DOI:10.13535/j.cnki.11-4406/n.2012.z3.056 NO.33/36.20121 CumulativetyNO.240/243) 7

　 2012 年第 33/36 期 （總第 240/243 期）

　湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的體制障礙及改革措施研究 何芳玲1 ， 2

�。�1. 湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425100；2. 湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410205）

　摘要：

　湖南縣域經(jīng)濟近年來持續(xù)快速增長，但是也存在著發(fā)展水平較低、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、發(fā)展活力不夠等 問題，產(chǎn)生這些問題的深層原因是體制障礙。文章首先闡述了湖南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，其次分析了縣域 經(jīng)濟發(fā)展中的體制性障礙，最后提出了破除體制性障礙，保障縣域經(jīng)濟發(fā)展的改革措施。

　關(guān)鍵詞：

　縣域經(jīng)濟；體制障礙；改革措施；地方財稅 中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374 （2012）33-0007-03改革開放以來，湖南省縣域經(jīng)濟實力顯著增 強，成為推進“富民強省”的重要動力。但是我們 在看到湖南省縣域經(jīng)濟發(fā)展所取得成績的同時， 也不能忽視湖南省縣域經(jīng)濟中仍然存在的諸多 不足。

　1 湖南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀 1.1 縣域經(jīng)濟持續(xù)快速增長，但整體發(fā)展水平偏低 近年來，湖南省縣域經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)擴張，縣域 經(jīng)濟的均量大幅增長。據(jù)湖南省統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù) 表明，2011 年，全省縣域完成生產(chǎn)總值 12971.8 億 元，較上年增長 14.2%，占全省總量的 66%�？h域 財政總收入821.97 億元，較上年增長 34.7%，占全 省財政總收入的 33.4%。人均 GDP 達 23227 元，增長 23.5%。

　雖然我省縣域經(jīng)濟持續(xù)快速增長，但整體發(fā)展 水平還偏低。2011 年全國縣域經(jīng)濟百強縣的人口 規(guī)模平均為 83.12 萬人，GDP 和地方財政一般預(yù)算 收入平均為 475.64 億元和 29.04 億元，人均 GDP 為 64070 元；而湖南縣域經(jīng)濟 20 強縣的人口規(guī)模平均 為 77.89 萬人，GDP 和地方財政一般預(yù)算收入平均為 276. 1 億元和 11.6 億元，人均 GDP 為 34533 元，分別 只及全國百強縣平均水平的 93.7%、58.0%、39.9% 和 53.9%，經(jīng)濟規(guī)模均低于全國平均數(shù)。

　1.2 經(jīng)濟強縣不斷崛起，但是區(qū)域間發(fā)展不平衡 近幾年，湖南省經(jīng)濟強縣不斷崛起。列入縣域 經(jīng)濟考核范圍的 97 個縣市區(qū)，累計已有 29 個縣市區(qū) 進入全省縣域經(jīng)濟強縣（市、區(qū)）行列。2011 年強 縣（市、區(qū)）完成地區(qū)生產(chǎn)總值 5522.01 億元，增 長 15.1%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值 34533 元，是全省縣 域的 1.5 倍；長沙、瀏陽、寧鄉(xiāng)、醴陵在縣域經(jīng)濟 基本競爭力全國百強縣排名中分列 18、64、68、 98 位。

　但是湖南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性也較為突 出。目前，湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展已初步形成了長株潭 核心區(qū)域、湘南區(qū)域、環(huán)洞庭湖區(qū)域、大湘西區(qū)域 四大板塊。2011 年這四大區(qū)域總?cè)丝诜謩e為 1373.6 萬人、2077.69 萬人、1553.23 萬人和 1591.08 萬人， 實現(xiàn)GDP 總量分別為 8320.62 億元、4892.81 億元、 4594.31億元和 2403.99 億元。長株潭經(jīng)濟區(qū)以最少 總?cè)丝跀?shù)，創(chuàng)造了最大的經(jīng)濟總量，分別是其他三 大板塊的 1.7倍、1.8 倍和 3.5 倍。在全省 97 個縣市 區(qū)中，GDP 總量最大的長沙縣為 789.95 億元，總量 最少的古丈縣為 12.90 億元，兩者相差 61.23 倍。

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　 1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步升級，但還不夠優(yōu)化 湖南省縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步升級。2011 年三 大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 18.0：50.8：31.2，與上年同期相比， 第一產(chǎn)業(yè)比重下降 1.1 個百分點，第二產(chǎn)業(yè)上升 2.5 個百分點，第三產(chǎn)業(yè)下降 1.3 個百分點，工業(yè)的主 導(dǎo)地位進一步鞏固。但與同期全國三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 10.12%：46.78%：43.10%相比，湖南省縣域產(chǎn)業(yè)結(jié) 構(gòu)中，一產(chǎn)業(yè)比重仍然過大，高出 5.88 個百分點； 三產(chǎn)業(yè)比重較低，低出 10.9 個百分點。而且在湖 南省縣域經(jīng)濟第一產(chǎn)業(yè)中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比重又很 大，產(chǎn)品異質(zhì)性不強、產(chǎn)業(yè)趨同、科技含量低，大 路貨多、精品名品少，產(chǎn)品市場占有率低。

　2 湖南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙分析 造成我省縣域經(jīng)濟發(fā)展存在問題的主要原因是 活力不足、動力不夠，而制約活力和動力的是現(xiàn)行 的經(jīng)濟與社會管理體制和運行機制。

　2.1 “ 市管縣”管理體制抑制縣域經(jīng)濟發(fā)展活力 從 20 世紀 80 年代始， 我國開始逐步實行“市 管縣”體制，解決了社會轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū) 的磨合問題，同時也推動了社會其他各項事業(yè)的迅 速發(fā)展。但是隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，“市 管縣”體制的弊端日益顯現(xiàn)，成為了縣域經(jīng)濟發(fā)展 的障礙。主要表現(xiàn)在：首先，在“市管縣”體制規(guī) 制下，縣級政府的決策需逐級申報、審批，因此有 可能延誤縣域經(jīng)濟發(fā)展的最佳時機。其次，“市管 縣”體制下會造成縣域經(jīng)濟資源在無形中流失，不 利于縣域經(jīng)濟自身的發(fā)展。最后，“市管縣”體制 導(dǎo)致市縣爭利的情形時有發(fā)生，并且最終都以犧 牲縣級利益終結(jié)，不利于縣域經(jīng)濟的長遠持續(xù)發(fā) 展。所以這種體制本質(zhì)上是“重城市、輕縣域（農(nóng) 村）”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時， 卻抑制了縣域的發(fā)展。

　2.2 地方財稅體制引起基層政府事權(quán)和財權(quán)不對稱 一方面，現(xiàn)行的分級財政管理體制，地方財政 稅收上交比例很高，導(dǎo)致地方所得的稅收比重較 小。此外，分稅制對地方政府之間如何進行具體分 配卻沒有明確的規(guī)定，所以，省、市兩級財政在對 地方稅收分成之時，縣鄉(xiāng)財政收入無疑成為再次削 減的對象。另一方面，事權(quán)下放，縣鄉(xiāng)財政支出不 斷增加。基層政府不僅需要承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè) 施、社會治安、行政管理等方面的職責(zé)，而且需要 承擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟的責(zé)任，給縣域經(jīng)濟的運行帶來 很大的壓力�？傊�，我國縣域政府財權(quán)和事權(quán)不對 稱，財權(quán)滯后于事權(quán)發(fā)展的需要，既影響到政府公 共職能的履行，又在一定程度容易導(dǎo)致政府間的關(guān) 系緊張，成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙之一。

　2.3 地方金融體制帶來縣域經(jīng)濟發(fā)展資金短缺 首先，在目前我國的金融體系中，與縣域經(jīng)濟 密切相關(guān)的主要是中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀 行以及農(nóng)村信用合作社。它們是縣域經(jīng)濟發(fā)展所需 資金的重要來源渠道之一。而現(xiàn)行中國農(nóng)業(yè)銀行的 業(yè)務(wù)收縮，使得湖南省縣域經(jīng)濟資金獲取的難度增 加；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍變窄，對湖南省 縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持力度減弱；農(nóng)村信用合作社在 商業(yè)化改革影響下貸款額逐步呈現(xiàn)“非農(nóng)化”，削 弱了它服務(wù)縣域經(jīng)濟發(fā)展的能力。其次，國有商業(yè) 銀行貸款權(quán)上收，把從縣域內(nèi)吸收的大量存款轉(zhuǎn)到 大中城市，縣域經(jīng)濟融資困難。

　2.4 教育體制導(dǎo)致縣域經(jīng)濟發(fā)展人才培養(yǎng)滯后 首先，湖南省的教育資源布局很大一部分集中 于地級市以上的大中城市，而在縣內(nèi)的職業(yè)教育學(xué) 校不是辦學(xué)條件差就是師資力量匱乏，很難發(fā)揮其 為縣域經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)人才的作用。其次，湖南省的 教育體制主要為應(yīng)試教育體制，使得學(xué)校培養(yǎng)出來 的學(xué)生在實踐能力方面嚴重不足，這就非常不利于 需要大量較高實踐技能勞動者的縣域經(jīng)濟發(fā)展的需 求。最后，湖南省的職業(yè)教育缺少職后和對下崗、 轉(zhuǎn)崗以及再就業(yè)人員的繼續(xù)培訓(xùn)，也很難保障縣域 經(jīng)濟發(fā)展人才的需求。

　3 破除體制性障礙，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的 改革措施 現(xiàn)行的體制制約了縣域經(jīng)濟的活力，阻礙了縣 域經(jīng)濟發(fā)展。清除體制性障礙，激發(fā)縣域經(jīng)濟的活 力，才能促進縣域經(jīng)濟的平衡快速發(fā)展。

　3.1 打破“市管縣”體制，擴大縣域經(jīng)濟管理權(quán) 限，激發(fā)

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　 縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力 一方面，在管理體制上，賦予縣（市）政府行 使地級市經(jīng)濟社會管理權(quán)限。在經(jīng)濟社會事業(yè)方面 實行省對縣（市）管理體制。市這個層次主要負責(zé) 對所轄縣（市）經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、跨縣域重大基 礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)及重大突發(fā)事件處理等方面 的組織協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)、扶持和督查落實縣域經(jīng)濟社會 發(fā)展。

　另一方面，在運行機制上，堅持“能放都放” 的原則，賦予縣（市）更大的發(fā)展自主權(quán)和決策 權(quán)，充分調(diào)動縣（市）加快發(fā)展的積極性。市對縣 的經(jīng)濟社會管理權(quán)限全部下放到縣，同時縣（市）

　黨委政府也要搞好自身職能定位，把能放的權(quán)限放 給市場、放給企業(yè)、放給中介組織，最大限度地發(fā) 揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，從而激發(fā)縣域經(jīng)濟 發(fā)展的活力，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。

　3.2 深化財稅體制改革，均衡縣域經(jīng)濟的事權(quán)和財權(quán) 原有的財稅體制使得基層政府承擔(dān)的事權(quán)與財 權(quán)不平衡，制約了縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力，要促進縣 域經(jīng)濟較好發(fā)展，必須打破這種不平衡。

　一是要調(diào)整和完善財政體制，理順省以下政府 間財政分配關(guān)系。按照分稅分享、向縣（市）傾斜 的原則，調(diào)增縣域經(jīng)濟稅收分配的比例，增加縣域 的財政權(quán)力。二是合理分配省、市、縣人民政府職 責(zé)和權(quán)力，應(yīng)該由省市承擔(dān)的職責(zé)則由省市承擔(dān)， 而應(yīng)由縣鄉(xiāng)承擔(dān)的責(zé)任則相應(yīng)往下落實到地方，有 效避免目前出現(xiàn)事權(quán)下移的現(xiàn)象。

　3.3 加強金融體制改革，夯實縣域經(jīng)濟發(fā)展的資金 首先，加強地方金融機構(gòu)的改革，拓寬縣域經(jīng) 濟發(fā)展的資金來源。如政府應(yīng)放寬金融市場準入， 鼓勵培育地方或民間金融機構(gòu)；改革農(nóng)村信用社， 選擇若干縣（市）符合條件的農(nóng)村信用社爭取改制 為農(nóng)村商業(yè)銀行。

　其次，優(yōu)化金融環(huán)境和改善金融服務(wù)機制，切 實解決中小企業(yè)“融資難”問題。加強社會信用體 系建設(shè)，健全省市縣三級信用查詢體系；建立政府 引導(dǎo)、財政資助、多元資本投入、市場化運作的股 份制擔(dān)保機構(gòu)，完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系；推進 農(nóng)村信用社存貸款利率改革，增強融資能力；創(chuàng)新 適合中小企業(yè)的金融產(chǎn)品等。

　3.4 完善教育體制，為縣域經(jīng)濟發(fā)展輸送優(yōu)秀人才 改革現(xiàn)有的教育教學(xué)方式。將應(yīng)試教育轉(zhuǎn)換為 素質(zhì)教育，將職業(yè)教育的重心從學(xué)歷教育和崗前 培訓(xùn)轉(zhuǎn)換到轉(zhuǎn)崗以及再就業(yè)培訓(xùn)上，實施職業(yè)技能 人才和農(nóng)村實用人才工程，為加快縣域經(jīng)濟社會發(fā) 展提供大批適用型、創(chuàng)新型人才。鼓勵各類人才到 縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，加大對縣域經(jīng)濟人才的支持 力度。

　參考文獻 [1] 湖南省統(tǒng)計局決策咨詢報告 64 期. [2] 中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于加快縣域經(jīng)濟發(fā)展 若干問題的意見（湘發(fā)[ 2004]17 號）. [3] 楊正權(quán).縣域經(jīng)濟戰(zhàn)略研究 [M]. 昆明:云南大學(xué)出版社, 20 0 6：168 ． [4] 清除體制性障礙,激發(fā)縣域活力 [N]. 中國經(jīng)濟時報, 2005-07-18．http://finance.sina.com.cn． ⑸李洋„湖南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制問題研究 [D] „湖南 大學(xué), 2010． 基金項目：

　湖南省情與決策咨詢研究課題"湖南縣域經(jīng)濟 發(fā)展面臨的體制障礙及改革措施研究”的研究成果之一 （課題批準號 ：2012BZZ119）

　作者簡介: 何芳玲 （1978- ），女,湖南永州人，講師 , 會計 師,研究方向:會計理論和經(jīng)濟理論。

　（責(zé)任編輯：王書柏）

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