法治與國(guó)家治理機(jī)制改革探析

　摘 摘 ：

　要：國(guó)家治理機(jī)制改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。法治化是國(guó)家治理機(jī)制改革的方向和目標(biāo)，法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的關(guān)鍵和基石。然而，推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革面臨著體制、觀念等方面的困境，必須在完善國(guó)家法律體系，提高法律制度執(zhí)行力和監(jiān)督力等方面下功夫。

　關(guān)鍵詞：法治；國(guó)家治理機(jī)制；改革

　一、引言 黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”， [1] 是中國(guó)共產(chǎn)黨站在新的歷史起點(diǎn)上的又一理論創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定了重要理論基石。因此有關(guān)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的研究已成為學(xué)術(shù)界的一大熱點(diǎn)。

　“國(guó)家治理包括三大要素：治理主體、治理機(jī)制和治理技術(shù)。” [2]可見(jiàn)國(guó)家治理機(jī)制直接關(guān)系著國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升，因此國(guó)家治理機(jī)制的有效改革是推進(jìn)“第五個(gè)現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。然而現(xiàn)有研究還更多地集中于對(duì)“治理”這一概念本身的解讀和闡釋?zhuān)�集中在宏觀上國(guó)家治理現(xiàn)代化與民主化、市場(chǎng)化以

　及法治化等關(guān)系的探討，而鮮有從國(guó)家治理機(jī)制的角度進(jìn)行研究。此外，隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)各方面矛盾與沖突也日益凸顯。而傳統(tǒng)的國(guó)家治理機(jī)制往往通過(guò)自上而下地政治動(dòng)員，不可避免地帶有“運(yùn)動(dòng)式”“人治”色彩，容易造成官僚主義、社會(huì)不公等問(wèn)題，與依法治國(guó)背道而馳，因而必須與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)改革。黨的十八屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”為國(guó)家治理機(jī)制改革明確了方向指南。因此本文從法治角度出發(fā)，在闡釋國(guó)家治理機(jī)制內(nèi)涵及改革必然性的基礎(chǔ)上，探討法治建設(shè)在國(guó)家治理機(jī)制改革中的定位，并明確指出國(guó)家治理機(jī)制改革就是要推動(dòng)傳統(tǒng)“運(yùn)動(dòng)式”的治理機(jī)制向法治化的國(guó)家治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理機(jī)制法治化。并通過(guò)解剖國(guó)家治理機(jī)制改革所面臨的困境，來(lái)進(jìn)一步探索推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的戰(zhàn)略路徑。

　二、

　國(guó)家治理機(jī)制及其改革的邏輯必然性

�。ㄒ唬﹪�(guó)家治理機(jī)制內(nèi)涵

　十八屆三中全會(huì)以來(lái)，“國(guó)家治理”成為學(xué)界不斷研討的話題。談起“治理”，很多人不自覺(jué)地將其與西方話語(yǔ)下的“治理”概念相等同，并將重點(diǎn)放在“治理”與“管理”的區(qū)別解釋上。孰不知，中國(guó)話語(yǔ)下的“治理”絕不同于西方理論界流傳的“治理”概念。簡(jiǎn)單來(lái)講，西方治理理論屬于“社會(huì)中心主義”的范式，強(qiáng)調(diào)通過(guò)強(qiáng)化市場(chǎng)與社會(huì)，特別是公民社會(huì)的作用，來(lái)限制國(guó)家公權(quán)的發(fā)揮。這種“社會(huì)中心論”的治理難免導(dǎo)致社會(huì)治理活動(dòng)的碎片化。相比

　之下，我國(guó)“國(guó)家治理”的作用空間是發(fā)生在“國(guó)家”層面，其治理主體是黨領(lǐng)導(dǎo)之下的握有公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。習(xí)近平總書(shū)記明確提出“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”[1] 。因此在我國(guó)，所謂國(guó)家治理機(jī)制，簡(jiǎn)言之，就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定以及人民利益等目標(biāo)而對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理、提供服務(wù)的組織、程序、方式、方法等的總稱(chēng)。

　[3] 在我國(guó)幾千年的歷史發(fā)展中，運(yùn)動(dòng)式或運(yùn)動(dòng)化的國(guó)家治理機(jī)制綿延盛行，呈現(xiàn)出中國(guó)政治的特色。這一傳統(tǒng)的國(guó)家治理機(jī)制，是由掌握權(quán)力或具有個(gè)人魅力的政治主體，對(duì)本階級(jí)、集團(tuán)或群眾進(jìn)行自上而下的政治動(dòng)員而得以啟動(dòng)和運(yùn)行。它具有十個(gè)方面特征：“治理主體的權(quán)威性；治理客體的特定性；治理方式的運(yùn)動(dòng)性；治理時(shí)間的短期性；治理目標(biāo)的預(yù)定性；治理結(jié)果的反彈性；治理手段的強(qiáng)制性；治理成本的虛高性；治理效率的高效性；治理過(guò)程的模式性”。

　[4] 可見(jiàn)，傳統(tǒng)的國(guó)家治理機(jī)制具有很濃的“運(yùn)動(dòng)式”、“人治”色彩，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)背道而馳，必須進(jìn)行有效改革。

�。ǘ�）國(guó)家治理機(jī)制改革的邏輯必然性

　推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。國(guó)家治理機(jī)制作為國(guó)家治理的元素之一，直接關(guān)系著國(guó)家治理的成效與質(zhì)量，直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體而言，國(guó)家治理機(jī)制是國(guó)家治理體系在具體落實(shí)中不可或缺的部分，它影響著國(guó)家治理體系的具體操作和實(shí)踐成效；并且國(guó)家治理機(jī)制也是國(guó)家治理能力孕育和增強(qiáng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，沒(méi)有科學(xué)、有效的治理機(jī)制，國(guó)家治理能力無(wú)法提升，更談不上實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

　推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。依法治國(guó)要求法治成為治國(guó)理政的基本方式。而我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家治理機(jī)制寄托于清官明君的作用，強(qiáng)調(diào)政治主體通過(guò)手中握有的政治權(quán)力等資源越過(guò)或叫停常規(guī)程序，對(duì)本集團(tuán)或社會(huì)成員進(jìn)行大張旗鼓地自上而下地動(dòng)員，因而具有很強(qiáng)的隨意性和非制度化特點(diǎn)，與法治精神背道而馳，與法治原則格格不入，并嚴(yán)重削弱憲法和法律制度的權(quán)威。因此全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化，就必然要求改革過(guò)去“運(yùn)動(dòng)式”的國(guó)家治理機(jī)制。

　推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革有其很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，“問(wèn)題倒逼改革”。改革開(kāi)放 30 多年以來(lái)，中國(guó)所獲成就舉世矚目，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變遷，包括社會(huì)公平正義問(wèn)題、公共權(quán)力的濫用等一系列矛盾

　和問(wèn)題日益凸顯，對(duì)國(guó)家治理機(jī)制的有效性、可持續(xù)性等方面要求提高。而傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)式”治理機(jī)制具有濃厚的人治色彩，其權(quán)力運(yùn)行缺少法律的制約，因而容易造成權(quán)力尋租、官僚主義等；并且傳統(tǒng)治理機(jī)制下的治理過(guò)程似于疾風(fēng)驟雨，大多治標(biāo)不治本，為了效率而犧牲了社會(huì)公正，造成社會(huì)不和諧因素增加。所以只有及時(shí)改革國(guó)家治理機(jī)制，才能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

　三、法治在國(guó)家治理機(jī)制改革中的定位

　十八屆四中全會(huì)明確提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，習(xí)總書(shū)記著重指出“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式。” [5] 可見(jiàn)，法治對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革具有重要意義，具體體現(xiàn)在：

�。ㄒ唬┓ㄖ螢閲�(guó)家治理機(jī)制改革明確了方向和目標(biāo)

　法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的鮮明特點(diǎn)和基本方式，因而也是改革傳統(tǒng)國(guó)家治理機(jī)制的目標(biāo)指向�，F(xiàn)代國(guó)家治理與傳統(tǒng)國(guó)家治理的區(qū)別在于：現(xiàn)代國(guó)家治理是運(yùn)用法治方式來(lái)規(guī)范和約束社會(huì)行為，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾與沖突，促進(jìn)社會(huì)公平正義，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。而傳統(tǒng)的國(guó)家治理則是靠權(quán)、術(shù)、勢(shì)，帶有專(zhuān)斷性、隨意性、多變性等特征，與現(xiàn)代法治精神格格不入。如孔子主張“今棄是度也，而為刑鼎，民在鼎矣，何以尊貴。貴何業(yè)之守？貴賤無(wú)

　序，何以為國(guó)？”[2] 習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進(jìn)各項(xiàng)治國(guó)理政活動(dòng)的制度化、法律化。” [6] 可見(jiàn)，推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的目標(biāo)和方向就是要推動(dòng)傳統(tǒng)國(guó)家治理機(jī)制向現(xiàn)代法治化的治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理機(jī)制法治化。法治化程度也成為國(guó)家治理機(jī)制改革成敗的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　（二）法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的核心和關(guān)鍵

　推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制向法治化方向改革，其核心就是進(jìn)行法治建設(shè)。法治是治國(guó)理政的基本方式，意味著包括國(guó)家治理主體在內(nèi)的一切活動(dòng)和行為都要在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理機(jī)制的法治化，就是運(yùn)用法治思維和法治方式，在法治軌道上實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理過(guò)程和活動(dòng)的制度化、規(guī)范化和程序化。運(yùn)用法治思維，就是改變過(guò)去的人治思維、強(qiáng)權(quán)思維以及特權(quán)思維，做到一切于法有據(jù)、依法而為；運(yùn)用法治方式就是要改變權(quán)力壓服方式，并以法律為標(biāo)準(zhǔn)裁量人們的行為得失，按照法律程序和運(yùn)用法律手段來(lái)解決社會(huì)矛盾。若無(wú)法治建設(shè)，改革國(guó)家治理機(jī)制將成為一紙空文。十八大報(bào)告在堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革中指出，“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”[3] 因此法治

　在我國(guó)國(guó)家治理機(jī)制改革中處于核心地位，法治建設(shè)也是國(guó)家治理機(jī)制改革能否成功的關(guān)鍵所在。

　（三）法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的重要基石

　法治化是國(guó)家治理機(jī)制改革的目標(biāo)指向，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)工程在于法治建設(shè)。習(xí)近平多次指出：堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治中國(guó)、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。[7]這就為推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革指明了戰(zhàn)略突破口。法治是現(xiàn)代社會(huì)中規(guī)范和制約社會(huì)主體行為、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的核心力量。它自身所具有的長(zhǎng)效性、確定性等特點(diǎn)，能夠增強(qiáng)人們對(duì)治理行為以及治理體系的認(rèn)同和信任。正如如英國(guó)著名行政法家威廉·韋德所強(qiáng)調(diào)的，法治的具體含義包括：（1）政府形式權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說(shuō)明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)；（2）政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。

　[4] 所以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、培養(yǎng)法治思維、運(yùn)用法治方式、提高法治能力、創(chuàng)造法治環(huán)境等各方面的法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的戰(zhàn)略舉措和重要基石。

　四、推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的困境分析 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政治體制改革方面取得不少進(jìn)步，這無(wú)疑為推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革奠定了良好基礎(chǔ)。但我們必須還看到，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理機(jī)制轉(zhuǎn)型并非朝夕之事，不可能一蹴而就。從法治的

　角度來(lái)看，推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制向法治化方向轉(zhuǎn)變，還面臨以下方面的障礙：

�。ㄒ唬┕倭朋w制障礙——中國(guó)官僚體制中的“向上負(fù)責(zé)制”

　馬奇和奧爾森（March & Olsen）“認(rèn)為政治制度具有相對(duì)的自主性和獨(dú)立的作用”。[5] 國(guó)家治理機(jī)制改革屬于國(guó)家政治體制改革的重要組成部分，而阻礙國(guó)家治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)法治化的首要因素就是富有中國(guó)特色的官僚體制。與韋伯筆下的注重規(guī)章制度的官僚制相比，“中國(guó)官僚制度的核心是由上下級(jí)間的忠誠(chéng)、信任、庇護(hù)關(guān)系交織而成的向上負(fù)責(zé)制”。這種“向上負(fù)責(zé)”的體制造就了官員的兩重性：“一方面，日常工作中小心翼翼，避重就輕，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，一旦把握上司意圖，則積極跟進(jìn)，以求賞識(shí)”。[6] 可見(jiàn)，這種“向上負(fù)責(zé)制”為傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式的治理機(jī)制奠定了組織基礎(chǔ)，進(jìn)而造成“不怕群眾不滿(mǎn)意，就怕上級(jí)不注意”的嚴(yán)重投機(jī)傾向，造成唯上司馬首是瞻，而將法律規(guī)章虛置一邊，人治和權(quán)治的思維固化。此外，新中國(guó)成立以來(lái)所實(shí)行的又紅又專(zhuān)的人事管理原則與“向上負(fù)責(zé)制”密不可分，它要求公務(wù)員不但要有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，而且要像共產(chǎn)黨員一樣忠誠(chéng)于黨和共產(chǎn)主義事業(yè)。因此這種“向上負(fù)責(zé)制”的官僚體制極大削弱了法律制度的權(quán)威，造成很多人尤其是國(guó)家公務(wù)人員不信法、不守法，嚴(yán)重阻礙國(guó)家治理機(jī)制的法治化改革。

�。ǘ�）制度資源障礙——國(guó)家治理體系不夠完善和精細(xì)

　推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革，需要建立完善的治理體系。“國(guó)家治理體系本質(zhì)上就是國(guó)家制度體系。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國(guó)共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系。”[7] 。新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)黨的建設(shè)和法治建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但形成的國(guó)家制度體系還不完善，也不夠精細(xì)，具體體現(xiàn)在：在社會(huì)管理領(lǐng)域，“立法在整個(gè)法律體系中所占比例不高，流動(dòng)人口管理、特殊人群幫教、虛擬社會(huì)管控等社會(huì)法制建設(shè)明顯滯后”。[8] 一些現(xiàn)行的法律規(guī)章內(nèi)容籠統(tǒng)，過(guò)于原則化；法律實(shí)施細(xì)則尚不健全，法律規(guī)定與實(shí)際操作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，造成法律制度可操作性差，進(jìn)而嚴(yán)重影響其執(zhí)行力和實(shí)際運(yùn)行效果，造成“鉆空子”、“打擦邊球”現(xiàn)象突出。推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制向法治化方向改革的前提和基礎(chǔ)就是具有充足的法律制度資源，否則就可能出現(xiàn)治理主體無(wú)規(guī)可守、隨意而為。

�。ㄈ�）國(guó)民觀念障礙——國(guó)民法治精神和民主意識(shí)淡薄

　任何治理機(jī)制的運(yùn)行，歸根到底都要靠人。而人的法治意識(shí)的強(qiáng)弱直接影響著治理過(guò)程中法律規(guī)章等的執(zhí)行效能。中國(guó)幾千年的封建社會(huì)，創(chuàng)造了燦爛的歷史成就，同時(shí)也給我們留下了沉重的歷史包袱。根深蒂固的“臣民文化”使得民眾對(duì)政治權(quán)威表現(xiàn)出天然而盲目的忠誠(chéng)，造成法律信仰缺失，尤其表現(xiàn)在民眾“官本位”、“權(quán)本位”觀念強(qiáng)烈，而法治精神、民主權(quán)利意識(shí)等淡薄。很多人

　不知法、不懂法、不守法、不護(hù)法，當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，也不用法。新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，雖然普法教育不斷進(jìn)行，法治建設(shè)不斷推進(jìn)，但法律工具主義的文化傳統(tǒng)影響依然較大，民眾的法治觀念依舊滿(mǎn)足不了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，法治精神和法治理念的弘揚(yáng)可謂任重而道遠(yuǎn)。推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制法治化改革的核心就在于依據(jù)法律規(guī)章制度等去治理社會(huì)公共事務(wù)。在一個(gè)缺少法治氛圍的社會(huì)，推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制法治化絕沒(méi)有出路可言。

　五、推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革的路徑探析 上文分析可知，推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制法治化的基礎(chǔ)工程在于法治建設(shè)。因此從該角度出發(fā)，改革國(guó)家治理機(jī)制可從以下幾方面著手：

　（一）堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政

　中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國(guó)家治理機(jī)制改革的重要推動(dòng)力量。因此推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制法治化，首先要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，充分發(fā)揮黨在現(xiàn)代化建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，進(jìn)一步提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力和水平。習(xí)總書(shū)記指出：“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。新形勢(shì)下，我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政。” [8]因此，首先要進(jìn)一步樹(shù)立和鞏固憲法意識(shí)和憲法權(quán)威。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定并執(zhí)行憲法和法律，黨自身活動(dòng)也必須在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)

　行，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法和帶頭守法；其次，深化黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，理順和明確黨與人大、政府、政協(xié)以及各人民團(tuán)體之間的關(guān)系，處理好黨權(quán)、政權(quán)、民權(quán)之間的關(guān)系。此外，各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要充分發(fā)揮模范表率作用，帶頭厲行法治，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定的能力，不斷推進(jìn)國(guó)家治理活動(dòng)的制度化、法治化水平。

�。ǘ�）加快立法進(jìn)程，完善國(guó)家法律制度體系

　推進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制法治化，首先是要有良法可依，而良法的產(chǎn)生則要靠科學(xué)立法。張德江指出：“堅(jiān)持把立法決策與改革決策更好結(jié)合起來(lái)，抓緊制定和修改同全面深化改革相關(guān)的法律，從法律制度上推動(dòng)和落實(shí)改革舉措，充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用” [9] 因此要緊跟改革步伐，加速立法進(jìn)程，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系，“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。” [10] 其次，立法質(zhì)量直接影響到法律制度的具體落實(shí)，而立法質(zhì)量的保證則要靠高素質(zhì)的立法人才，因此要加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)立法人才隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)立法機(jī)關(guān)中法律專(zhuān)家、立法職業(yè)人才缺乏，嚴(yán)重影響著科學(xué)立法能力的增強(qiáng)。所以要?jiǎng)?chuàng)新形式和渠道，積極培養(yǎng)法律人才，通過(guò)組建專(zhuān)業(yè)化的法律人才智庫(kù)等，提高理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，壯大立法隊(duì)伍。此外，要注

　意完善各項(xiàng)法律規(guī)章制度的實(shí)施細(xì)則和機(jī)制，將國(guó)家制度體系由“分子結(jié)構(gòu)”精細(xì)化為“原子結(jié)構(gòu)”，增強(qiáng)法律實(shí)際運(yùn)行環(huán)節(jié)的有序性和有效性，達(dá)到關(guān)系協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)。

�。ㄈ�）推進(jìn)法治政府建設(shè)，增強(qiáng)法律制度執(zhí)行力

　習(xí)近平指出：有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設(shè)，這樣就形成“破窗效應(yīng)”。

　[11] 可見(jiàn)推進(jìn)法治建設(shè)的一大重點(diǎn)和難點(diǎn)就是解決法律制度體系的“貫徹危機(jī)”即執(zhí)行力問(wèn)題。“法律的生命力在于實(shí)施。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問(wèn)題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題就顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關(guān)注，各方面反映強(qiáng)烈的問(wèn)題”。[9] 法律制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接取決于國(guó)家組織體系以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的有效性。因此要深化政治體制和行政體制改革，破除中國(guó)官僚制中的“向上負(fù)責(zé)制”，推進(jìn)法治政府建設(shè)，具體做法體現(xiàn)在：強(qiáng)化法律規(guī)章制度的權(quán)威，并健全公共決策和執(zhí)行機(jī)制，科學(xué)設(shè)置和合理劃分黨政機(jī)關(guān)以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，確保其按照法定權(quán)限和程序規(guī)則活動(dòng)；推進(jìn)大部制改革，整合執(zhí)法主體，減少執(zhí)法層次，推進(jìn)綜合執(zhí)法；完善干部選用機(jī)制，將德才兼?zhèn)涞娜瞬盼�納入干部隊(duì)伍中，并強(qiáng)化公職人員的法治教育，培育其法治素質(zhì)和法治思維，并提高其法治能力與水平；健全權(quán)力監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的

　籠子；依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，將權(quán)力置于陽(yáng)光下，并完善懲治和預(yù)防腐敗機(jī)制，打造“廉潔政府”、“責(zé)任政府”等。

　（四）推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)和司法體制改革，增強(qiáng)法律制度約束力和監(jiān)督力

　法治建設(shè)的基礎(chǔ)在于法治社會(huì)建設(shè)。公民對(duì)法律的認(rèn)同和信仰是法治的力量之源。法律既是政府治理社會(huì)事務(wù)的依據(jù)，同時(shí)作為人民意志的體現(xiàn)，也是人民監(jiān)督政府的手段。因此要加強(qiáng)公民教育，尤其是加強(qiáng)普法教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，引導(dǎo)人民知法、懂法、守法、用法、護(hù)法，著力培育公民法治意識(shí)和法治信仰，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)對(duì)公權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督力度。此外，司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后防線，是憲法和法律制度落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理活動(dòng)法治化的重要保障。它關(guān)乎人民對(duì)法律的信心，對(duì)國(guó)家的信任，正如培根所言：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因?yàn)榉缸镏皇桥�臟了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”[10]因此要扎實(shí)推進(jìn)司法體制改革，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)力推動(dòng)、務(wù)實(shí)求效，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。當(dāng)前要著重祛除司法“地方化”，突出“國(guó)家性”；祛除司法“行政化”，加強(qiáng)“職業(yè)化”和公開(kāi)化，并強(qiáng)化司法監(jiān)督制度建設(shè)，完善對(duì)司法權(quán)力自身運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等。

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