摘 要：我國《反壟斷法》以禁止“經營者濫用市場支配地位”之規(guī)定將公用企業(yè)壟斷行為納入其規(guī)制范圍。然而基于經濟緣由的分析，我國公用企業(yè)具有區(qū)別于其他占有市場支配地位的經營者的特殊性。因而，必須從反壟斷法規(guī)制的角度出發(fā)，在法律適用、監(jiān)管機構等方面予以特殊考慮，并從具體操作層面出發(fā)，采用有針對性的對策，確�！凹埫嫔系姆�律”落實到實踐中去，使公用企業(yè)壟斷行為得到有效遏制。
　　關鍵詞：公用企業(yè)；壟斷；反壟斷法
　　中圖分類號：DF414文獻標識碼：A??
　　
　　我國《反不正當競爭法》第6條以“公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭”的規(guī)定，明文禁止公用企業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢�！斗磯艛喾ā冯m無“公用企業(yè)”這一提法，但“總則”第6條“具有市場支配地位的經營者，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭”的規(guī)定和以“濫用市場支配地位”為題的第3章，實質上將公用企業(yè)作為具有市場支配地位經營者而進行規(guī)制�！斗磯艛喾ā返�7條規(guī)定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經營者的合法經營活動予以保護�！弊鞔朔N規(guī)定是在我國壟斷行業(yè)開放競爭嚴重不足的情況下的特殊考量，不應理解為這些行業(yè)被納入反壟斷適用除外之列，因為該條第2款明文規(guī)定上述行業(yè)的經營者“不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益”。因而，公用企業(yè)處在上述行業(yè)之中受反壟斷法規(guī)制應毋庸置疑。筆者認為，對公用企業(yè)壟斷行為的規(guī)制還應作適當的特殊考慮和制度設計。?
　　
　　一、我國公用企業(yè)的特殊性
　　
　　由于所有制結構、產權制度和經濟體制轉軌等原因，我國公用企業(yè)既具有國際上公用企業(yè)的一般特點，也有自身的特殊性，而其他具有市場支配地位經營者并不具有此種特殊性。?
　　
　�。ㄒ唬┕�用企業(yè)依托網絡等基礎設施而存在，實際由自然壟斷、行政壟斷與經濟壟斷三者交織而形成。公用企業(yè)是通過網絡或者其他關鍵設施（基礎設施）提供公共服務的水、電、氣、郵政、電信、交通運輸等行業(yè)的經營者，網絡等基礎設施使其具有自然壟斷屬性。但并非公用企業(yè)一定屬于自然壟斷。實際上，公用企業(yè)基于自然壟斷、公共利益、國家經濟安全、行政壟斷等多種合理或不合理的理由而設立。與此同時，由于技術進步和需求增加，一些原屬自然壟斷的環(huán)節(jié)逐步喪失自然壟斷屬性。通常認為，只有網絡環(huán)節(jié)屬于自然壟斷，而非網絡環(huán)節(jié)不再屬于自然壟斷。就中國現實而言，相當一部分公用企業(yè)借行政壟斷而不當維持并濫用其壟斷地位。與此同時，在開放競爭領域，也客觀存在公用企業(yè)通過合法競爭獲得壟斷地位的情形。所以，公用企業(yè)在競爭中的優(yōu)勢地位可能源于自然壟斷、行政壟斷和經濟壟斷等多方面原因。?
　　
　�。ǘ�）公用企業(yè)的營運目標是實現社會利益，實際關系政府、經營者、消費者多方的利益。從應然的角度來說，公用企業(yè)中“公用”二字表明其強烈的公益性，必須實現社會利益，即公用企業(yè)的服務對象是全體社會公眾；服務內容涉及所有社會成員的共同需要；服務目的是實現公眾的共同利益。但其背后存在深層次的利益關系。首先，公用企業(yè)屬國有企業(yè)或者國有股份占主導，國有資產的保值增值與財政稅收使其與政府利益關系密切。其次，長期的行政壟斷與體制弊端交相輝映，與利益集團千絲萬縷，與地方保護以及部門利益盤根錯節(jié)。再次，公用企業(yè)也影響其交易對象的盈利狀況，常阻擾潛在競爭者的進入。第四，消費者福利直接取決于公用企業(yè)的服務質量和價格。但在多方利益的博弈之下，公用企業(yè)自身利益常處于主導地位。政府雖然有監(jiān)管權力，但受制于信息不對稱、權力尋租，以及在一定程度上與公用企業(yè)獲取壟斷利潤利益的一致性，常面臨“政府失靈”的困境，如價格管制的失敗。消費者、公用企業(yè)的交易對象、潛在競爭者則因數量眾多，難以形成集體行動，影響力反而相當有限。?
　　（三）公用企業(yè)提供準公共產品，廣泛影響宏觀經濟結構和社會民生。公用企業(yè)存續(xù)的基礎在于向社會提供準公共產品和服務。在行業(yè)監(jiān)管難以到位和競爭機制缺失的情況下，加之其產品和服務的稀缺性，公用企業(yè)常濫用其壟斷地位獲取超額壟斷利潤。2007年中國企業(yè)500強的前10位全部為壟斷性企業(yè)，其中有6家是公用企業(yè)，中石化、中石油、國家電網分列一、二、三位。經濟學家一般相信，公用企業(yè)的高額壟斷利潤常轉化為其他行業(yè)經營者的成本。同時，公用企業(yè)對宏觀經濟結構有重大影響。通常而言，宏觀經濟政策包括四大目標：充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、經濟增長和國際收支平衡。無論競爭環(huán)節(jié)，抑或網絡環(huán)節(jié)，于可競爭之處人為設置不必要的準入限制，必然減少市場內競爭者的數量，進而減少市場就業(yè)崗位�；�于對高額壟斷利潤的追求，在位公用企業(yè)傾向于減少產品的供給數量。如此雙重原因導致壟斷行業(yè)內就業(yè)機會的減少。在缺乏競爭的環(huán)境下，采用成本加利潤的規(guī)制方法，由于漲價壓力的持續(xù)存在導致公用企業(yè)產品和服務價格呈剛性增長，在相當程度上帶動消費指數的增長，進而可能形成通貨膨脹的壓力。與此同時，公用企業(yè)產品或服務的高價格必然形成競爭性產業(yè)的高成本，從而累及其發(fā)展，進而影響宏觀經濟增長。壟斷行業(yè)內的高收入格局，實質上在壟斷行業(yè)內與其他行業(yè)內勞動者之間形成了不公平的收入分配效應。因而，高度壟斷體制導致的不公平社會分配效應，成為社會貧富懸殊、導致兩極分化的重要誘因。目前我國相當一部分壟斷行業(yè)企業(yè)已在海外上市。維持其壟斷地位，而剝奪其他產業(yè)收益和消費者福利使之獲取高額利潤，并不能完全轉變?yōu)閲�有資產收益，從而實質上產生了將國內居民收入轉移給海外投資者的不當收入分配效應。即使未經改制的所謂全民所有制企業(yè)，在某種程度上演變?yōu)椤安块T所有”，形成“集體分租”的態(tài)勢，高額壟斷利潤并未轉化為社會福利，普通民眾難以分享其中的收益。因此，政府常常面臨兩難抉擇，必須處理好政府財政收益與經濟效率和社會公平的關系，即如何解決維護民生與國有資產收益之間的矛盾，實現公眾利益與自身利益的平衡；如何解決通過維持壟斷擴大公用企業(yè)規(guī)模和通過開放競爭來增加公用企業(yè)的國際競爭力的矛盾，從而實現短期利益與長期利益的平衡。?
　　總的來說，公用企業(yè)特殊性是客觀存在的，對公用企業(yè)的法律規(guī)制都將受到這種特殊性的影響。?
　　
　　二、反壟斷法規(guī)制公用企業(yè)的有關問題
　　
　　加強公用企業(yè)監(jiān)管、促進公平競爭，是國際上公用企業(yè)規(guī)制發(fā)展的主流方向。這有利于推動公用企業(yè)在公平競爭規(guī)則之下，摒棄依靠濫用壟斷地位獲取超額壟斷利潤的做法，把主要精力用于創(chuàng)新技術、改進管理，從而提升我國壟斷行業(yè)國際競爭力；更有助于放眼長遠利益，打破部門利益，低價優(yōu)質向社會提供準公共服務，從而實現與構建社會主義和諧社會、維護社會民生的主流政治取向的統(tǒng)一，進而符合社會主義的本質要求。特別是在我國公用企業(yè)壟斷導致的矛盾日趨復雜尖銳的大背景下，全面提高公用企業(yè)監(jiān)管水平，無疑具有十分重要的現實性和必要性�？紤]到《反壟斷法》2008年8月1日正式實施，與公用企業(yè)相關的法律適用和監(jiān)管機構至關重要，下面主要探討與此有關的問題。?
　　
　　（一）關于法律適用問題?
　　1．適用范圍 學理上認為，反壟斷法適用于公用企業(yè)，并非傳統(tǒng)意義上“一般豁免、例外適用”，而是“一般適用、例外豁免”［1］�；蛘哒f，按照通行的做法，反壟斷法應適用于公用企業(yè)參與的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經營者集中和行政壟斷行為。通常而言，公用企業(yè)壟斷是指公用企業(yè)借助網絡等基礎設施，不恰當獲得或維持壟斷地位的行為；濫用市場支配地位，是指經營者不正當利用其市場支配地位，實施實質性限制或排除市場競爭的不當行為。因此，在某種意義上可以認為，公用企業(yè)壟斷實際上是濫用市場支配地位的特殊形式。同時，現階段我國競爭性行業(yè)企業(yè)總體上規(guī)模偏小，具有市場支配地位的企業(yè)并不太多。公用企業(yè)壟斷也是濫用市場支配地位的主要類型。同時，學界已將公用企業(yè)壟斷列為非法壟斷的主要類型［2］。我國《反壟斷法》規(guī)定了濫用市場支配地位，但并未對公用企業(yè)壟斷做出專門規(guī)定。公用企業(yè)壟斷具有高賣低買、掠奪性定價、拒絕交易、強迫交易、搭售、差別待遇等濫用市場支配地位的一般形式，規(guī)制公用企業(yè)應適用反壟斷法關于濫用市場支配地位的一般規(guī)定。同時，公用企業(yè)壟斷還表現為拒絕接入基礎設施這一特殊形式，即公用企業(yè)拒絕競爭對手以合理條件接入，并使用其擁有的網絡等基礎設施，從而排除競爭對手利用基礎設施與自己公平競爭。德國、美國、日本、澳大利亞等國家已有類似規(guī)定，但我國《反壟斷法》未對此作出專門規(guī)定。有鑒于此，筆者建議今后修訂《反壟斷法》時引入這一規(guī)定，并在《反壟斷法》未修改之前采用以下技術手段來彌補立法之缺陷：其一，可將拒絕接入基礎設施行為視為公用企業(yè)拒絕與競爭對手的交易行為，從而適用《反壟斷法》第17條第1款第3項之規(guī)定。但由于拒絕接入基礎設施行為的隱蔽性、復雜性和利益受其影響的交易方、消費者的廣泛性，采用禁止拒絕交易的一般規(guī)定的效力應相當有限。其二，適用《反壟斷法》第17條第1款第7項之規(guī)定，由反壟斷執(zhí)法機構將拒絕接入基礎設施認定為其他濫用市場支配地位的行為，從而可運用《反壟斷法》予以制裁。

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