所有權(quán)真正民法意義上的兩權(quán)分離。[3]
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理性分析
。ㄒ唬┺r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合理性的理論分析
1.從法學(xué)角度分析
首先,房屋作為私人財(cái)產(chǎn),我國(guó)立法保護(hù)包括房屋在內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)!稇椃ā返谑龡l規(guī)定國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán);而根據(jù)《民法通則》第七十五條第一款的規(guī)定,房屋屬于公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)范疇,公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。另根據(jù)《民法通則》第七十一條的規(guī)定和民法的相關(guān)理論,公民個(gè)人對(duì)于其房屋享有受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),自然有依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中的處分,包括出賣(mài)、互易、贈(zèng)與等方式!锻恋毓芾矸ā返诹䲢l第四款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。”這說(shuō)明《土地管理法》只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn),并沒(méi)有禁止農(nóng)村房屋的出賣(mài)。[4]
其次,平等為民法的基本原則,對(duì)于物權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行“同地同權(quán)”。目前,城市中的公房或者福利性分房,其土地使用權(quán)人只要取得房產(chǎn)證,就可上市交易,同為土地使用權(quán)的福利性分配,農(nóng)村宅基地使用權(quán)為何不能進(jìn)行交易呢? 這是人為地造成同樣用于居住目的的“城市土地使用權(quán)”和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”不平等,此種不平等實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民手中的財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為民事權(quán)利的一種,也應(yīng)毫無(wú)保留地貫穿平等原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn),在法律地位上應(yīng)與城市土地使用權(quán)相平等,這就意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復(fù)其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)。限制宅基地的流轉(zhuǎn),只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用價(jià)值和交換價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn),離開(kāi)了使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn),農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能必將大打折扣。
最后,物權(quán)法為權(quán)利法,本來(lái)就該確認(rèn)宅基地使用權(quán)為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)?墒歉鶕(jù)新頒布的《物權(quán)法》第152條,宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利,但卻沒(méi)有收益的權(quán)利,因而是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)。這是對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能上的縮減,導(dǎo)致自身邏輯內(nèi)容的矛盾。民法上的收益方式千變?nèi)f化,如果使用權(quán)人無(wú)權(quán)從宅基地上獲得收益,那么,庭院之內(nèi)的果實(shí)、出租其上的房屋、在居所內(nèi)從事手工創(chuàng)收等是否一概無(wú)效?顯然,維護(hù)農(nóng)村居住土地穩(wěn)定的基本政策并不能排除使用權(quán)人享有收益的權(quán)能。合理的宅基地使用權(quán)應(yīng)該是權(quán)能完整的用益物權(quán)。這就需要明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性,尤其是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性,并擴(kuò)充農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能,除去對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的各種不當(dāng)限制,增加其“收益”權(quán)能,賦予其完整的現(xiàn)代意義上的用益物權(quán)。
2.從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析
“效率”一詞的本意是有效的意思。19世紀(jì)以前,“效率”只運(yùn)用于機(jī)械工程方面, 20世紀(jì),“效率”概念逐漸被運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,[5]20世紀(jì)60年代以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法學(xué)的滲透融合以及在此基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起,法律效率愈益受到理論和立法的重視,以“效率”作為分配權(quán)利和義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)逐步從理論構(gòu)想進(jìn)入現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。[6]
我國(guó)農(nóng)村目前正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下,土地資源本身具有稀缺性,因而涉及有關(guān)土地制度時(shí),法律設(shè)計(jì)要緊緊圍繞效率這一目標(biāo),圍繞“動(dòng)態(tài)利用”來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì),不可再沿用過(guò)去那種強(qiáng)調(diào)保持宅基地使用權(quán)高度靜態(tài)歸屬的觀念和做法。賦予宅基地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓性,使宅基地使用權(quán)在流通中實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的效率,使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流通,農(nóng)民打工所得可以化為“資本”,農(nóng)民可以將自己的宅基地?fù)Q成等價(jià)值的利益,這一利益可以用金錢(qián)衡量,使農(nóng)民的利益處于一種“活化”狀態(tài),必將更有利于發(fā)揮其資本的巨大作用。
3.從社會(huì)學(xué)角度分析
國(guó)家限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓固然有利于加強(qiáng)農(nóng)村的住房保障,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放性和流通性,在現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村社會(huì),土地對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)性作用大大削弱,這也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)!澳壳埃袊(guó)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力已居世界首位,國(guó)內(nèi)供給相對(duì)過(guò)剩,多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的提價(jià)空間已很小,但與此同時(shí),單位農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本則居高不下!盵7]顯然在這種情況下,農(nóng)民能從土地上所得到的利益保障甚少,所以農(nóng)民只能進(jìn)城,我國(guó)當(dāng)前存在的“民工潮”問(wèn)題恰恰從側(cè)面證明了土地保障功能的削弱,作為生產(chǎn)資料的土地尚且如此,更何況宅基地呢! 同時(shí),允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),有利于消除城鄉(xiāng)二元社會(huì),有利于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市和城市人口反向流到農(nóng)村,并且推動(dòng)城鄉(xiāng)文化的溝通,更可以緩解城市的人口壓力及加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。一石數(shù)鳥(niǎo),何樂(lè)而不為?
(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)必要性分析
1.促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要
法律可以嘗試塑造生活,但不可漠視生活。其實(shí),目前全國(guó)性的農(nóng)民宅基地地下流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍,簡(jiǎn)單地規(guī)定禁止宅基地流轉(zhuǎn)顯然不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的需要。洪水只可疏而不可堵,大禹尚知,況乎后人?“堵”的主要弊端在于:阻礙了我國(guó)城市化進(jìn)程;不利于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù);不利于對(duì)農(nóng)民遷徙權(quán)利的保護(hù);制約了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等,前面已有所分析,此處不再贅述。
2.解決目前農(nóng)村宅基地存在的問(wèn)題需要
目前農(nóng)村宅基地存在兩大問(wèn)題:第一,農(nóng)村宅基地規(guī)劃混亂,浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重。《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但是由于管理宅基地審批劃撥的基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理,甚至越權(quán)劃撥,以權(quán)謀私,再加上采用的是無(wú)償、無(wú)期限的使用制度。這就使得農(nóng)村中一戶多宅、亂占耕地建房、多占地建房的現(xiàn)象嚴(yán)重。在江蘇省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)的一次調(diào)查中,他們發(fā)現(xiàn)宅基地超標(biāo)使用問(wèn)題十分嚴(yán)重,“從不同地區(qū)看,蘇南戶均宅基地為170平方米,蘇中223、8平方米,蘇北251平方米,超標(biāo)面積分別為80、4%、62.2%、58.5%。”[8]而這種宅基地的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象在全國(guó)各地是普遍存在的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加快,一些富裕起來(lái)的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購(gòu)房,成為城市居民,他們留在農(nóng)村的宅基地,受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制,不能進(jìn)行公開(kāi)合法的轉(zhuǎn)讓,但這些宅基地是通過(guò)合法途徑得到的,村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行處置,也使得農(nóng)村宅基地資源相對(duì)擴(kuò)大,導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。這不符合“物盡其用”的原則,是對(duì)有限土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也違背了設(shè)置宅基地制度的初衷,最終也影響了農(nóng)村社區(qū)落后面貌的改善,成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。而且,在目前我國(guó)遷徙自由權(quán)已被確認(rèn),戶籍制度已經(jīng)放開(kāi)的情況下,社會(huì)的發(fā)展終究要打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),如果法律還要強(qiáng)行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán),似乎是對(duì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的違背。
第二,農(nóng)村大量宅基地隱形交易,導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多。尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍,形成了自發(fā)的宅基地交易地下市場(chǎng)。從法律意義上講,“小產(chǎn)權(quán)房”大量售賣(mài)給城鎮(zhèn)居民,確實(shí)違反了既有法律規(guī)定,同時(shí)也給購(gòu)房者維護(hù)自身權(quán)利埋下了隱患。因?yàn)檫@些房屋的轉(zhuǎn)讓,沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證,不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù),屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛,法院只能要求雙方自己協(xié)商解決,由于缺乏法律的約束,雙方矛盾很容易激化,往往會(huì)釀成重大案件。
3.農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展的需要
目前,越來(lái)越多的農(nóng)村家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn),許多農(nóng)民家庭在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí),經(jīng)常遇到資金短缺這一問(wèn)題。大部分農(nóng)民唯一可以取得融資的,只有房屋和宅基地,但現(xiàn)行法律規(guī)定卻禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這樣,一方面限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù),使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢;另一方面也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道,影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,限制了農(nóng)民收入的提高。
四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的弊端
。ㄒ唬 法律制度價(jià)值理念無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展
眾所周知,法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序。正義、平等、自由、秩序、效率等價(jià)值都是法律所追求的。以哪種價(jià)值作為法律制度設(shè)計(jì)的前提,必將影響到該法律所調(diào)整的對(duì)象的利益。通過(guò)分析《物權(quán)法》可以看出,立法者在設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)時(shí)將秩序價(jià)值放在首位,這體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織符合分配條件的農(nóng)戶、禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地、宅基地使用權(quán)不得抵押等條款的規(guī)定上。正如我們所知,“法律的秩序要素所關(guān)注的乃是一個(gè)群體或政治社會(huì)對(duì)某些組織規(guī)則和行為標(biāo)準(zhǔn)的采納問(wèn)題,這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)就是要給予為數(shù)眾多卻又混亂不堪的人類(lèi)活動(dòng)以某些模式和結(jié)構(gòu),從而避免發(fā)生失控的動(dòng)亂!盵9]《物權(quán)法》進(jìn)行這樣的規(guī)定,其出發(fā)點(diǎn)是要保護(hù)土地資源、保障農(nóng)民的生活、維護(hù)社會(huì)秩序,立法者擔(dān)心農(nóng)民成為城市的流民。秩序價(jià)值的確很重要,尤在涉及農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的時(shí)候。然而筆者認(rèn)為,法律作為社會(huì)調(diào)整工具,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì),如果只注重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的秩序價(jià)值,意味著對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代市場(chǎng)主體行為的限制,是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下,《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)更加注重正義與效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。秩序所側(cè)重的是社會(huì)制度和法律制度的形式結(jié)構(gòu),而正義所關(guān)注的卻是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容。法律制度的設(shè)計(jì)必須能夠滿足個(gè)人的合理需要和主張,并與此同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步和提高社會(huì)內(nèi)聚性的程度。[9]
。ǘ 立法基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致現(xiàn)行立法規(guī)定相互矛盾
我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法,一直處于殘缺不全的狀況之中,對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)制存在法律空白,法律規(guī)范數(shù)量少,而且大部分是規(guī)范性文件,效力層級(jí)低,更無(wú)專門(mén)和系統(tǒng)的制度性規(guī)范體系!睹穹ㄍ▌t》、《物權(quán)法》、《土地管理法》的調(diào)整力度不夠。1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》,用來(lái)調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè),但僅僅規(guī)定了申請(qǐng)宅基地的程序及審批條件,沒(méi)有對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定;國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》雖然是對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的直接調(diào)整,但由于其效力層次低,對(duì)房屋流轉(zhuǎn)和登記等重要內(nèi)容同樣未作規(guī)定。
顯然,建立在保障性質(zhì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度,決定了它的非物權(quán)性和非流轉(zhuǎn)特征,F(xiàn)行大多數(shù)相關(guān)法律規(guī)定,都基本上按照這一立法理念來(lái)制定與此相適應(yīng)的規(guī)范。譬如,《土地管理法》第六十二條規(guī)定的一戶只能有一處宅基地,其面積不得超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),出賣(mài)、出租后不得再申請(qǐng);我國(guó)《擔(dān)保法》關(guān)于“耕地、宅基地使用權(quán)、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”規(guī)定等等;1995年4月9日原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》中關(guān)于房屋改建、翻建時(shí)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地應(yīng)當(dāng)收回的規(guī)定;1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)對(duì)農(nóng)村房屋的買(mǎi)賣(mài)做了更明確的規(guī)定。該《通知》規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”這些法律規(guī)定似乎讓人覺(jué)得農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。但是在另外一些規(guī)定中又間接地認(rèn)可了允許流轉(zhuǎn)。譬如: 根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用合同法若干問(wèn)題的解釋(一)》第4條,“合同法實(shí)施以后,人民法院確認(rèn)合同無(wú)效,應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”的規(guī)定,確認(rèn)合同效力的依據(jù)只能是法律和行政法規(guī)。而根據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三條第一款前段,“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”,這說(shuō)明《通知》雖然是以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布,但尚不屬于行政法規(guī)。因此,《通知》的規(guī)則,尚不得據(jù)以決定農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力。
另外,最高人民法院對(duì)涉及農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)的規(guī)定――最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民法通則若干問(wèn)題的意見(jiàn)(修改稿)》第131條第2款規(guī)定:“房屋所有人出賣(mài)農(nóng)村私有房屋,買(mǎi)賣(mài)雙方自愿、立有契約,交付了房款,并實(shí)際管理和使用了房屋,又沒(méi)有其他違法行為的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定買(mǎi)賣(mài)關(guān)系有效。當(dāng)?shù)卣?guī)定需要辦理登記或納稅手續(xù)的,按當(dāng)?shù)匾?guī)定辦理”;最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第56條也規(guī)定:“買(mǎi)賣(mài)雙方自愿,并立有契約、買(mǎi)方已交付了房款,并實(shí)際使用和管理了房屋,又沒(méi)有其他違法行為,只是買(mǎi)賣(mài)手續(xù)不完善的,應(yīng)認(rèn)為買(mǎi)賣(mài)關(guān)系有效,但應(yīng)著其補(bǔ)辦房屋買(mǎi)賣(mài)手續(xù)!边@些都說(shuō)明最高人民法院在指導(dǎo)下級(jí)法院的相關(guān)司法實(shí)踐中,也是主張非集體組織成員能作為農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)合同的主體的。因此,筆者認(rèn)為,如果非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不是進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),而是解決自身居住困難,而賣(mài)方又是擁有多處房產(chǎn)的農(nóng)民,無(wú)理由非得阻止這種交易。
五、構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的設(shè)想
。ㄒ唬 加強(qiáng)立法以規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)缺陷是農(nóng)村宅基地問(wèn)題產(chǎn)生的根本性原因,對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新才是解決現(xiàn)存問(wèn)題的根本性出路。對(duì)宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新的目標(biāo),就是要建立一個(gè)合理的法律制度。筆者認(rèn)為,我們要本著這樣一種思路:
1.兼顧農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)性與福利性,尊重農(nóng)民集體土地所有者的地位,有限度地引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制,對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善。當(dāng)務(wù)之急是修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定,廢除限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。
2.立法核心是完善農(nóng)民的宅基地使用權(quán),漸進(jìn)式地允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
首先,我國(guó)農(nóng)村首先開(kāi)放宅基地使用權(quán)的租賃市場(chǎng),本集體組織內(nèi)外的人皆可承租,彌補(bǔ)不能自由流轉(zhuǎn)的弊端。
其次,在保留集體土地所有權(quán)的前提下,適當(dāng)開(kāi)放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。宅基地所有權(quán)屬于集體組織,轉(zhuǎn)讓的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致宅基地的使用權(quán)歸屬于受讓人,所以處分宅基地的使用權(quán)利應(yīng)由集體組織的成員決定。對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押,可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定,即宅基地使用權(quán)或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個(gè)人的,應(yīng)當(dāng)實(shí)行經(jīng)本集體組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。在同等條件下,本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
最后,必須在農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建成熟時(shí),再完全放開(kāi)宅基地使用權(quán)的商業(yè)化流通市場(chǎng)。如果在客觀條件不成熟時(shí)就完全放開(kāi),后果可能是“資本驅(qū)逐人口”,導(dǎo)致農(nóng)村的“鄉(xiāng)土社會(huì)”斷裂。所以,必須在農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建成熟,能夠有效維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定時(shí),再完全放開(kāi)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
3.先規(guī)章,再法規(guī),最后是法律?尚械淖龇ㄊ窍瘸雠_(tái)國(guó)土資源部《宅基地管理辦法》,再出臺(tái)國(guó)務(wù)院《宅基地管理?xiàng)l例》,待條件成熟,出臺(tái)全國(guó)人大《宅基地管理法》,對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等和法律責(zé)任等方面作出明確的規(guī)定,形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。
(二) 確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度
我國(guó)目前尚未建立農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度,村民大多通過(guò)占有的方式體現(xiàn)其房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán),這不利于對(duì)農(nóng)村居民合法權(quán)利的保護(hù),因此有必要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度,明確權(quán)利人權(quán)利,減少糾紛。《物權(quán)法》在第二章第一節(jié)專門(mén)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記作了詳細(xì)規(guī)定,其中第10條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)登記,由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定!睆脑撘(guī)定可以看出,不動(dòng)產(chǎn)的登記并未區(qū)分城市的和農(nóng)村的,應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。應(yīng)利用土地、房產(chǎn)行政管理部門(mén)已有的專業(yè)化、系統(tǒng)化測(cè)繪、登記、檔案管理隊(duì)伍,對(duì)城鄉(xiāng)土地、房屋權(quán)屬進(jìn)行統(tǒng)一管理,依據(jù)低收費(fèi)、優(yōu)服務(wù)、高效率的辦事原則,辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證,保護(hù)農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán),促進(jìn)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則配置。同時(shí),將農(nóng)村房產(chǎn)與城市政策性住房納入同一體系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房產(chǎn)登記的統(tǒng)一管理和信息共享。當(dāng)前應(yīng)盡快啟動(dòng)農(nóng)村宅基地普查登記工作。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查,對(duì)于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊(cè),對(duì)那些通過(guò)不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記,為下一步統(tǒng)一、規(guī)范的宅基地使用權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。
(三) 建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度
《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講,他物權(quán)的存在都是有期限的,無(wú)期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在,一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn),一直延續(xù)下去,這不利于節(jié)約土地及充分利用土地資源。而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對(duì)期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回,避免浪費(fèi)土地。參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為70年,自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算,期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。
我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實(shí)行的是無(wú)償使用制度。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,無(wú)償使用的制度日益暴露出弊端。由于現(xiàn)階段“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴(yán)重,如果再貫徹?zé)o償使用的原則勢(shì)必影響農(nóng)村宅基地資源的合理分配,造成宅基地資源的緊張,進(jìn)而占用耕地。所以,筆者認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有償使用的制度, 對(duì)“一戶一宅”以外的宅基地的使用進(jìn)行收費(fèi),這樣,既考慮了國(guó)家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策,又能夠約束居民多占、超占宅基地行為,進(jìn)而能夠節(jié)約土地資源,促進(jìn)宅基地的有效利用。筆者認(rèn)為,如下情況下可以征收宅基地使用費(fèi):房屋長(zhǎng)期空置達(dá)五年以上的宅基地、超過(guò)法律規(guī)定面積的宅基地、將宅基地使用權(quán)目的根本上改為商業(yè)性用房的宅基地。
筆者認(rèn)為,大陸法系的地上權(quán)等物權(quán)制度經(jīng)過(guò)數(shù)千年的發(fā)展,已經(jīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,已成為一項(xiàng)成熟而完備的用益物權(quán)制度,這對(duì)重新構(gòu)筑我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有重大借鑒意義。因此在建立我們的地上權(quán)制度過(guò)程中,既要充分考慮社會(huì)主義公有制這一基本社會(huì)制度,又要認(rèn)識(shí)到宅基地使用權(quán)的地上權(quán)性質(zhì), 以最終確立我國(guó)完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的法律制度。
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