相對(duì)集中處罰權(quán)改革研究 黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和黨的十八屆四中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》都對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革提出要求，并提出推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。從 1990 年代開(kāi)始的城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，是最早推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法的領(lǐng)域。二十年來(lái)，在一片質(zhì)疑聲中，在缺乏頂層設(shè)計(jì)和法制保障，尤其在行政組織法律缺失的情況下，城管執(zhí)法體制改革的實(shí)踐一路高歌猛進(jìn)，“野蠻”生長(zhǎng)，在全國(guó)遍地開(kāi)花。隨著改革的深入，行政處罰權(quán)限橫向上無(wú)序擴(kuò)張，縱向上行政執(zhí)法層級(jí)設(shè)置不合理等問(wèn)題越發(fā)突出，亟待理論回應(yīng)。本文將城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)的變革作為分析樣本，以行政權(quán)力橫向和縱向配置及其法治保障為中心，希望為跨部門綜合執(zhí)法體制改革提供鏡鑒。

　一、從行業(yè)執(zhí)法到跨部門執(zhí)法：城管職能無(wú)序擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)

　 城市管理領(lǐng)域由行業(yè)執(zhí)法體制發(fā)展到跨部門綜合執(zhí)法體制。隨著改革的深入，傳統(tǒng)的條塊分割的行業(yè)管理與跨部門綜合執(zhí)法之間的矛盾愈發(fā)突出，橫向上行政處罰權(quán)跨部門集中的原則不清導(dǎo)致城管機(jī)關(guān)權(quán)限無(wú)序擴(kuò)張，居于權(quán)力鏈條末端的處罰權(quán)與居于前端的許可權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)。

　 (一)中央層面

　 以 1996 年的《行政處罰法》為界，城管領(lǐng)域的跨部門集中執(zhí)法改革經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段，一個(gè)是建設(shè)部主導(dǎo)下的城建監(jiān)察制度，另一個(gè)是國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)的城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，二者都是在城市管理領(lǐng)域，由一個(gè)機(jī)關(guān)行使多個(gè)機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的制度比城建監(jiān)察制度集中的處罰權(quán)范圍更寬泛，從城市建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)五個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)展到 7＋X 個(gè)領(lǐng)域。

　 (二)地方層面

　 在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行城管執(zhí)法體制的地區(qū)，除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定，大多數(shù)作了擴(kuò)張性規(guī)定。隨著城管職能范圍的擴(kuò)大，城管行使行政處罰權(quán)的事項(xiàng)已經(jīng)由初期的市容環(huán)境衛(wèi)生擴(kuò)展到旅游管理、勞動(dòng)管理、民政管理，甚至計(jì)劃生育衛(wèi)生管理。城管執(zhí)法的空間不斷延伸，從馬路、街道等公共空間進(jìn)入小區(qū)，例如人防工程的執(zhí)法很多發(fā)生在居民小區(qū)中，甚至進(jìn)入居民家中，例如供暖管理、房屋租賃的執(zhí)法需要到居民家中進(jìn)行調(diào)查和處理。執(zhí)法的專業(yè)性不斷提高，從市容環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法人員“眼見(jiàn)為實(shí)”的調(diào)查取證方式發(fā)展到需要專業(yè)設(shè)備才可以認(rèn)定案件事實(shí)，例如河湖管理、燃?xì)夤芾淼奶幜P需要專業(yè)設(shè)備進(jìn)行認(rèn)定，甚至有些職能的行使需要專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的參與，例如北京城管職能中關(guān)于古樹(shù)名木的鑒定。城管綜合執(zhí)法的職能無(wú)序擴(kuò)張，集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域橫向延伸過(guò)寬，將一些毫不相關(guān)的行政處罰權(quán)捆綁集中，造成城管機(jī)構(gòu)的不同職能之間關(guān)聯(lián)度

　降低，城管行使的職能與其他部門行使的職能之間依存度增高，進(jìn)一步加大執(zhí)法的協(xié)調(diào)難度，增加執(zhí)法成本，降低執(zhí)法效果。

　 相對(duì)集中行政處罰權(quán)的優(yōu)勢(shì)不僅沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)，也在一定程度上肢解了行業(yè)管理職能，違背了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷，影響了整體行政管理效益。因此，必須框定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的原則，厘清城管機(jī)關(guān)綜合執(zhí)法的邊界，才能促進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　 二、跨部門集中行政處罰權(quán)的原則

　 (一)特定的專屬管轄不宜集中

　 對(duì)于法律、法規(guī)明確規(guī)定由某個(gè)機(jī)構(gòu)專屬管轄的職能不應(yīng)當(dāng)集中。

　 (二)圍繞核心事務(wù)整合職能

　 城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)以市容環(huán)境衛(wèi)生為原點(diǎn)進(jìn)行權(quán)限整合，向城市運(yùn)行管理的其他子系統(tǒng)，進(jìn)而向城市建設(shè)、城市規(guī)劃領(lǐng)域延伸。

　 (三)集中的事項(xiàng)之間應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性

　 只有將那些具有“相關(guān)性”或“相近性”的項(xiàng)目集中在一起，才比較符合提高行政執(zhí)法效率的要求，市容環(huán)境衛(wèi)生與廢棄物管理、環(huán)境管理、交通管理等城市運(yùn)行領(lǐng)域息息相關(guān)，進(jìn)而與城市規(guī)劃、城市建設(shè)也有聯(lián)系。如果不對(duì)整合職能的范圍進(jìn)行限制，難以避免職能無(wú)序擴(kuò)張的狀況，甚至可能造成職能的泛化，以至于成為“二政府”。

　 (四)職能的專業(yè)性與綜合執(zhí)法的關(guān)系

　 綜合行政執(zhí)法改革實(shí)際上是對(duì)專業(yè)執(zhí)法的強(qiáng)化或者補(bǔ)充。確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍還應(yīng)當(dāng)立足這一原則，其內(nèi)容應(yīng)主要集中在日常的、案情簡(jiǎn)單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為。而對(duì)于那些案情復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)。

　 (五)精簡(jiǎn)和效能原則

　 為了減少行政權(quán)限不清造成的行政低效問(wèn)題，集中的各項(xiàng)職權(quán)，要盡量實(shí)行整體劃轉(zhuǎn)，減少部分劃轉(zhuǎn)。后者容易造成因權(quán)限不清或無(wú)法劃清，在局部又形成了新的權(quán)限交叉、多頭執(zhí)法、主體不明、權(quán)限不清。

　 (六) “一事不再罰”原則與相對(duì)集中行政處罰權(quán)

　 不同法律，基于不同的立法目的，實(shí)施不同的法律責(zé)任。對(duì)于同一行為違反多個(gè)法律的，理論上至少存在兩種處理方式，既可以由各個(gè)機(jī)關(guān)根

　據(jù)各自領(lǐng)域的法律制度分別處理，也可以采取綜合執(zhí)法的方式由一個(gè)機(jī)關(guān)集中處罰。

　 (七)城管職能范圍與其法律地位相適應(yīng)

　 相對(duì)集中的權(quán)力要按照被管理對(duì)象的性質(zhì)、特點(diǎn)、范圍、規(guī)模、管理難度，按照行政主體設(shè)置的主要目的、該領(lǐng)域的政府職能內(nèi)容、權(quán)力產(chǎn)生的依據(jù)、行政層級(jí)、相關(guān)部門的協(xié)調(diào)程度、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍規(guī)模、人員素質(zhì)以及行政主體的社會(huì)認(rèn)可程度等確定相對(duì)集中權(quán)力的范圍，管理者、管理事項(xiàng)、被管理者三個(gè)要素相適應(yīng)，方能起到較好的效果。

　 三、城管行政執(zhí)法體制的縱向結(jié)構(gòu)：央地關(guān)系

　 城管執(zhí)法體制正是打破傳統(tǒng)條塊模式，開(kāi)展跨部門執(zhí)法的樣本�；貧w傳統(tǒng)的條塊結(jié)合的管理體制，城管機(jī)關(guān)成為住建部門的下屬機(jī)構(gòu)并不符合行政管理體制改革的趨勢(shì)，也有可能使得城管機(jī)關(guān)作為綜合執(zhí)法體制改革的試驗(yàn)田所取得的成果消失殆盡。從中國(guó)地區(qū)差異巨大的國(guó)情看，城市管理更應(yīng)作為突出地方特點(diǎn)的事務(wù)，主要由地方政府管理。中央更多通過(guò)立法、制定標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行宏觀調(diào)控�；�于以上考慮，對(duì)城市管理行政執(zhí)法局這種綜合行使原由本級(jí)政府若干部門行使的行政處罰權(quán)的新型行政主管部門，不能按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的舊思路處理與上級(jí)政府有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的關(guān)系。也就是說(shuō)，不能用條條管理的“歸口”思維，來(lái)確定城市管理行政執(zhí)法局歸哪個(gè)“口”。城市管理行政執(zhí)法局行使的就是本級(jí)政府賦予的權(quán)力，不是哪個(gè)上級(jí)部門賦予的權(quán)力。同時(shí)，城市管理行政執(zhí)法局的職責(zé)又涉及若干部門的權(quán)力，不能將被集中行政處罰權(quán)的某個(gè)部門的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為城市管理行政執(zhí)法局的上級(jí)主管部門。但是在傳統(tǒng)的條塊結(jié)合的行政管理體制尚難以動(dòng)搖的情況下，從有利于城管制度發(fā)展的目的出發(fā)，在中央層面確定一個(gè)部門，承擔(dān)全國(guó)城管體制改革的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，作為權(quán)宜之計(jì)尚可，但是如果將城管機(jī)關(guān)改造成為住建部門的“子弟兵”則無(wú)疑是開(kāi)歷史的倒車。

　四、從跨部 門綜合執(zhí)法走向基層政府綜合執(zhí)法

　 雖然相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城管體制改革在一定程度上解決了條條管理、部門權(quán)責(zé)交叉、推諉塞責(zé)等問(wèn)題，但是基層執(zhí)法力量的不足，不能滿足實(shí)際監(jiān)管需要，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法沉不到底，管不到邊等問(wèn)題在城市管理中普遍存在。作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)和基層人民政府，承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行的法律卻沒(méi)有給街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力，有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)狀，使得街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，難以落實(shí)屬地管理責(zé)任。區(qū)縣主管機(jī)關(guān)承擔(dān)行業(yè)執(zhí)法責(zé)任，街道辦事處承擔(dān)屬地管理責(zé)任，二者權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，造成“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”。行業(yè)主管部門“條條”形式的執(zhí)法體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)城市管理的需要，尤其是對(duì)于一些人口集中、執(zhí)法任務(wù)重的大中城市，需要打破部門行業(yè)執(zhí)法的格局，走向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的基層政府綜合執(zhí)法。無(wú)論是上海還是天津的立法嘗試，很難在國(guó)家法律層面上找到依據(jù)，從行政組織

　法、《行政處罰法》中都無(wú)法找出街道辦事處作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使主體的法律依據(jù)。城市管理實(shí)踐中相對(duì)集中行政處罰權(quán)完成了從多個(gè)部門向一個(gè)部門集中的第一階段，目前開(kāi)始進(jìn)入從區(qū)縣級(jí)城管機(jī)關(guān)向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級(jí)政府綜合的第二階段，尤其是大中城市中以街、鎮(zhèn)為行政主體的綜合執(zhí)法模式正在形成，但是基層政府綜合執(zhí)法體制改革面臨的最大障礙是法律依據(jù)不足，而且修改的《行政訴訟法》和《立法法》可能使之成為全國(guó)普遍性的難題。修改的《行政訴訟法》第 2 條第 2 款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”該條是對(duì)傳統(tǒng)行政主體理論的突破，正式承認(rèn)了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體地位。2015 年修改的《立法法》擴(kuò)大地方立法權(quán)的范圍，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)也是地方立法權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國(guó)共有284 個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，而這些城市都開(kāi)展了城管綜合執(zhí)法改革，通過(guò)地方立法解決執(zhí)法主體資格是其實(shí)踐的要求。無(wú)論地方采用地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章的行使授予街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)相對(duì)集中行政處罰權(quán)，都同樣面臨前文所述與《行政處罰法》的矛盾。

　 首先，科學(xué)、合理界定和厘清城管職能。以市容環(huán)境衛(wèi)生作為核心職能為圓心，整合違法行為簡(jiǎn)單、多發(fā)，調(diào)查取證相對(duì)容易，專業(yè)技術(shù)性不高的職能，按照職能之間的關(guān)聯(lián)性構(gòu)建同心圓，包括：城市市容環(huán)境衛(wèi)生，園林綠化，商販(有照或者無(wú)照)違法占道經(jīng)營(yíng)，違章侵占城市道路、公用設(shè)施、影響市容的違章建筑(不含小區(qū)內(nèi))、環(huán)保、公用設(shè)施、市政公用區(qū)域節(jié)水、施工現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵、非法散發(fā)廣告和非法設(shè)置大型戶外廣告。黑車、黑導(dǎo)游、養(yǎng)犬等與城市市容環(huán)境衛(wèi)生關(guān)聯(lián)度不高的職能，由交通、旅游、公安等部門管理為宜。城管職能的運(yùn)行空間應(yīng)限于公共空間，尤其在市政公用區(qū)域內(nèi)，不宜介入小區(qū)和居民家庭。

　 其次，城管與相關(guān)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行職能劃轉(zhuǎn)應(yīng)遵循科學(xué)論證等法定程序。實(shí)踐中可以采用行政機(jī)關(guān)提出、政府確定草案、組織社會(huì)聽(tīng)證、聽(tīng)取專家論證、確定正式方案、報(bào)批、公布等方式和程序。

　 再次，要改變中央和地方權(quán)力關(guān)系失衡、失范、失控狀態(tài)，必須使中央和地方間事權(quán)劃分走上法治化道路。從行政管理體制上，需要破除縣以上政府職能部門作為行政處罰權(quán)執(zhí)行主體的傳統(tǒng)模式，在大中城市推行以街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))作為執(zhí)法主體的體制改革。從法律制度完善上，應(yīng)制定獨(dú)立的地方政府組織法，明確街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))相應(yīng)的行政職權(quán)。通過(guò)省級(jí)地方性法規(guī)或者規(guī)章的形式確定街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))行政處罰主體地位。

　 在執(zhí)法體制中，由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)權(quán)限負(fù)責(zé)，更需要政府職能部門之間通過(guò)信息共享等方式加強(qiáng)協(xié)助，在專業(yè)執(zhí)法中提高綜合效益。

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