破解政府法律顧問聘而不用難題

　上月下旬，省政府發(fā)布《關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》，意見要求：全省各級(jí)政府要完善政府法律顧問服務(wù)架構(gòu)；在 2016 年底前，縣級(jí)以上地方政府及其工作部門要全部建立起政府法律顧問制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要形成多種形式的政府法律顧問服務(wù)方式。

　 為了真正推進(jìn)政府法律顧問制度建設(shè)，保證法律顧問在推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用，應(yīng)當(dāng)著力其運(yùn)作機(jī)制的制度化，做好“建、用、管”等一系列工作，尤其是在“用”方面實(shí)現(xiàn)合法規(guī)范運(yùn)營，破解“聘而不用”或者“顧”而不“問”的難題。

　 從各地實(shí)踐來看，將政府法律顧問制度僅作為一項(xiàng)業(yè)績、對政府法律顧問“聘而不用”的現(xiàn)象并不少見。有的自政府法律顧問聘任儀式后就再也沒有運(yùn)作，該制度名存實(shí)亡；有的只是把政府法律顧問作為事后補(bǔ)救的措施或者臨時(shí)性的制度來運(yùn)用，只有出現(xiàn)了行政復(fù)議、行政訴訟、上訪事件之后，才開始讓政府法律顧問介入。其主要原因是沒有正確認(rèn)識(shí)和把握政府法律顧問的定位和作用，沒有切實(shí)的運(yùn)作機(jī)制來支撐。

　 要確保“以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍”出色地完成預(yù)設(shè)的任務(wù)，就要使相關(guān)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)任務(wù)的相關(guān)手段和路徑，都能夠有相應(yīng)的制度支持，有相應(yīng)的法規(guī)范保障。應(yīng)

　當(dāng)堅(jiān)持以事前防范與事中控制為主、以事后補(bǔ)救為輔的原則，建立和健全一整套的決策程序、合法性審查程序、法律顧問履行職責(zé)的程序等基礎(chǔ)性的規(guī)章制度，讓法律顧問多角度、多層次、多方式、多階段地參與政府處理的相關(guān)事務(wù)，對政府的活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和防范。只有通過法規(guī)范和制度機(jī)制，才能夠確保人盡其才、揚(yáng)長補(bǔ)短，使政府法律顧問發(fā)揮其豐富經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)特長的應(yīng)有作用，所提出的意見和建議專業(yè)、高效、不流于形式，為政府相關(guān)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范把好關(guān)，當(dāng)好政府的助手、參謀和顧問。

　 合法性審查包括重大決策合法性審查和日常行政的合法規(guī)范運(yùn)營審查。事前、事中的合法性審查以及事后的部分合法性審查，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)自我約束機(jī)制的內(nèi)容。讓法律顧問隊(duì)伍參與、承擔(dān)合法性審查任務(wù)，并形成制度化的堅(jiān)實(shí)支撐，保證法律顧問在政策制定、立法審核、過程統(tǒng)制、糾紛解決和化解矛盾中發(fā)揮積極作用，有助于從源頭上、全局上、全過程地有效預(yù)防、堵塞違法行為產(chǎn)生，建立并不斷提高政府的公信力，確保推進(jìn)法治政府建設(shè)的實(shí)效性。

　 政府法律顧問在參與合法性審查的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起正確的法治行政理念的宣傳和普及使命，使政府及其職能部門能夠在事前盡可能做好相關(guān)工作，盡可能減少行政復(fù)議和行政訴訟案件的發(fā)生；同時(shí)，要做到在事后認(rèn)真應(yīng)訴，不懼怕行政復(fù)議和行政訴訟，不是將行政復(fù)議和行政訴訟的案件本身與政府工作不到位掛鉤，更不能與對政府的公信力造成極為不良的影響掛鉤，也不應(yīng)當(dāng)將行政活動(dòng)所引起的行政補(bǔ)償和賠償直接視為公共利益和政府利益的損失等，而是要倡導(dǎo)利益

　衡量性的思考，建立和不斷完善基本的行政規(guī)則，面向未來，不斷創(chuàng)造出法治政府應(yīng)當(dāng)追求的理想狀態(tài)。

　 需要強(qiáng)調(diào)確認(rèn)的是，建立政府法律顧問制度不僅要破解“聘而不用”的難題，而且應(yīng)當(dāng)保證法律顧問在推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。有人主張應(yīng)該賦予法律顧問的意見或者建議對政府及其部門的實(shí)質(zhì)拘束力，以免流于形式。不過，我一直認(rèn)為，法律顧問的意見或者建議，對于政府及其職能部門來說，應(yīng)當(dāng)僅是供參考的作用。畢竟，各盡其責(zé)、恪盡職守，才是最高的職業(yè)道德。當(dāng)然，為確保這種“參考作用”能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使政府及其職能部門尤其是相關(guān)負(fù)責(zé)人能夠真正予以參考，對于法律顧問提供的法律意見的書面性、公開性、回饋性和互動(dòng)性等也應(yīng)當(dāng)建立并不斷完善一系列制度機(jī)制。

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