規(guī)范重大行政決策程序,促進(jìn)政府治理效能提升
發(fā)布時間:2020-10-05 來源: 講話發(fā)言 點(diǎn)擊:
規(guī)范重大行政決策程序 促進(jìn)政府治理效能提升
無決策,即無行政。決策是行政權(quán)力運(yùn)行過程的起點(diǎn),規(guī)范重大行政決策,目的是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行,強(qiáng)化法治政府建設(shè),把權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度之籠。2019 年 9 月 1 日起正式施行的《重大行政決策程序暫行條例》,是國務(wù)院以行政法規(guī)形式在我國重大行政決策程序立法上邁出的關(guān)鍵性的一步,極大推進(jìn)了我國重大行政決策程序的科學(xué)化、民主化、法治化進(jìn)程。
2020 年 5 月 18 日,江蘇省政府常務(wù)會議審議通過《江蘇省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》(以下簡稱《辦法》),將于 2020 年 8 月 1 日起正式施行。《辦法》的出臺標(biāo)志著江蘇堅(jiān)持以制度建設(shè)促進(jìn)重大行政決策規(guī)范化,有利于進(jìn)一步充實(shí)重大行政決策制度體系!掇k法》體現(xiàn)了“循證決策”“民主決策”“異議制度”“終身追責(zé)”等多種創(chuàng)新性理念,凸顯了江蘇對重大行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的追求,將助推重大行政決策質(zhì)量的提高以及政府治理效能的提升。
循證決策:提升行政決策科學(xué)化 “循證”理念源自循證醫(yī)學(xué),其核心意涵在于提煉出有價值、能轉(zhuǎn)化的證據(jù),從而以證據(jù)為基準(zhǔn)來做出理性行動。循證決策是指“政策制定者的決策(倡議)是建立在最佳的可利用的證據(jù)的基礎(chǔ)上,這些證據(jù)來自一系列廣泛資源;所有關(guān)
鍵利益相關(guān)者都能夠在政策發(fā)展的初始階段就參與進(jìn)來并且經(jīng)歷整個政策過程;所有相關(guān)的證據(jù),包括那些來自專家的,都會以一種重要的和通俗的格式提交給政策制定者”。在當(dāng)下的社會情境中,存在著各種系統(tǒng)性的、不可逆轉(zhuǎn)的、無法直接預(yù)見的風(fēng)險,循證決策有利于促進(jìn)決策機(jī)關(guān)在科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上,最大程度整合專業(yè)知識、消弭利益鴻溝、吸納不同意見,采取更加理性的政策行動,以提高政府行為的有效性,達(dá)到政府治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與公共價值回歸的雙向平衡。
黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“健全決策機(jī)制,加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估,強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”。沒有調(diào)查,就沒有發(fā)言權(quán),更沒有決策權(quán)。重視調(diào)查研究,善于調(diào)查研究,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上解決突出矛盾和問題是謀劃工作、科學(xué)決策的重要依據(jù)。在《辦法》中,循證決策深入調(diào)研的理念得到充分體現(xiàn)。第一,循證決策理念基本貫穿于重大行政決策程序全過程。《辦法》中規(guī)定的決策啟動、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論程序,對公眾、專家、利益相關(guān)者等主體的吸納與管理,論證評估、行政決策后評估的方式采用、內(nèi)容涵蓋及結(jié)果運(yùn)用都作了詳細(xì)規(guī)定,凸顯了以“證據(jù)”為主要面向,著眼于“證據(jù)”的來源廣泛性、真實(shí)性、有效性的特點(diǎn),高度契合了循證決策的本質(zhì)要義。第二,對重大行政決策程序中異議的重視與認(rèn)可!掇k法》第三十八條、第四十四條對異議均有相應(yīng)的規(guī)定。一般情況下,集體決策能夠集思廣益,在大多時候可以作出正確決策。但不可否認(rèn),有時真理是掌握在少數(shù)人手中的,如果沒有包容之心,將少數(shù)人的不同意見尤其是反對意見視為“故意找茬”“沒事多事”,不納入考慮范圍,不重視科學(xué)論證,只是一味少數(shù)服從多數(shù),很可能陷入所謂民主的“群體迷思”導(dǎo)致錯誤決策的產(chǎn)生。
在重大行政決策程序?qū)嵤┻^程中,決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持循證決策理念,進(jìn)行深入全面的實(shí)際調(diào)查,積極利用新興技術(shù)手段廣泛預(yù)測、識別、收集風(fēng)險信息,并對其進(jìn)行整理、篩選、整合、共享,形成科學(xué)有效的證據(jù)。需要注意的是,把科學(xué)證據(jù)應(yīng)用于公共政策制定過程,具體有三種情況:一是完全基于科學(xué)證據(jù),強(qiáng)調(diào)使用證據(jù)時應(yīng)保證是無偏的、客觀的,避免簡單的經(jīng)驗(yàn)決策,堅(jiān)持“用數(shù)據(jù)說話,用數(shù)據(jù)決策”;二是稱之為證據(jù)告知,即在政策制定過程中,現(xiàn)有的最佳的科學(xué)證據(jù)都應(yīng)被公開知曉,作為政策制定者重要的、但非唯一的參考,從而防止決策者意志專斷,促進(jìn)科學(xué)化、精準(zhǔn)化決策;三是證據(jù)支持,這種政策制定過程傾向于有選擇性的利用證據(jù),只有支持自己觀點(diǎn)的證據(jù)才會被考慮,用有偏向的證據(jù)證明當(dāng)前的決策是正確的。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重避免此類情況,既善于聽取和自己意見相同的,也善于聽取和自己意見不同的。基于證據(jù)的決策可以有效克服主觀主義,是提高決策科學(xué)性、前瞻性的重要方式,但科學(xué)研究生產(chǎn)的證據(jù)也并非公共政策制定過程中的唯一考慮,決策機(jī)關(guān)必須慎重、準(zhǔn)確和明智地應(yīng)用可獲取的最佳證據(jù),同時考慮公眾及利益相關(guān)方的價值觀和意愿,綜合本地區(qū)的實(shí)際情況,制定出具有行動導(dǎo)向、可操作、接地氣的公共政策。
參與決策:優(yōu)化行政決策民主化 黨的十九屆四中全會提出“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”。在多樣性特征明顯、利益分化格局突出的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)下,重大行政決策必然由行政主導(dǎo)向多元訴求轉(zhuǎn)變。吸納多元主體參與重大行政決策程序,已成為改進(jìn)政府工作,提升政府治理效能的重要要求與抓手。同時,隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的迅猛發(fā)展,科技的賦能作用日益彰顯,因此要充分發(fā)揮科技優(yōu)勢,建立健全大數(shù)據(jù)輔助決策機(jī)制。多元主體參與是行政決策民主化的重要體現(xiàn),要將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段嵌融于重大行政決策程序?qū)嵤┻^程中,引導(dǎo)廣大群眾廣泛有序參與政府決策,有利于更好地凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量,進(jìn)一步提升重大行政決策的民主性。
《辦法》的總體設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“參與決策結(jié)構(gòu)”。第一,就多元化主體而言,第十二條、第三十四條、第三十九條、第四十條、第四十四條、第四十六條分別對各類主體參與重大行政決策程序進(jìn)行了明確。涉及的主體包括普通公民、法人、政府法律顧問、公職律師、同級人大常委會派員、政協(xié)派員、利益相關(guān)方、公眾代表、專家、媒體、基層群眾自治組織、人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會組織等,參與范圍涵蓋了重大行政決策程序?qū)嵤┑娜h(huán)節(jié)、全過程,有助于讓行政決策權(quán)在陽光下運(yùn)行。此外,第二十條、第二十一條對專家入選條件、專家論證方式、專家?guī)斓慕ㄔO(shè)進(jìn)行了具體規(guī)定,有利于提高專家的客觀性。第二,就多元化方式而言,《辦法》注重傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的融合,展現(xiàn)出對交流開放性的追求。第十二條列舉了書面征求意見、向社會公開征求意見、座談會、聽證會、實(shí)地調(diào)研和走訪、問卷調(diào)查、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)平臺互動、與特定群體進(jìn)行溝通協(xié)商十種公眾參與的方式。第十三條至第十七條對決策機(jī)關(guān)向社會公開征求意見、組織召開座談會、召開聽證會、采取民意調(diào)查、采取網(wǎng)絡(luò)平臺互動等方式應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定提出了要求。第四十一條、四十五條則對決策機(jī)關(guān)發(fā)布信息、公眾反饋意見的方式進(jìn)行了規(guī)定。
決策機(jī)關(guān)在作出重大行政決策的過程中,要注重始終與人民群眾保持密切聯(lián)系,不斷拓寬行政決策的討論“場域”,促進(jìn)多元主體“信息交流”“利益協(xié)商”“價值共容”的實(shí)現(xiàn),從而增強(qiáng)決策工作的認(rèn)可度、滿意度、執(zhí)行度。既要遵照《辦法》列舉的渠道與方式開展工作,也要開動腦筋、解放思想,不斷開發(fā)、創(chuàng)新出更先進(jìn)的技術(shù)平臺,使公民即便在各種不同的場合仍然可以直接參與決策,從而廣泛吸納民意,充分發(fā)揚(yáng)民主。還應(yīng)制定多元主體參與重大行政決策程序的具體標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范,比如在聽證方面,可對聽證參加人的資格條件、遴選方式、基本構(gòu)成作出詳細(xì)規(guī)定,讓公眾參與切實(shí)發(fā)揮實(shí)效,而不是“走過場”。此外,要積極推行法律顧問制度和公職律師制度,不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善管理體制、健全工作保障,充分發(fā)揮法律顧問的“外腦”作用,提升其服務(wù)重大行政決策的能力和水平。
負(fù)責(zé)決策:增強(qiáng)行政決策法治化 打造責(zé)任政府是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問責(zé),違法要追究。”嚴(yán)格決策責(zé)任追究是對決策機(jī)關(guān)決策過程、決策執(zhí)行情況和實(shí)施效果的監(jiān)督,進(jìn)而督促決策機(jī)關(guān)科學(xué)、民主、依法決策。黨的十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”,為貫徹落實(shí)這一精神,《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020 年)》也提出“健全并嚴(yán)格實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。建立重大行政決策責(zé)任制度,是以制度制約權(quán)力,深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重大舉措,也是推進(jìn)重大行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的堅(jiān)實(shí)保障。
《辦法》第九章對重大行政決策程序?qū)嵤┑姆韶?zé)任進(jìn)行了專門規(guī)定,具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。一方面,實(shí)行終身責(zé)任追究制,可倒逼決策機(jī)關(guān)科學(xué)決策。第五十條明確規(guī)定“決策機(jī)關(guān)造成決策嚴(yán)重失誤,或者依法應(yīng)當(dāng)及時作出決策而久拖不決,造成重大損失、惡劣影響的,應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任,實(shí)行終身責(zé)任追究”。終身責(zé)任追究制的明文規(guī)定有助于改變科層體制下久拖不決的低效率問題,解決領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人”的慣性問題,對決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部依法嚴(yán)格追責(zé),讓官員個人為自己的重大決策失誤承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另一方面,體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則,可促進(jìn)決策主體依法履職盡責(zé)。習(xí)近平總書記指出,“嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制,分解責(zé)任要明確,責(zé)任追究要到位,讓責(zé)任制落到實(shí)處”。對應(yīng)地,在重大行政決策程序?qū)嵤┻^程中,多元主體依據(jù)其職權(quán),相應(yīng)地承擔(dān)不同的法律責(zé)任!掇k法》第五十條、五十一條、五十二條、第五十三條、五十四條分別對決策機(jī)關(guān)行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員、參與決策過程的專家、違反保密規(guī)定的有關(guān)人員的責(zé)任情形作了說明,促使各類主體依法履行應(yīng)盡職責(zé)。
法律責(zé)任的規(guī)定要求決策機(jī)關(guān)在落實(shí)重大行政決策程序時,要依法審慎決策,把法治精神和要求貫穿到行政決策的全過程。對因重大決策失誤及久拖不決等造成重大損失和嚴(yán)重影響的決策主體,將嚴(yán)格追究其法律責(zé)任,并對其他決策主體形成警示效應(yīng)。同時,權(quán)力與責(zé)任按決策層級一一對應(yīng),擁有不同權(quán)力級別的決策主體應(yīng)明晰自身對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這就倒逼決策者不能只滿足于看材料、聽匯報(bào)、上網(wǎng)絡(luò),關(guān)起門作決策;也不能只看“盆景式”典型,滿足于聽聽、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看,蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止。決策承辦單位、決策執(zhí)行單位的工作人員以及專家等主體要根據(jù)《辦法》的具體規(guī)定落實(shí)重大行政決策程序?qū)嵤┮,為科學(xué)民主合法決策獻(xiàn)策獻(xiàn)力,促進(jìn)重大行政決策的精準(zhǔn)實(shí)施。
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