基層政府環(huán)境保護執(zhí)法研究

　近年來，面臨城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農村環(huán)境污染和生態(tài)破壞在逐漸加大，特別是在工業(yè)生產、自然資源開發(fā)、農業(yè)畜禽養(yǎng)殖等的擴張下，過去的綠水青山已漸漸有向黑水荒山的轉變趨勢，農村環(huán)境保護的形勢十分緊迫。面對當前農村環(huán)境現狀，我國政府清醒地認識到，解決好農村環(huán)境問題，對維護農村長治久安和可持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，是實現新農村建設和農村人居環(huán)境提檔升級的重要保障。為此，我國政府在一系列層面上加大了農村環(huán)境保護力度，其中關鍵的一個層面就是強化環(huán)保執(zhí)法，采用強力的行政手段及司法手段來遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。作為直接面對農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，肩上扛著農村一線環(huán)境保護重任，環(huán)保執(zhí)法是否有效運行，對是否嚴格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護職責具有關鍵作用。

　 一、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法的現狀

　 隨著人們生活水平和法治意識提高，生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的高標準日益成為社會發(fā)展的趨勢。在城市環(huán)境中，噪音、空氣、水、垃圾等與環(huán)境保護相關的問題成為基層環(huán)境保護執(zhí)法的主要問題。然而，在社會轉型時期，部分高能耗、高污染的企業(yè)轉型困難并且污染嚴重。“十三五”規(guī)劃提出：“推進多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實行聯防聯控和流域共治，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。實

　施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，實現城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設施全覆蓋和穩(wěn)定運行。擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒等環(huán)境質量指標列入約束性指標。堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，加大農業(yè)面源污染防治力度，統(tǒng)籌農村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置。”

　 與此同時，在政府職能部門和基層政府中，與環(huán)境保護執(zhí)法相關的投訴排在投訴前列。與環(huán)保職能相比，基層環(huán)境保護部門的監(jiān)管能力和執(zhí)法力量較為薄弱，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并未設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道環(huán)保所�；鶎迎h(huán)境保護執(zhí)法工作面臨治理手段和技術滯后的問題，如監(jiān)控系統(tǒng)、數據監(jiān)測。各地環(huán)境保護執(zhí)法綜合督察機制不健全，部分負有履行環(huán)境保護職責的未能積極配合綜合督察工作。環(huán)境保護執(zhí)法主要涉及的領域包括：工業(yè)大氣污染治理、揚塵綜合整治、機動車污染防治、秸稈禁燒、餐飲油煙綜合治理、燃煤鍋爐整治、水污染防治、規(guī)�；�畜禽養(yǎng)殖污染源治理等領域。

　 二、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法的主要問題

　 （一）行政執(zhí)法取證和定量難

　 在環(huán)保行政執(zhí)法時，行政相對人的謊言、偽證等行為直接影響行政機關作出行政處罰。在法律體制上，非訴訟階段的偽證難以處罰更助長了此種行為。許多污染問題在環(huán)境執(zhí)法人員趕到現場時污染物早已發(fā)生變化而導致難以取證，如部分噪音。與此同時，基層環(huán)保執(zhí)法裝備不足、技術手段落后、執(zhí)法人員素養(yǎng)不高等系列問題直接導致對環(huán)境污染物現場取證難。在環(huán)境污染中，部分污染物的定量存在確定的法律標準和計算標準。環(huán)境保護法第十七條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。國務院環(huán)境保護主管部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有

　關部門組織監(jiān)測網絡，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質量監(jiān)測站（點）的設置，建立監(jiān)測數據共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理。有關行業(yè)、專業(yè)等各類環(huán)境質量監(jiān)測站（點）的設置應當符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的要求。監(jiān)測機構應當使用符合國家標準的監(jiān)測設備，遵守監(jiān)測規(guī)范。監(jiān)測機構及其負責人對監(jiān)測數據的真實性和準確性負責。”可見，環(huán)保法的相關規(guī)定對法律責任的泛化導致環(huán)境行政執(zhí)法操作性較差。

　 （二）行政執(zhí)法執(zhí)行難

　 與工商行政管理、稅務部門、質量監(jiān)督部門等行政執(zhí)法機構相比，環(huán)境保護行政執(zhí)法保障能力較為薄弱，猶如小馬拉大車。目前，部分環(huán)境保護的法律法規(guī)和其他法律法規(guī)以及規(guī)章存在一定沖突現象，并且環(huán)境行政執(zhí)法工作存在無法可依的情形。在基層環(huán)境執(zhí)法中，具備執(zhí)法資格證、執(zhí)法能力和環(huán)保技能的專業(yè)執(zhí)法人才不足直接導致執(zhí)法力量薄弱，加之執(zhí)法設備缺乏導致執(zhí)法不到位和不及時。環(huán)境行政執(zhí)法可發(fā)出責令停止、責令恢復原狀、限期整改和行政處罰，但沒有相關的行政強制手段，如凍結、沒收。因此，部分長期環(huán)境污染源沒有能得到根本治理，進而淡化了環(huán)境行政執(zhí)法的法律效果。此外，環(huán)境行政執(zhí)法重視執(zhí)行經濟處罰部分，而對整改、關停等事項重視程度不夠。對應移送司法機關的案件不移送，甚至出現以罰代刑現象，從而放縱環(huán)境污染違法行為。

　 （三）公眾參與環(huán)境保護難

　 環(huán)境保護法第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)

　境保護提供便利。”社會公眾的環(huán)境法治意識和環(huán)境保護水平僅僅停留在維護自身權益層面，遠遠未達到參與執(zhí)法監(jiān)督和維護公眾利益的高度。環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”從法律規(guī)定來看，環(huán)境公益訴訟僅僅由公益社會組織提起，而普通公民無法提起環(huán)境公益訴訟。大部分社會組織均沒有環(huán)境公益訴訟的經驗和經濟實力，因而公益社會組織對提起環(huán)境公益訴訟積極性不足。應當允許具備一定條件的公民和行政機關提起環(huán)境公益訴訟，從而讓更多社會公眾參與環(huán)境保護工作。

　三、提升基層政府環(huán)境保護執(zhí)法水平的幾點建議

　 （一）完善環(huán) 境保護法律法規(guī)和規(guī)章

　 在環(huán)境立法思想上，轉變先污染后治理的立法思想，確立自然、社會和經濟相互協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護法治思想。修改現有環(huán)境保護執(zhí)法工作的法律法規(guī)，構建完善的環(huán)境保護法律法規(guī)體系。對存在滯后、沖突和有缺陷的環(huán)境保護法律法規(guī)進行修改和清理，及時填補環(huán)境保護法律法規(guī)的法律空白。制定環(huán)境保護的地方法規(guī)和地方規(guī)章以及相應的實施細則，減少環(huán)境保護執(zhí)法工作的原則性規(guī)定和增強環(huán)境保護執(zhí)法工作的可操作性。擴大基層政府環(huán)境保護執(zhí)法權限和強制措施的適用范圍。在環(huán)境保護立法上應確立綜合性立法觀念，尤其是確定各個職能部門的管理權限和管理職責。完善環(huán)境行政執(zhí)法程

　序機制，制定環(huán)境行政程序法典。此外，還應參考國際環(huán)境保護的相關規(guī)定，并在適當時機將國內環(huán)境立法與國際環(huán)境保護公約相協(xié)調。

　 （二）落實政府責任和加強環(huán)境保護督察機制

　 環(huán)境保護法第二十六條要求：“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度�？h級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據�？己私Y果應當向社會公開。”盡管環(huán)保法將環(huán)境保護目標納入考核體系，但并未明確未完成環(huán)境保護目標考核的政府責任問題。環(huán)境保護法第六十七條規(guī)定：“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。發(fā)現有關工作人員有違法行為，應當依法給予處分的，應當向其任免機關或者監(jiān)察機關提出處分建議。”在基層環(huán)境保護執(zhí)法中，對環(huán)保違法行為不作為、慢作為和懶作為應當保持長期的督察機制，嚴格執(zhí)行后督察、環(huán)保督察巡視等制度和掛牌督察制度，為開展環(huán)境執(zhí)法稽查工作形成良好的環(huán)境保護執(zhí)法機制。

　 （三）構建合理的環(huán)境執(zhí)法體制

　 在環(huán)境治理體制上，以環(huán)境質量改善為核心，依照系統(tǒng)化、科學化、法治化、市場化和管理現代化作為頂層設計思想，建構污染治理的制度基礎。“十三五”規(guī)劃提出：“改革環(huán)境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構。開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法。”環(huán)境保護行政執(zhí)法需要形成聯合執(zhí)法機制或者成立

　綜合執(zhí)法局。由于環(huán)境保護是系統(tǒng)工程，基層政府環(huán)境保護執(zhí)法涉及眾多職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。各種復雜的社會關系和利益紛爭導致環(huán)境保護執(zhí)法難，僅僅依靠環(huán)保部門無法完成環(huán)境保護執(zhí)法工作。同一污染問題導致出現多部門執(zhí)法沖突或交叉時，應加強多部門聯合執(zhí)法或者設置綜合執(zhí)法機構以解決執(zhí)法困境。此外，應當創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式，如空氣預報預警系統(tǒng)建設、生態(tài)環(huán)境損害責任追究、監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、環(huán)境影響評價體制、環(huán)境監(jiān)測預警體制等都應當納入環(huán)境執(zhí)法體制。

　 （四）提升基層環(huán)境執(zhí)法工作人員法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力

　 對基層政府而言，提高環(huán)境執(zhí)法工作人員的法律知識和法治素養(yǎng)成為執(zhí)法工作的基本條件。在環(huán)境執(zhí)法人員的準入、考核、淘汰和監(jiān)督機制上應當規(guī)范化和標準化。對環(huán)境執(zhí)法人員而言，應當積極學習相關法律知識并在行政執(zhí)法中規(guī)范執(zhí)法和透明執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法過程中，環(huán)境執(zhí)法人員應當具備行政執(zhí)法資格證，并且建立執(zhí)法人員問責制。將法律規(guī)定的政府責任轉變?yōu)榉�律責任，進而具體到行政領導和直接責任人。同時，由于基層政府面臨人員不足、設備落后和投入不多的現實困境，因而需要國家在基層政府在環(huán)境保護執(zhí)法上加大預算投入以保證執(zhí)法隊伍的現實需要。

　 基層政府環(huán)境保護執(zhí)法問題的解決，對于完善執(zhí)法體系、健全執(zhí)法機制、保障執(zhí)法權威、體現執(zhí)法效果具有一定的促進作用，對推動美麗和諧鄉(xiāng)村建設具有重要的現實意義。同時，要提升基層政府環(huán)境保護執(zhí)法水平，還應從現狀出發(fā)，以問題為導向，分析總結國內外先進經驗，總結提煉出有助于基層政府建立解決環(huán)境保護執(zhí)法問題、提

　高執(zhí)法效率的系統(tǒng)性對策實施方案，和有助于探索尋找改進當前執(zhí)法模式的途徑。

　政府森林防火、安全生產重大隱患預警單

　 各村、駐地各單位 當前，隨著鎮(zhèn)域內各生產經營單位陸續(xù)復工復產，為趕工期，易出現超能力、超強度、超定員生產等現象，極易導致生產安全事故；近期天干少雨，森林火險等級偏高,高火險天氣持續(xù)時間長；我鎮(zhèn)又屬山區(qū)鎮(zhèn),地形復雜、地勢險要,一旦發(fā)生森林大火,撲救異常困難,撲救安全風險極高。

　為了做好森林防火，杜絕安全生產事故發(fā)生，為 xxx 鎮(zhèn)各項工作順利開展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，請各村、駐地各單位 一是全力做好森林防火工作：

　1.加強火源管理，嚴厲打擊野外用火和毀林開荒,對在林區(qū)違規(guī)用火行為,要依法從重處罰；2.在敏感地段要重點防控,設立防火檢查站,嚴禁火種入山入林,嚴防死守，對進山人員重點監(jiān)護,防止意外失火;3.加大對重點人員的管控力度，杜絕因智障人員等重點人員玩火而引起的火災。4.清理林下可燃物。各村、駐地各單位組織人員對所管轄區(qū)域內道路兩旁、林區(qū)林下干草、枯葉等可燃物進行清理，杜絕森林火險發(fā)生。

　二是狠抓安全生產工作：各村、駐地各單位疫情期間要督促轄域內內各經營單位組織復工復產安全生產培訓教育，杜絕違章指揮，違章作業(yè)，冒險作業(yè)；將本轄區(qū)所有企業(yè)復工復產納入監(jiān)督范圍，落實屬地監(jiān)督責仼，依據“誰申請、誰負責”“誰驗收、誰負責”“誰簽字、誰負責"原則，對因把關不嚴、檢查不細致導致生產安全事故的，堅決嚴肅追究相關責任 。三是值班、暢通信

　息：加強值班、靈通信息。各村、駐地各單位主要負責人要實行 24小時值班制度,并有領導帶班,認真履行崗位職責,保證各類信息暢通,把好歸口管理關,不得瞞報、遲報、亂報,否則造成重大損失和社會影響的,要嚴肅追究有關領導和責任人的責任。

　x xxx 鎮(zhèn)人民政府

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