對基層政府在農(nóng)信社負債情況的調(diào)研

　分析匯報

　多年以來，基層政府（包括縣、鄉(xiāng)政府及行政村等）在農(nóng)村信用社大量負債，長期占用農(nóng)村信貸資金已成為不爭的事實。這不僅影響到基層財政的正常運轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟的健康發(fā)展，而且威脅到農(nóng)村信用社的安全運行，并對農(nóng)村金融秩序造成了不良影響。為此，本文以某某縣政府機構(gòu)在當?shù)剞r(nóng)村信用社負債為實證，分析其負債特征、風險狀況、負債成因及造成的不良影響，提出政策建議。

　一、負債特征：高負債與普遍性、長期性 據(jù)對某某縣政府機構(gòu)在農(nóng)村信用社負債情況分析，基層政府負債具有負債金額高、普遍性高、長期存在等特征。

　1、負債金額高。截止 20xx 年 6 月 30 日，某某政府機構(gòu)在農(nóng)村信用社借款余額高達 8,331.69 萬元，下欠利息 1,835.15 萬元，占當?shù)剞r(nóng)村信用社“三農(nóng)”貸款總額的 17.4%。

　2、負債普遍性高。20xx 年 6 月 30 日，該縣諸如交通局、檢察院、技術(shù)監(jiān)督局、交警大隊等縣級部門共有 18 個單位在農(nóng)村信用社借款 2,392.39 萬元。全縣 20 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）100%在農(nóng)村信用社下欠貸款，負債總額達到 5,939.3 萬元，平均每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在農(nóng)村信用社借款高達 297 萬元。

　按部門劃分，黨政部門貸款 450 筆，金額 5,686.47 萬元；

　村級貸款 1,417 筆，金額 1,969.3 萬元；中小學校貸款 219 筆，金額 675.92 萬元。

　3、負債存續(xù)時間長。多年以來，政府債務(wù)未有得到有效化解，基層政府只能靠不斷借新還舊來維持債務(wù)循環(huán)。據(jù)調(diào)查，該縣農(nóng)村信用社向當?shù)卣�府機構(gòu)發(fā)放貸款情況為：20xx 年累計發(fā)放貸款 1,162.8 萬元，占當年全部累計發(fā)放貸款額 19,821 萬元的 5.86%；20xx 年累計發(fā)放貸款 1,698.3 萬元，占當年全部累計發(fā)放貸款額 19,394 萬元的 8.76%；20XX 年累計發(fā)放貸款 1,659.3萬元，占當年全部累計發(fā)放貸款額 40,218 萬元的 4.16%。20xx年 6 月 30 日負債總額比 20xx 年末增加 2,124.42 萬元，增長25.5%。

　二、風險狀況：主體特殊與方式多樣導致風險化解難 政府及其部門貸款主體的特殊性，方式的多樣性，決定了清收處置這類貸款的高難度，致使這類貸款風險程度高。

　1、政府貸款不良率高。截止 20xx 年 6 月 30 日，該縣政府機構(gòu)在農(nóng)村信用社負債 8,331.69 萬元中，按四級分類不良貸款余額達到 4,897.69 萬元，此類貸款不良率達到 58.78%，高出同期農(nóng)村信用社各項貸款不良率 49.84 個百分點，占農(nóng)村信用社全部不良貸款余額 6,644 萬元的 73.71%。按五級分類不良貸款余額達到 7,856.8 萬元，此類貸款不良率達到 94.3%，高出同期農(nóng)村信用社各項貸款不良率 59.8 個百分點，占農(nóng)村信用社同期全部不良貸款余額 25,670 萬元的 30.6%。全部政府貸款中，除交

　通局貸款 1,xx0 萬元以公路收費權(quán)進行權(quán)利質(zhì)押外，其他貸款均無有效擔保抵押。

　2、貸款主體特殊，使其風險難以防范。基層政府是國家政權(quán)的重要組成部分，不是一般的社會經(jīng)濟實體，首先是該主體對地方社會擁有絕對的控制權(quán)利，農(nóng)村信用社作為社會經(jīng)濟細胞，一旦失去政府及其部門的支持，其運行和發(fā)展必然產(chǎn)生多重障礙，因此在清收政府貸款時顧慮很多，不便于依法運用強制性措施。其次是多年以來，由于基層政府財政困難，靠自身力量已無力償化解債務(wù)，即使基層政府想作一屆守信用政府，也無能為力。

　3、貸款方式的多樣性，使其風險難以化解。調(diào)查資料表明：一是黨政部門貸款 5,686.47 萬元中，以黨政部門名義直接貸款5,134.43 萬元，占 90.3%，黨政部門職工個人頂名貸款 447.03萬元，占 7.9%，企業(yè)頂名財政承諾擔保墊繳稅款貸款 1xx.01 萬元，占 1.8%。二是村級貸款 1,969.3 萬元中，村民委員會直接貸款 398.21 萬元，占比 20.22%，村民個人頂名貸款 1,571.09萬元，占 79.78%。三是中小學校貸款 675.92 萬元中，直接以學校名義貸款 341.22 萬元，占 50.48%，以學校職工個人頂名貸款334.7 萬元，占 49.52%。這些貸款以政府部門直接負債或領(lǐng)導干部和財務(wù)人員頂貸、利用群眾轉(zhuǎn)貸等私貸公用，甚至由財政部門承諾擔保償還貸款等多種形式存在。這些貸款都是行政主導下的產(chǎn)物，在財力不足時拖欠不還或拒絕還貸是其共同的特征。由于這些貸款涉及廣泛、復(fù)雜的利益關(guān)系，增大了農(nóng)村信用社清收貸

　款的工作難度。

　三、負債成因:政權(quán)事權(quán)不對稱與財力緊張 隨著經(jīng)濟建設(shè)步伐加快，地方政府不斷加大了對經(jīng)濟建設(shè)的投入，地方財政負擔逐步加重，出現(xiàn)了大量的基層政府債務(wù)，進而形成了縣鄉(xiāng)財政入不敷出，嚴重透支現(xiàn)象越來越突出，基層政府在金融機構(gòu)的貸款也大幅度增加的不良現(xiàn)象。

　1、財權(quán)與事權(quán)不對稱,前些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社為完成上級任務(wù)被迫負債。從總體上講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和財力與所承擔的事權(quán)和責任不相適應(yīng),收入逐級集中,事權(quán)不斷下放。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級指令性任務(wù)或不被“一票否決”,被迫大量舉債,甚至還有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受“赤字無害”、“舉債經(jīng)營”等錯誤思想的誘導,攀比、鋪張之風屢禁不止。

　2、農(nóng)村稅費改革之后，在農(nóng)民減負的同時，教育也大幅度減收。地方農(nóng)村義務(wù)教育財政狀況供需矛盾更加突出，導致中小學校舉債。

　3、“普九”教育經(jīng)費投入不足，為提高辦學條件，爭取“兩基”達標，新建校舍、危房改造、購置設(shè)備、儀器、圖書等舉債。

　4、隨著教育體制的改革，學校收費職能削弱，取消了教育集資、禁止攤派及減少學雜費和實行“一費制”等等政策，導致農(nóng)村中小學收入大幅度減少，形成長期經(jīng)費缺口，為維持學校正常運轉(zhuǎn)不得不舉債。

　5、地方財力緊張,為維持正常運轉(zhuǎn)被迫負債。由于我縣是個

　農(nóng)村業(yè)小縣，第一產(chǎn)業(yè)比重大,經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,尚未形成支柱產(chǎn)業(yè),前些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入只能依靠農(nóng)業(yè)稅收,加之國家財政體制調(diào)整后,縣、鄉(xiāng)財政分享比例逐年下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴重不足,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要上級補助甚至借債才能維持運轉(zhuǎn)。

　四、不良影響：政府信譽受損與信貸支持能力削弱 1、在長期負債并逐年增加的惡性循環(huán)背景下，基層政府在當?shù)氐男抛u嚴重受損，失去應(yīng)有的威望，甚至會帶動社會各界效仿，導致當?shù)匦庞弥刃蚴Х�、�?jīng)濟秩序受損。

　2、削弱了農(nóng)村信用社對地方經(jīng)濟的支持�；鶎诱�府在農(nóng)村信用社長期負債，實際上是以各種形式拖欠了大量的社會貨幣資金，從而削弱了農(nóng)村信用社配置貨幣資源的能力和支持地方經(jīng)濟的信貸力量。同時，正因為基層政府不能正常履行償債義務(wù)，農(nóng)村信用社為了信貸資金的安全和自身的發(fā)展必然產(chǎn)生信用抑制，減少或中止對相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)的信貸投入，可能形成對一些貸款的“惜貸懼貸”現(xiàn)象，減少信貸投入。

　3、降低信貸資產(chǎn)質(zhì)量，影響農(nóng)村信用社的正常運轉(zhuǎn)。由于基層政府財政資金緊張的狀況在短期內(nèi)難以改變，高負債與財政收支的惡性循環(huán)，將使其暫時失去或部份失去貸款償還能力。加上農(nóng)村稅費改革規(guī)范了地方政府的收費行為，一些預(yù)算外行政事業(yè)收費項目被取締，原本計劃用這些收費來償還的貸款失去還款來源，基層財政償債能力進一步下降。在這種情況下，基層政府為了維護自身的運轉(zhuǎn)，更不可能把有限的財政資金用于償還貸

　款。財政上岸，金融下水，由于政府債務(wù)的高金融相關(guān)性主要反映在農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社由此形成大量的呆滯或呆賬貸款，不可避免地出現(xiàn)信貸風險增大，資產(chǎn)質(zhì)量下降，資金流動性減弱，經(jīng)營效益降低等問題。

　五、政策建議：落實責任與逐步化解 1、統(tǒng)一認識,加強領(lǐng)導。各級政府要將化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為農(nóng)村工作的一項“政績工程”來抓,在全面清理核實的基礎(chǔ)上,逐個鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定減債方案,層層建立和落實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的崗位責任制和目標管理責任制,并列入各級各部門的綜合考評內(nèi)容,制定考核辦法,嚴格考核驗收。

　2、明確目標,強化措施。首先是要強化管理,嚴控新債。要大力推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的管理方式,硬化預(yù)算約束,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)收支行為,從源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目舉債,杜絕新的債務(wù)發(fā)生。同時,還要把支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展放在突出位置,制定和落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的政策措施,促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟上一個新臺階。

　3、防化結(jié)合,綜合治理。各級財政部門要加大對基層的財力傾斜,對財政困難縣要按照“保工資、保運轉(zhuǎn)”的原則核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍、標準和數(shù)額,不足部分由中央、省財政通過加大轉(zhuǎn)移支付解決,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資發(fā)放、正常運轉(zhuǎn)費用的支付。同時,還要堅持量財辦事、好在快前的原則,杜絕超越財力上項目的現(xiàn)象,防止滋生新一輪舉債。

　4、財政拔款，化解債務(wù)。由于某某是一個農(nóng)業(yè)小縣，縣內(nèi)

　無大中形企業(yè)，財政收入來源少，年年赤字，靠縣級財政收入償還貸款本息很不現(xiàn)實，建議省、市財政盡快拔�？罨�解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

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