摘 要 改革開放以來，在大部門體制改革和分稅制的背景下，中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)，縣級(jí)政府日益成為基層治理的主體。在有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)中常發(fā)的突發(fā)事件上，以傳統(tǒng)“官僚制”作為常規(guī)治理的基層政府機(jī)構(gòu)無法快速、高效回應(yīng)，只能依靠臨時(shí)機(jī)構(gòu)這一快速反應(yīng)機(jī)制來達(dá)成對(duì)社會(huì)的治理。臨時(shí)機(jī)構(gòu)填補(bǔ)了官僚機(jī)構(gòu)的漏洞，優(yōu)化了政府的資源配置方式，提高了政府的執(zhí)政能力，體現(xiàn)了基層政府非常規(guī)治理在一些需要臨時(shí)性、靈活性較強(qiáng)的事務(wù)上優(yōu)于常規(guī)性治理的特點(diǎn)。在基層政府的實(shí)際運(yùn)作中，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚體制相互依賴、交織運(yùn)作，表明了臨時(shí)機(jī)構(gòu)與官僚機(jī)構(gòu)的“共生關(guān)系”。但是，臨時(shí)機(jī)構(gòu)其存在本身就具有兩面性，優(yōu)點(diǎn)與弊端并存。這樣的特性決定了臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)動(dòng)型治理的合法性和必然性，也揭示了其存在的矛盾性。所以，對(duì)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的改革，我們需要把握好“制度化改革”與“有效治理”之間的平衡，從而可以進(jìn)一步提高我國(guó)基層政府治理效率的快速和高效。

　關(guān)鍵詞：基層政府；臨時(shí)機(jī)構(gòu)；運(yùn)動(dòng)型治理；官僚體制；基層政府治理 目 錄

　摘 要 I Abstract II 目 錄 III 第 1 章 緒 論 6 1.1 課題的依據(jù)及意義 6 1.2 國(guó)內(nèi)外研究概況 6 1.2.1 國(guó)內(nèi)研究概況 6 1.2.2 國(guó)外研究概況 7 1.3 研究方法 7 第 2 章 臨時(shí)機(jī)構(gòu)概述 9 2.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義及產(chǎn)生背景 9 2.1.1 概念 9 2.1.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的背景 9 2.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的類型及其特點(diǎn) 10 2.2.1 類型 10 2.2.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn) 11 2.3 本章小結(jié) 12 第 3 章 基層政府中臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作 13 3.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的案例 13 3.1.1 該縣“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項(xiàng)目整合 13 3.1.2 油煙污染整合中的聯(lián)合執(zhí)法 13 3.2 基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的特點(diǎn) 14 3.3 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行體制 15

　3.4 基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)治理問題——合法性的缺失 16 3.5 本章小結(jié) 16 第 4 章 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府治理中的必要性 17 4.1 官僚機(jī)構(gòu)常規(guī)化治理所產(chǎn)生的缺陷 17 4.1.1 主體的缺失 17 4.1.2 行政績(jī)效低 17 4.1.3 協(xié)作水平差 17 4.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的功能 18 4.2.1 彌補(bǔ)功能 18 4.2.2 補(bǔ)位功能 18 4.2.3 協(xié)調(diào)功能 19 4.2.4 提高行政效率功能 19 4.3 本章小結(jié) 20 第 5 章 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中產(chǎn)生的問題及解決措施 21 5.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理的消極反應(yīng) 21 5.1.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)是非法律授權(quán)的執(zhí)法主體，使政府治理的合法性受到挑戰(zhàn) 21 5.1.2 權(quán)責(zé)不明，形成監(jiān)管盲區(qū)，使基層治理失去民眾支持 21 5.1.3 財(cái)務(wù)不清，管理混亂，抹黑政府的政績(jī) 21 5.1.4 工作人員雜亂，能力水平低，降低了基層政府的行政效率 22 5.1.5 人員調(diào)動(dòng)頻繁，責(zé)任追究落實(shí)差，不利于基層政府人員的查處 22 5.1.6 機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置，引發(fā)機(jī)構(gòu)膨脹，增加了政府的行政成本 22 5.2 解決措施 22 5.2.1 完善法律體系，增加臨時(shí)機(jī)構(gòu)執(zhí)政的合法性，提高基層政府治理的有效性 23 5.2.2 嚴(yán)格審批臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立、撤銷及裁并，減少政府的行政成本 23 5.2.3 提高臨時(shí)雇員的水平，加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督 23 5.2.4 加快服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變 23 5.2.5 學(xué)習(xí)西方國(guó)家基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立 24 5.3 本章小結(jié) 24 結(jié) 論 25 參考文獻(xiàn) 26 致 謝 27 附錄 28 燕山大學(xué)本科生畢業(yè)論文 - 7 - 第 1 章 緒 論 1.1 課題的依據(jù)及意義 隨著改革開放的深入進(jìn)行，社會(huì)上突發(fā)的階段性事件往往得不到有效且合理的解決。

　在此基礎(chǔ)上，我國(guó)的地方政府紛紛以“指揮部”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”命名了大量的“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”[1]。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的大量存在，對(duì)于有效解決社會(huì)中的臨時(shí)事件提供了便捷的同時(shí)，往往給政府機(jī)構(gòu)和其自身的發(fā)展帶來了很大的限制，降低了政府的公信力和民意指數(shù)，給政府治理社會(huì)增加了負(fù)擔(dān)。對(duì)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的褒貶不一，有的人認(rèn)為：“設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)的初衷是對(duì)某一特定事務(wù)進(jìn)行專門管理，這是全國(guó)很多地方長(zhǎng)期以來廣泛的做法，主要是為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)情況，以發(fā)揮行政行為的靈活性，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題；有的人則認(rèn)為大部分的臨時(shí)機(jī)構(gòu)除在履行了自身的職能和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展上具有一定的推動(dòng)力外，對(duì)于現(xiàn)今社會(huì)所提倡的依法行政、構(gòu)建責(zé)任政府的方面上存在一些弊端。我國(guó)的基層政府是國(guó)家社會(huì)治理的主體，其內(nèi)部執(zhí)政的合法性，才能促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的有效性和快速性。

　臨時(shí)機(jī)構(gòu)雖然填補(bǔ)了官僚組織中的漏洞，但是卻給政府自身的機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來了限制，通過對(duì)基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的問題進(jìn)行分析，刨析臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和運(yùn)作邏輯，對(duì)解決基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)中帶來的行政效率低下、腐敗現(xiàn)象、隨意決策和權(quán)錢交易等現(xiàn)象有一定的緩解作用，同時(shí)，通過對(duì)比臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)動(dòng)型治理和基層政府的常規(guī)治理，可以區(qū)分二者的不同，近而達(dá)到二者的“平衡”，促進(jìn)優(yōu)化基層政府的管理體制，完善政府的責(zé)任機(jī)制，切實(shí)為基層群眾辦實(shí)事的責(zé)任政府。通過研究臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)基層政府治理的影響，可以讓給我們更好的了解基層政府中臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，從而對(duì)我們規(guī)范臨時(shí)機(jī)構(gòu)提出進(jìn)一步的幫助，優(yōu)化基層政府對(duì)社會(huì)的治理。

　1.2 國(guó)內(nèi)外研究概況 1.2.1 國(guó)內(nèi)研究概況 臨時(shí)機(jī)構(gòu)往往是一種因?yàn)樽陨淼撵`活而相對(duì)獨(dú)立于官僚制常規(guī)機(jī)制性的機(jī)構(gòu)。因?yàn)榕R時(shí)機(jī)構(gòu)在我國(guó)基層政府中的運(yùn)作較為廣泛，因此我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于該方面的研究相對(duì)來說較為廣泛。歐陽(yáng)靜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中心工作”為例，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)型治理構(gòu)成了基層政府的一種常規(guī)化治理技術(shù)[2]。黃仁宇在對(duì)中國(guó)歷史的梳理和韋伯的理論思考，強(qiáng)調(diào)了“數(shù)目化”管理方式的有效性，然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在縣級(jí)政府的官僚體制運(yùn)行中，以績(jī)效考核為中心的激勵(lì)結(jié)構(gòu)并不能真正的發(fā)揮實(shí)質(zhì)性意義[3]。

　作為基層治理主體的縣級(jí)政府，所管理的事物大多紛繁復(fù)雜，相對(duì)處理的時(shí)間就會(huì)較長(zhǎng)，然而基層政府對(duì)于這些問題的處理多采用分解和量化的方式，這又加重了對(duì)這些問題處理的難度，造成棘手的問題很難有效納入激勵(lì)機(jī)制中去，進(jìn)一步帶動(dòng)“實(shí)際的工作中，各部門建立的預(yù)期目標(biāo)過低”問題的產(chǎn)生。當(dāng)績(jī)效辦發(fā)現(xiàn)這一問題時(shí)，會(huì)相應(yīng)的提高目標(biāo)設(shè)定，各部門的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)通過協(xié)商來降低績(jī)效辦給的壓力，盡可能達(dá)到部門公平。

　1.2.2 國(guó)外研究概況 “臨時(shí)機(jī)構(gòu)”作為一種社會(huì)現(xiàn)象，不僅在中國(guó)廣泛存在，西方社會(huì)也存在大量的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。國(guó)外的臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立主要由相關(guān)部門和專家委員會(huì)來提出，然后經(jīng)由討論方能成立，除了那些因?yàn)槠惹行远�成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)外，其余的臨時(shí)機(jī)構(gòu)成立要獲得“議

　會(huì)”的認(rèn)證。例如：1996 年蓋伊·彼得斯的《政府未來的治理模式》中主張?jiān)谡�府�?nèi)部設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)、配備臨時(shí)雇員，盡可能減少常設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，通過臨時(shí)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)，只有這樣才能有助于政府創(chuàng)新，避免常設(shè)機(jī)構(gòu)的僵化問題[4]。

　國(guó)外的臨時(shí)機(jī)構(gòu)大多是以“協(xié)調(diào)議事”為主要職能，與我國(guó)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)不同，主要是由于西方國(guó)家的政府職能和相關(guān)法律比較清晰，政府基本上都是“小政府”的形式職能界限很清楚，同時(shí)，伴隨著完善的政府財(cái)政體系，使得政府對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更為成熟。西方政府內(nèi)部經(jīng)歷過一系列的改革，政府的職能逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和市場(chǎng)化，加之西方國(guó)家的非政府機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)成熟，促使政府更傾向于有效地與非政府組織進(jìn)行合作，以此來解決突發(fā)性問題，并不需要專門建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。

　1.3 研究方法 第一，文獻(xiàn)研究法。論文的準(zhǔn)備階段，我通過網(wǎng)絡(luò)等方式來獲得相關(guān)資料，搜集于本篇論文契合的文獻(xiàn)和書籍，并對(duì)獲得的資料進(jìn)行總結(jié)，了解其中有關(guān)制度的規(guī)范性的文獻(xiàn)資料，通過多方面參考，得出自己的觀點(diǎn)，以此來支持文章的脈絡(luò)。

　第二，案例研究法，通過在第二章第三章引用廣西某縣的案例以及“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的案例來闡述臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理影響，論述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的運(yùn)行方式，提高自己觀點(diǎn)的可信性。

　第三，系統(tǒng)分析法。在本篇論文中，我通過將臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體的系統(tǒng)，以此來分析臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)基層政府治理的影響，因而我所查找的相關(guān)文獻(xiàn)都是以“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”作為一個(gè)整體。然后來刨析臨時(shí)機(jī)構(gòu)的利弊，進(jìn)而得出自己的相關(guān)結(jié)論，保證自己結(jié)論的準(zhǔn)確性。

　第 2 章 臨時(shí)機(jī)構(gòu)概述 2.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義及產(chǎn)生背景 隨著政府行政改革機(jī)構(gòu)的深化，傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目制下基層的廣泛運(yùn)動(dòng)，為推動(dòng)某項(xiàng)指標(biāo)的快速完成以及具有廣泛合法性，一些地方政府以“指揮部”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”等名義，組成了大量臨時(shí)機(jī)構(gòu)，如廣西某縣由于食品安全問題突出，導(dǎo)致該縣藥監(jiān)局的編制由 20 幾個(gè)增加到 95 個(gè)編制[5]。臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷是為了對(duì)某項(xiàng)特定的事物進(jìn)行專門化管理， 應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中的各種復(fù)雜問題，但由于各類臨時(shí)機(jī)構(gòu)層出不窮，政府對(duì)其的管理制度的缺失，其工作人員犯罪現(xiàn)象也呈現(xiàn)連年增多趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了政府在社會(huì)中的公信力。

　2.1.1 概念 根據(jù)我的查找，有關(guān)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義并沒有相關(guān)準(zhǔn)確定義，在一篇論文中發(fā)現(xiàn)了較為準(zhǔn)確的定義：臨時(shí)機(jī)構(gòu)也稱“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”，是指除常設(shè)機(jī)構(gòu)外，為完成某項(xiàng)綜合性、臨時(shí)性的任務(wù)而設(shè)立的具有行政管理職能的跨地區(qū)、跨部門的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，名稱通常叫做某某領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室、聯(lián)席會(huì)議、指揮部等[6]。為組織協(xié)調(diào)某項(xiàng)特定任務(wù)而設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，稱為領(lǐng)導(dǎo)小組；為組織協(xié)調(diào)某項(xiàng)建設(shè)工程項(xiàng)目而設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，一般稱為指揮部；為組織協(xié)調(diào)某一方面工作而設(shè)置的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，成為委員會(huì)。在

　國(guó)外，一般從工作性質(zhì)角度，稱為專案機(jī)構(gòu)和目標(biāo)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)[7]。

　2.1.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的背景 在本文摘要部分，我對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的主要原因進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。由于我國(guó)傳統(tǒng)“官本位”的官僚思想，導(dǎo)致上級(jí)政府下沉的大量工作需要各個(gè)部門逐層審批，時(shí)間長(zhǎng)，效率低，同時(shí)，由于指派的任務(wù)沒有明確的指向，并沒有規(guī)定什么工作由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)辦理和承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致政府部門之間相互推諉，回應(yīng)效率差，缺乏社會(huì)公信力。關(guān)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的其他原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

�。�1）行政資源配置不均 基層政府治理以資源的合理分配為基礎(chǔ)，資源的分配狀態(tài)影響著政府的治理能力和治理績(jī)效。根據(jù)管理學(xué)所學(xué)，行政資源包括人事和資金兩方面因素，二者根據(jù)“三定”方案落實(shí)到基層政府的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)。“三定方案”即定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制。財(cái)政局的預(yù)算分配和落實(shí)主要依靠著三定方案執(zhí)行[8]。傳統(tǒng)的官僚體制在運(yùn)行過程中一定會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)的裁減和增加，人員的流動(dòng)和職位的更換，這就在一定程度上造成了資源分配的不合理性，如一些部門的工作人員的配備與工作量不成正比。

�。�2）部門間缺乏協(xié)同和溝通 中國(guó)的政治體制具有“條塊”特點(diǎn)，在條條與塊塊之間，形成了一種由當(dāng)?shù)卣�府管理直屬部門的人財(cái)物，同時(shí)接受其上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)章制度。因此，這也就意味著縣級(jí)治理往往涉及多個(gè)部門，且必須集合多個(gè)部門的力量才能實(shí)現(xiàn)有效治理。例如：我們縣文化市場(chǎng)行政執(zhí)法中的網(wǎng)吧管理實(shí)際上涉及到工商局、電信局和文化局等部門。根據(jù)文化部門的要求，未成年人禁止進(jìn)入網(wǎng)吧，網(wǎng)吧禁止通宵營(yíng)業(yè)這一規(guī)定由縣文廣體局承接，但是規(guī)定在執(zhí)行過程中就遇到了問題，經(jīng)由調(diào)查，我發(fā)現(xiàn)各縣的文體局執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法人數(shù)少，因而其職責(zé)在執(zhí)行過程中受限，無法有效執(zhí)行規(guī)定，而工商局認(rèn)為，文化部的規(guī)定與他們無關(guān)，電信局認(rèn)為，用戶交了錢，就應(yīng)該提供服務(wù)。由此可見，部門之間互相推諉是導(dǎo)致社會(huì)中存在問題得不到解決的重要因素，若其他部門不配合，獨(dú)木難支，一個(gè)部門很難完成任務(wù)，所以，某些部門成立臨時(shí)小組，特事特辦。

　1994 年，楊文毅在《臨時(shí)機(jī)構(gòu)多的原因及對(duì)策》中分析臨時(shí)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生原因主要有以下幾個(gè)方面：一是傳統(tǒng)的工作方法和思維定勢(shì)使然；二是上下對(duì)口；三是硬性規(guī)定的需要；四是改革進(jìn)一步深化的需要，2007 年，劉圣中的《臨時(shí)組織--一體化行政與官僚制缺陷下的組織安排》闡述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的原因是行政一體化和官僚制的缺陷。這兩本書是我找到對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)分析最近的書籍，我將其進(jìn)行總結(jié)，得出了上述結(jié)論。

　2.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的類型及其特點(diǎn) 2.2.1 類型 由于臨時(shí)機(jī)構(gòu)要面對(duì)和解決的主要是那些突發(fā)性社會(huì)事件，所以只能根據(jù)不同的情況去成立不同的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的類型有多種，主要分為以下幾個(gè)方面：

　（1）以行政領(lǐng)導(dǎo)為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu)

　以“在行政領(lǐng)導(dǎo)”工作中完成特定的目的和工作為主要特點(diǎn)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)通常以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為命名，成員主要是在政府機(jī)構(gòu)中工作的行政部門，為領(lǐng)導(dǎo)特定行政事務(wù)而組建。

　（2）以行政管制為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu) 由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的快速發(fā)展，需要相應(yīng)的管束機(jī)制對(duì)社會(huì)生活中的經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行約束，這樣，臨時(shí)性行政管制機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。其成立的主要任務(wù)是規(guī)范社會(huì)上相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)及流通，多以“辦公室”命名。

�。�3）以行政應(yīng)急為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu) 這一類型的臨時(shí)機(jī)構(gòu)是針對(duì)突發(fā)的自然災(zāi)害或者大型的傳染疾病而成立的“專門委員會(huì)”。在大型自然災(zāi)害和疾病發(fā)生時(shí)，由一些部門抽調(diào)相應(yīng)的專業(yè)人員，對(duì)這些危機(jī)提出應(yīng)對(duì)措施及解決方法，以“組織部”為名，在這些問題完善后，就立即解散。

　（4）以行政議事為主的臨時(shí)機(jī)構(gòu) 從其名稱上來看，這類型臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是“協(xié)調(diào)議事”，多用于協(xié)調(diào)各部門間的利弊。我們都知道，政府在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，需要各部門間的相互配合與合作，當(dāng)政府部門之間出現(xiàn)職能交叉、權(quán)責(zé)不明時(shí)，各部門會(huì)“討價(jià)還價(jià)”，為了有效解決部門之間的單獨(dú)行動(dòng)、不行動(dòng)或者集體行動(dòng)的情況出現(xiàn)，這一機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。

　2.2.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn) 根據(jù)上節(jié)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)含義的分析，它的特點(diǎn)表現(xiàn)為三個(gè)方面[13]。

　我國(guó)現(xiàn)行臨時(shí)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部成員絕大多數(shù)都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部臨時(shí)抽調(diào)的，是一種臨時(shí)的組織機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員的構(gòu)成并沒有脫離傳統(tǒng)的行政編制，仍然具有濃厚的行政色彩； 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與裁撤受時(shí)間約束較為嚴(yán)格。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立以一定的突發(fā)性任務(wù)為目標(biāo)，其設(shè)立的主要目的是為了解決社會(huì)上的一些突發(fā)性任務(wù)或階段性任務(wù)，當(dāng)這些任務(wù)完成后，該機(jī)構(gòu)會(huì)面臨著及時(shí)解散或裁撤的現(xiàn)象； 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上不是具有法律意義的行政主體。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立并沒有相關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)。根據(jù)我國(guó)臨時(shí)機(jī)構(gòu)目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，很多臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立僅僅是在得到相關(guān)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)后便可設(shè)立，忽略了同級(jí)人大的表決。

　2.3 本章小結(jié) 本章我對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行概述，通過對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行多方面的分析，闡述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義、產(chǎn)生原因、分類以及問題，對(duì)我們深入了解臨時(shí)機(jī)構(gòu)提供了借鑒意義，同時(shí)也為我繼續(xù)論述基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行了鋪墊和論述。在對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行概述時(shí)，結(jié)合查找的相關(guān)文獻(xiàn)，我認(rèn)識(shí)到了臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在的一些問題，提出相關(guān)解決辦法，如：明晰權(quán)責(zé)、撤并機(jī)構(gòu)，具體的解決辦法我在后續(xù)的章節(jié)里會(huì)提出。

　第 3 章 基層政府中臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作 縣級(jí)官僚機(jī)構(gòu)不能有效且合理地配置行政資源和治理資源來適應(yīng)復(fù)雜多變的治理環(huán)境，也不能形成強(qiáng)有力的激勵(lì)結(jié)構(gòu)而促發(fā)官僚機(jī)構(gòu)的活力，最后，還會(huì)受部門利益的限制，

　因此，這兒就要求縣級(jí)政府要具有復(fù)雜治理的能力。官僚機(jī)構(gòu)治理能力受到限制的同時(shí)促使了運(yùn)動(dòng)型治理的產(chǎn)生。在實(shí)踐中，運(yùn)動(dòng)型治理往往通過臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)作而表達(dá)。

　3.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的案例 對(duì)于基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式，不同的地方有不同的準(zhǔn)則和依據(jù)，根據(jù)對(duì)資料的查找，并結(jié)合一些學(xué)者的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，我選擇了某學(xué)者在廣西某縣的調(diào)研成果。這個(gè)案例涉及鄉(xiāng)村建設(shè)和城市執(zhí)法。

　3.1.1 該縣“清潔鄉(xiāng)村”工作中的項(xiàng)目整合 2013 年至 2014 年之間，該縣按照自治區(qū)的要求推進(jìn)“清潔鄉(xiāng)村”建設(shè)工作，并成立了“鄉(xiāng)村辦”這一臨時(shí)機(jī)構(gòu)，縣委副書記任鄉(xiāng)村辦公主任；這個(gè)工程是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括“清潔家園、田園、水源”三個(gè)項(xiàng)目[14]。2013 年 3 月該縣縣政府發(fā)文成立“清潔田園”活動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和整治工作組，所有成員均從各單位抽掉。領(lǐng)導(dǎo)小組的各單位成員根據(jù)其部門職能進(jìn)行分工。例如：縣能源辦：聯(lián)合水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門抓好大中型禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)沼氣工程建設(shè)工作；縣財(cái)政局：整合項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)“清潔田園”活動(dòng)和村屯生產(chǎn)垃圾及生產(chǎn)垃圾分類回收示范點(diǎn)建設(shè)工作；縣建設(shè)局：利用建設(shè)項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)村屯生產(chǎn)垃圾分類回收示范點(diǎn)建設(shè)工作。在“清潔鄉(xiāng)村”工作中，政府充分利用了“條條”掌握的涉農(nóng)項(xiàng)目資金。無論是之前的新農(nóng)村建設(shè)，還是清潔鄉(xiāng)村，他們都構(gòu)成了項(xiàng)目資源的集裝器[15]。

　3.1.2 油煙污染整合中的聯(lián)合執(zhí)法 當(dāng)下基層政府中行政執(zhí)法的困境普遍存在，行政執(zhí)法權(quán)帶來的部門分割，不僅導(dǎo)致了各部門之間執(zhí)法力量的薄弱，還出現(xiàn)了多頭執(zhí)政和重復(fù)執(zhí)政的現(xiàn)象。聯(lián)合執(zhí) 法的顧名思義是多個(gè)部門共同處理交叉地帶，這一執(zhí)法方式成為了治理的重要方式。

　該縣自 2015 年開始進(jìn)行油污專項(xiàng)整治，并且成立了專門的餐飲服務(wù)業(yè)油煙整治小組，縣委書記任該小組的組長(zhǎng)，由該縣的食品藥品監(jiān)督局牽頭，工商局、環(huán)保局、綜合執(zhí)法局作為配合單位。整治的主要方面是露天燒烤必須進(jìn)廚房，并且安裝油煙進(jìn)化器。執(zhí)法隊(duì)伍分為兩個(gè)小組，由各個(gè)單位各出幾人組成。為了進(jìn)一步推動(dòng)工作，這段時(shí)間以來，縣委書記要求必須先安裝油煙凈化裝備，才給與發(fā)證，有證的合法經(jīng)營(yíng)者若不安裝，也不能強(qiáng)令其關(guān)閉或者進(jìn)行處罰。該項(xiàng)決定若要立案，需要 90 天的法定程序，超出了專項(xiàng)整治行動(dòng)的時(shí)間周期。在這種情況下，只能通過環(huán)保部門對(duì)排放的油煙進(jìn)行檢測(cè)，利用環(huán)保法處罰[9]。

　3.2 基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的特點(diǎn) 根據(jù)上面的案例，我們可以清晰的發(fā)現(xiàn)，我國(guó)基層的臨時(shí)政府在運(yùn)作過程中存在著多方面的特點(diǎn)，主要包括以下方面：

　執(zhí)法方式的快速性 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立是根據(jù)特定的突發(fā)事件而產(chǎn)生的，根據(jù)事情的嚴(yán)重性，有些成員還包括一些專家以及技術(shù)人員，他們能夠根據(jù)事情發(fā)展的具體情況，靈活的應(yīng)對(duì)，提出相

　關(guān)的解決措施，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)解決，較快的回應(yīng)社會(huì)需求。

　（2）組織方式的靈活性 臨時(shí)機(jī)構(gòu)不設(shè)獨(dú)立的編制，因而其在成立的時(shí)候不受上級(jí)的批準(zhǔn)，只需要本級(jí)的黨委和政府通過發(fā)文即可成立。機(jī)構(gòu)的人員從其他相關(guān)部門抽調(diào)，工資和人事關(guān)系仍然由原來的單位負(fù)責(zé)，若參與臨時(shí)機(jī)構(gòu)工作時(shí)間超過半年，則“績(jī)效考核”在臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。由于臨時(shí)機(jī)構(gòu)沒有“三定方案” 的約束，無法與財(cái)政局預(yù)算對(duì)接，因而其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)通過縣長(zhǎng)調(diào)節(jié)支配[10]。所以臨時(shí)機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上呈現(xiàn)較強(qiáng)的靈活性，使得縣級(jí)治理可以突破官僚機(jī)構(gòu)的約束，形成一種快速響應(yīng)機(jī)制，利于迅速配置和整合行政資源。

　權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)員性 臨時(shí)機(jī)構(gòu)不同于官僚機(jī)構(gòu)的消極行政，具備積極行政的色彩。臨時(shí)機(jī)構(gòu)不僅促進(jìn)了橫向部門之間協(xié)調(diào)性，還形成了一黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的縱向治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)烈的動(dòng)員性。臨時(shí)機(jī)構(gòu)是依托黨組織進(jìn)行的政治授權(quán)，往往由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。在這一方面上來說，臨時(shí)機(jī)構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性功能的發(fā)揮恰恰植根于其動(dòng)員行的縱向結(jié)構(gòu)。黨政領(lǐng)導(dǎo)資政所具有的身份、級(jí)別和權(quán)威可以轉(zhuǎn)化為有效的治理資源，并且賦予臨時(shí)機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的整治合法性和科層行政級(jí)別，為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的動(dòng)員能力奠定了基礎(chǔ)。

　治理目標(biāo)的“剩余性” 所謂剩余就是某些事物很難按照既有的部門框架歸類，或者歸類后也很難通過單個(gè)部門行政的方式實(shí)現(xiàn)治理。這些剩余的事物往往處于模糊地帶、交叉地帶，很難被納入常規(guī)治理框架中。剩余事物的內(nèi)容具有很強(qiáng)的綜合性，往往需要多個(gè)部門共同配合才能進(jìn)行有效的治理。剩余性的治理目標(biāo)決定了臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有結(jié)果中心性，其強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)的合理性，重視的是以責(zé)任為基礎(chǔ)的職能整合。剩余食物作為基層治理中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，牽涉著縣級(jí)政府大量的治理資源。

　3.3 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行體制 根據(jù)上述某縣的兩個(gè)案例，從不同方向反映了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作邏輯。

　激勵(lì)強(qiáng)化體制 “績(jī)效考核”是該縣主要的政績(jī)考核方式。在工作過程中，臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要包含督察、問責(zé)、約談甚至直接罷免在內(nèi)的激勵(lì)方式[11]。在黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)下，黨委部門的力量也被激活，產(chǎn)生了一定的政治激勵(lì)，若員工不能在規(guī)定的時(shí)間完成任務(wù)，根據(jù)績(jī)效考核體系，可以對(duì)他們進(jìn)行罷免、督察和問責(zé)。

　傳統(tǒng)的官僚制體系下，部門之間根據(jù)自己的權(quán)限開展工作，并受到法律的約束。特事特辦的特殊主義在傳統(tǒng)的官僚體制下不具備合法性，所以各部門的行政很難突破法律的界限，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)則可以在很大程度上模糊法律約束，形成治理中的法治軟約束機(jī)制。上述的例子中，食品藥監(jiān)局在餐飲服務(wù)許可證的申請(qǐng)條件上設(shè)置限制雖然不和法律的規(guī)定，但卻有利于整治工作的推進(jìn)和有效解決，能夠客服官本位的行政弱化。通

　過激勵(lì)強(qiáng)化機(jī)制，臨時(shí)機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮自身的合理優(yōu)勢(shì)，保證政府執(zhí)政效率的提高。臨時(shí)機(jī)構(gòu)帶來的法制軟約束機(jī)制拓寬了官僚機(jī)構(gòu)的行動(dòng)范圍，幫助政府治理具備了更大的彈性空間[12]。

　資源的有效整合體制 臨時(shí)機(jī)構(gòu)將相關(guān)的部門整合，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)部門治理資源的投資方向。由于治理資源的缺乏和治理能力的不足，在部門間的相互整合過程總產(chǎn)生的資源必然會(huì)集中于也頂?shù)目臻g和地帶。上面的案例，清潔鄉(xiāng)村和綜合行政執(zhí)法主要是針對(duì)特定的村莊或特定的空間。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)雖然優(yōu)化了政府的有限治理資源的配置，但這種整合機(jī)制并沒有打破部門之間存在的界限。因?yàn)轫?xiàng)目整合在實(shí)踐上遵循的是“渠道來源不變，任務(wù)不減，各記其功”的原則，這就意味著官僚機(jī)構(gòu)的職能分工在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的框架下并未消失，條條和塊塊在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織框架下緊密結(jié)合。

　3.4 基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)治理問題——合法性的缺失 我國(guó)基層政府對(duì)于社會(huì)的治理普遍采用傳統(tǒng)的“官僚主義”做法，過度關(guān)注行政“績(jī)效”和“效率”，忽略了“政治原則”，成為官員謀取自身利益的通道。政府部門拋棄民眾意愿的做法，導(dǎo)致了社會(huì)事務(wù)的治理嚴(yán)重脫離群眾路線，引發(fā)部分官員為官不正、貪污腐敗盛行和民怨四起。我們國(guó)家現(xiàn)在農(nóng)村的中基層政府在稅改后將農(nóng)村工作的重心放在“新農(nóng)村建設(shè)”上，但這類的工作大體上屬于“形象工程”[17]。例如，我查找到的 2018 年福建省投資 260 億用于“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，但是，大部分鄉(xiāng)村卻出現(xiàn)了慘不忍睹的“形象工程”：順昌縣某村的村口填塘改建為草皮大公園；松溪縣某村田間修建大廣場(chǎng)、沙縣某村村口建設(shè)大牌坊最為大村莊的標(biāo)志。這些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只顧照搬城市模式，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際，而后存在維護(hù)成本高的嚴(yán)峻問題。但是，這些活動(dòng)并沒有讓村民感到切實(shí)滿意，該村的村民并不愿意他們的田間被廣場(chǎng)所覆蓋，所以并不配合政府的行動(dòng)，常常會(huì)發(fā)生村民與鄉(xiāng)干部糾紛，更為嚴(yán)重的還會(huì)造成村民的集體上訪，村民們普遍認(rèn)為政府喜歡建設(shè)形象工程，卻從來不注重解決村民的實(shí)際需求，例如：基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、留守兒童的教育以及老人的贍養(yǎng)問題[13]。由此可見基層政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中造成政府的有效性和社會(huì)的分離，喪失了人民對(duì)政府機(jī)關(guān)的滿意和信任度。

　3.5 本章小結(jié) 本章以兩個(gè)例子從正反兩面來分析基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式、運(yùn)作特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制，從而與該篇論文相呼應(yīng)，進(jìn)一步探討臨時(shí)機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行為準(zhǔn)則及其在運(yùn)行上和傳統(tǒng)官僚體制的區(qū)別，對(duì)于探討基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府的治理提供幫助，有效解決基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行合法性缺失的問題。

　第 4 章 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府治理中的必要性 4.1 官僚機(jī)構(gòu)常規(guī)化治理所產(chǎn)生的缺陷 改革開放至今，我國(guó)社會(huì)的基層治理正在不斷完善，但因?yàn)槠涫侵苯用鎸?duì)廣大的人民群眾，其不斷產(chǎn)生的新問題對(duì)基層治理提出了新一輪的考驗(yàn)，特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　的新常態(tài)下，單獨(dú)依靠基層政府的常規(guī)治理會(huì)面臨更多的挑戰(zhàn)和困難。如何在新舊問題交接的基礎(chǔ)上挽救基層政府常規(guī)治理能力的現(xiàn)代化，需要各機(jī)構(gòu)共同努力[14]。

　4.1.1 主體的缺失 基層的治理主體主要是人民群眾，傳統(tǒng)的官僚體制本身在行政體系運(yùn)行的過程中就存在著很多問題，其中，最主要的問題就是主體缺失的問題。

　我國(guó)進(jìn)入 21 世紀(jì)，社會(huì)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，法治政府的建設(shè)使人民的主體意識(shí)不斷提高，而由于政府科層人員的行政效率低、自身素質(zhì)差，給政府自身的權(quán)威帶來了一定的挑戰(zhàn)。在上面的案例中，我闡述了基層政府為提高行政績(jī)效，忽略村民實(shí)質(zhì)意愿，更有甚者，基層政府動(dòng)員村民進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，完全不相信政府，和政府對(duì)著干，造成人民群眾較低的參與度[15]。

　4.1.2 行政績(jī)效低 在“對(duì)上負(fù)責(zé)”的壓力型體制下，有些項(xiàng)目因?yàn)榭梢允艿筋I(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注而具有明顯的區(qū)分度，而相對(duì)于這些被領(lǐng)導(dǎo)矚目的“特別”項(xiàng)目，其他指標(biāo)并不能體現(xiàn)區(qū)分度。但這些“特別”的工作量化為具體的數(shù)量指標(biāo)往往需要很大的難度，這就導(dǎo)致了建立在數(shù)字目標(biāo)考核基礎(chǔ)上的激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，帶來目標(biāo)的刻板化和選擇性中執(zhí)行，從而降低政府的治理績(jī)效。

　4.1.3 協(xié)作水平差 部門之間的沖突不斷，加之各機(jī)構(gòu)內(nèi)由素質(zhì)各異的人員構(gòu)成，意識(shí)形態(tài)的差距 導(dǎo)致各部門之間沖突不斷，當(dāng)部門之間橫向交流協(xié)作存在障礙時(shí)，其協(xié)調(diào)往往職能依靠上級(jí)處理，上級(jí)處理也就意味著各部門之間橫向交流水平差，加之法律規(guī)定部門之間各司其職，避免職能交叉，弱化了政府內(nèi)各部門之間的交流和溝通。

　4.2 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的功能 從我國(guó)現(xiàn)行的制度設(shè)置上來看，政府機(jī)構(gòu)由官僚機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)共同組成，因而二者具有的“正式”與“非正式”差異決定了二者在運(yùn)作方式和治理方式的不同，但是這種差異并沒有導(dǎo)致二者在實(shí)踐治理中功存在沖突和矛盾，反而因?yàn)榕R時(shí)機(jī)構(gòu)是官僚機(jī)構(gòu)的一部分，所以與官僚機(jī)構(gòu)構(gòu)成了一定的相互促進(jìn)、彼此共生關(guān)系。臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的功能主要有體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

　4.2.1 彌補(bǔ)功能 傳統(tǒng)的官僚體系的治理效率欠缺，因而不足以承載縣域治理的基本要求。作為運(yùn)動(dòng)型治理的臨時(shí)機(jī)構(gòu)則填補(bǔ)了這一空白，其靈活性利于彌補(bǔ)官僚機(jī)構(gòu)反應(yīng)不足的缺陷。臨時(shí)機(jī)構(gòu)針對(duì)常規(guī)治理難以完成或者實(shí)行起來較困難的工作，從官僚機(jī)構(gòu)中攝取養(yǎng)料，并把這些養(yǎng)料根據(jù)不同的目標(biāo)，借助強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上是重組了政府的治理結(jié)構(gòu)，整合資源的過程。

　4.2.2 補(bǔ)位功能 臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)構(gòu)中的一部分，既能彌補(bǔ)基層政府常規(guī)治理的不足，又能幫助政府快速處理社會(huì)上突發(fā)性、臨時(shí)性的事件，能夠快速滿足社會(huì)的關(guān)注度，不斷適應(yīng)現(xiàn)

　階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境快速發(fā)展，對(duì)政府職能改革滯后進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)位，完成常規(guī)治理所不能及時(shí)完成的指標(biāo)。

　從社會(huì)的發(fā)展程度來看，我國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為政府的補(bǔ)充與常設(shè)機(jī)構(gòu)共同組成為政府的機(jī)構(gòu)。由于社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜以及政府治理環(huán)境的變遷，完全依靠政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)很難使問題得到快速有效的解決[16]�，F(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)無論怎樣完善，都以能完成一般的社會(huì)任務(wù)為工作指標(biāo)，根本沒有必要設(shè)立事先預(yù)防的萬全機(jī)構(gòu)，但是政府有管理一般公共事務(wù)和特殊公共事務(wù)的職責(zé)，所以，為了完成這些特殊的事物，就必須設(shè)立各類臨時(shí)機(jī)構(gòu)。另外，具體部門的職能單一，動(dòng)員能力差、整合能力低，因此，在社會(huì)面臨突發(fā)事件的時(shí)候，政府需要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源和各方的力量來應(yīng)對(duì)，對(duì)于那些綜合性、協(xié)調(diào)性、突發(fā)性的事件，臨時(shí)機(jī)構(gòu)具有不可代替的作用。

　4.2.3 協(xié)調(diào)功能 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是由各個(gè)部門抽調(diào)相應(yīng)人數(shù)組成的機(jī)構(gòu)，克服了傳統(tǒng)官本位體系中各個(gè)部門之間溝通的閉塞。官本位思想中，各個(gè)部門各負(fù)其職，相互之間交流較少，缺乏部門合作，導(dǎo)致一個(gè)任務(wù)必須由多個(gè)部門協(xié)調(diào)完成時(shí)出現(xiàn)各部門領(lǐng)導(dǎo)各自為政，從而降低了行政效率。臨時(shí)機(jī)構(gòu)通過克服政府內(nèi)各部門間橫向聯(lián)系的弊端，從而加強(qiáng)部門之間的溝通，提高政府的行政效率[17]。

　我國(guó)目前正處于嚴(yán)峻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政環(huán)境急劇變化，管理風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，讓一切行政行為變的不可預(yù)測(cè)。因此，學(xué)會(huì)不斷的調(diào)節(jié)自身來適應(yīng)外部環(huán)境的變化，加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和評(píng)估能力，但由于基層政府對(duì)上級(jí)的依附，阻礙了其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的改革的變遷。臨時(shí)機(jī)構(gòu)憑借其自身的靈活性和及時(shí)性，能夠調(diào)動(dòng)各部門的積極性，協(xié)調(diào)部門間利益和部門關(guān)系，靈敏地應(yīng)對(duì)政治環(huán)境的變化，提出相應(yīng)的解決措施，將行政風(fēng)險(xiǎn)降到最小化。因而，我們可以因環(huán)境的變化而建立相應(yīng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)各部門之間的合作，使行政效益最大化。

　4.2.4 提高行政效率功能 臨時(shí)機(jī)構(gòu)為了共同的政治目標(biāo)而整合組織力量，通過激勵(lì)和資源整合使機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門成員組成統(tǒng)一的有機(jī)整體，統(tǒng)一了成員的意識(shí)，保證決策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)和計(jì)劃的有效執(zhí)行。

　“條塊分割”是影響我國(guó)地方政府和基層政府溝通效率差，辦事效率低的主要原因。“條條與塊塊”割裂了部門之間的溝通，形成了“多頭管理”和“機(jī)構(gòu)臃腫”、帶來了行政效率低下等一系列嚴(yán)重問題。特別是分稅制確立后，政府各部門利益凸顯，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府臨時(shí)性協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)具有溝通條塊關(guān)系，減少和超越官僚機(jī)構(gòu)，提高行政能力，克服官僚體制弊病弊病有很大幫助。

　政府是基層社會(huì)治理的主要力量，以提高社會(huì)滿意度，完善社會(huì)治理方式為主要目的，因而就需要其提高自身的效率來完成這一任務(wù)[18]。而傳統(tǒng)的“官本位”色彩往往帶來的是政府的行政效率低下，對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)程度低，而臨時(shí)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了

　官僚體系的不足，具有一定積極的影響力。

　4.3 本章小結(jié) 本章我對(duì)基層政府治理進(jìn)行了簡(jiǎn)要描述，將基層政府治理分為兩個(gè)方面，一是以官僚體制為主體的常規(guī)治理，另一個(gè)是以臨時(shí)機(jī)構(gòu)為主的非常規(guī)治理。首先我對(duì)基層政府常規(guī)治理的缺陷進(jìn)行了論述，然后，我又對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)在政府中的功能進(jìn)行概述，分析了臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的作用，為下文論述臨時(shí)機(jī)構(gòu)的問題及提出相應(yīng)的解決辦法做依據(jù)。

　第 5 章 臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中產(chǎn)生的問題及解決措施 5.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理的消極反應(yīng) 臨時(shí)機(jī)構(gòu)作為基層政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成部分，其對(duì)基層政府的治理既產(chǎn)生了積極作用，但也存在著不可忽視的消極作用。事物存在的本身就帶有兩面性，因而，在論文的第四章，對(duì)其在政府治理中的積極影響進(jìn)行了概述，在論文本章，我著重提出臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理的消極影響及其治理。

　5.1.1 臨時(shí)機(jī)構(gòu)是非法律授權(quán)的執(zhí)法主體，使政府治理的合法性受到挑戰(zhàn) 根據(jù)上文所提出的案例來說，臨時(shí)機(jī)構(gòu)成立的合法性有待考量。從臨時(shí)機(jī)構(gòu)的定義我們可以看出來臨時(shí)機(jī)構(gòu)是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為依托，為解決特定的突發(fā)事件而臨時(shí)組成的機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，這意味著，它們的成立不具備法律效應(yīng)。機(jī)構(gòu)工資的發(fā)放是由縣領(lǐng)導(dǎo)單方面統(tǒng)一發(fā)放，成立的時(shí)間短暫，可以隨時(shí)取消，取消時(shí)只需經(jīng)過開會(huì)表決。這樣一個(gè)不具備合法性的組織機(jī)構(gòu)，讓其代表政府組織行使管理社會(huì)的職責(zé)，并不具有足夠的公信力。又因?yàn)樗�是政府機(jī)構(gòu)的一部分，所以，會(huì)讓民眾對(duì)政府產(chǎn)生誤會(huì)，加大政府和民眾之間的矛盾，不利于政府的治理。

　5.1.2 權(quán)責(zé)不明，形成監(jiān)管盲區(qū)，使基層治理失去民眾支持 “權(quán)責(zé)不清”是我國(guó)臨時(shí)機(jī)構(gòu)根深蒂固的問題，這一問題總是與“政府內(nèi)每個(gè)部門都能管但是沒有一個(gè)能管了，沒有一個(gè)敢負(fù)責(zé)”的問題相伴而生。許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)成為政府權(quán)力籠罩下的監(jiān)管盲區(qū)，成為職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)[18]。例如，溫州市科技館籌辦，按照常理應(yīng)由科技局或科協(xié)主管，但查實(shí)的“主管部門”是無暇監(jiān)管的獨(dú)立王國(guó)，導(dǎo)致無人承擔(dān)具體的責(zé)任，讓民眾無處尋找由誰對(duì)自己負(fù)責(zé)，造成民怨紛紛，百姓有苦不敢說，政府從而失去了民眾的支持。

　5.1.3 財(cái)務(wù)不清，管理混亂，抹黑政府的政績(jī) 我國(guó)的臨時(shí)部門缺少建賬核算這一行政事項(xiàng)，全部的經(jīng)濟(jì)往來由出納員獨(dú)自掌管，財(cái)務(wù)支配的隨意性較大，導(dǎo)致亂發(fā)獎(jiǎng)金、公款吃喝以及借款長(zhǎng)期不還等問題，同時(shí)也是容易造成出納員產(chǎn)生“小金庫(kù)” 的重要原因，這些都造成了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。我縣就存在許多官員“簽字吃飯”，公款消費(fèi)的現(xiàn)象，但是他們普遍認(rèn)為這是政府常規(guī)官員公款吃喝，所以，基層廣泛流傳“是官皆貪”的思想，抹黑了政府的政績(jī)。

　5.1.4 工作人員雜亂，能力水平低，降低了基層政府的行政效率 臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人員大多數(shù)均由“臨時(shí)工”產(chǎn)生，有些從單位抽調(diào)，有的從社會(huì)聘請(qǐng)，有

　的則是某領(lǐng)導(dǎo)的親屬，這些人的個(gè)人修養(yǎng)和工作水平參差不齊。如：湖北省某縣的臨時(shí)機(jī)構(gòu)中絕大部分的財(cái)務(wù)人員沒有會(huì)計(jì)證，有些人甚至從來都沒有接過財(cái)務(wù)工作，根本無法有效快速發(fā)揮職能，造成行政過程中的低效率和低水平。

　5.1.5 人員調(diào)動(dòng)頻繁，責(zé)任追究落實(shí)差，不利于基層政府人員的查處 雖然臨時(shí)機(jī)構(gòu)的數(shù)量多、名目多，但是政出多頭和劃分責(zé)任的困難使臨時(shí)機(jī)構(gòu)很難定性。加之臨時(shí)機(jī)構(gòu)臨時(shí)人員多、事畢人散，相關(guān)資料無法得到準(zhǔn)確接受，常常出現(xiàn)“帳隨人走，人走丟帳”，給發(fā)現(xiàn)和查處相關(guān)違紀(jì)人員的工作帶來了難度，也容易出現(xiàn)貪污腐敗的人沒被查出，回到原來的機(jī)構(gòu)和職位繼續(xù)貪污的現(xiàn)象。如浙江省青田縣審計(jì)局對(duì)該縣舊城進(jìn)行改造，指揮部門在審計(jì)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，因該臨時(shí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換頻繁，高達(dá) 570 多萬的國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)達(dá)數(shù)年未及時(shí)追繳。

　5.1.6 機(jī)構(gòu)隨意設(shè)置，引發(fā)機(jī)構(gòu)膨脹，增加了政府的行政成本 由于社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)的不確定因素的快速增加，突發(fā)性和臨時(shí)時(shí)間應(yīng)接不暇，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)不能有效解決的事情，需要成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)來解決，所以臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷的增加，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)大量膨脹，增加了人員開支，加重了政府的行政成本。

　5.2 解決措施 在第二章節(jié)，我對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論述，臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府機(jī)構(gòu)并不是十分完美的，仍然有很多的弊端有待我們?nèi)ソ鉀Q，從政治學(xué)的角度來看，對(duì)于一些事項(xiàng)，我們不僅要善于發(fā)現(xiàn)他們尋在的問題，更要提出有效解決這些問題的方法，讓臨時(shí)機(jī)構(gòu)能夠?qū)�基層政府的治理起積極作用。

　5.2.1 完善法律體系，增加臨時(shí)機(jī)構(gòu)執(zhí)政的合法性，提高基層政府治理的有效性 我國(guó)當(dāng)前臨時(shí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨著實(shí)體法缺失的問題，我國(guó)雖然進(jìn)行了七次政府體制改革，但是，卻始終沒有將例如“第三部門”、“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”這類組織納入法律范圍內(nèi)，使臨時(shí)機(jī)構(gòu)得不到法律的約束和限制，無法保障其依法行政的有效性和合法性，產(chǎn)生民眾不支持基層政府治理工作的問題，為政府的治理帶來困難，影響了政府權(quán)威的建設(shè)，因而，各地政府要有一套規(guī)范和制約臨時(shí)機(jī)構(gòu)的法定程序。

　5.2.2 嚴(yán)格審批臨時(shí)機(jī)構(gòu)的成立、撤銷及裁并，減少政府的行政成本 針對(duì)部門機(jī)構(gòu)臃腫造成行政成本增加的問題，我認(rèn)為應(yīng)該從源頭抓起，嚴(yán)格審批要成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，對(duì)其實(shí)行效力進(jìn)行利弊分析，防止“別有目的”臨時(shí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，將那些職能相近的臨時(shí)機(jī)構(gòu)給與合并，對(duì)那些已經(jīng)完成任務(wù)并且短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生重大事件的機(jī)構(gòu)給與裁并，減少政府的行政成本，加大基層政府對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　同樣，針對(duì)有些臨時(shí)機(jī)構(gòu)在完成任務(wù)后任然長(zhǎng)期“合法存在”的情況，可以借鑒國(guó)外的一些發(fā)達(dá)國(guó)家“日落立法”，通過同級(jí)的立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行合理的裁撤。

　5.2.3 提高臨時(shí)雇員的水平，加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督 臨時(shí)機(jī)構(gòu)中由于人員人數(shù)的稀缺，存在大量“臨時(shí)工” 的現(xiàn)象，他們的素質(zhì)較低，不具備專業(yè)人才的素養(yǎng)，因而降低了政府的行政效率，使有些工作得不到合理的解決，

　因而臨時(shí)機(jī)構(gòu)必須要加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)雇員個(gè)人素質(zhì)水平的提高，明確權(quán)責(zé)體系，建立責(zé)任追查制度，完善對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的高效監(jiān)督，從而進(jìn)一步提高基層政府管理水平。

　5.2.4 加快服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變 隨著社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型的政府越來越重要。在當(dāng)下依法治國(guó)的大背景下，要解決臨時(shí)機(jī)構(gòu)帶來的困擾，政府必須加快從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。這就要求地方政府必須要在法定范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，加強(qiáng)自身和基層 群眾的廣泛聯(lián)系，拓寬民意渠道，一心一意為人民群眾服務(wù)，依法建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　5.2.5 學(xué)習(xí)西方國(guó)家基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立 西方國(guó)家的臨時(shí)機(jī)構(gòu)多以發(fā)揮咨詢作用為主。英國(guó)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)專業(yè)性很強(qiáng)的問題制定公眾歡迎的計(jì)劃，即咨詢行政機(jī)構(gòu)，與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、裁判機(jī)構(gòu)和稱為半行政組織。裁判機(jī)構(gòu)是依據(jù)法定的權(quán)力而設(shè)立的，較為規(guī)范，解決一些糾紛，執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常與政府的各部門聯(lián)系，對(duì)一些執(zhí)行性事物進(jìn)行管理，這三者的聯(lián)合可以促進(jìn)臨時(shí)機(jī)構(gòu)能夠快速、規(guī)范完成群眾所希望的事情。我國(guó)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立要借鑒這種經(jīng)驗(yàn)，外部的制約監(jiān)督并不能從根本上解決臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在的一些問題，這就需要臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)有獨(dú)立的監(jiān)督部門，對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行制約，更利于責(zé)任的落實(shí)和查處。

　5.3 本章小結(jié) 本章是該篇論文的結(jié)束章，在該篇，我對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府的弊端進(jìn)行了分析，針對(duì)其弊端提出了相應(yīng)的解決辦法，可能自己的解決辦法不是很成熟，但是，我對(duì)基層臨時(shí)機(jī)構(gòu)的影響以及對(duì)基層政府治理的影響有了深刻的認(rèn)識(shí)，為以后對(duì)基層政府的研究打下了基礎(chǔ)，結(jié)合前面章節(jié)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)積極影響的描述，從兩方面對(duì)影響進(jìn)行了概述，為正確規(guī)范臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的運(yùn)作提供了借鑒意義。

　結(jié) 論 本篇論文以臨時(shí)機(jī)構(gòu)這一非科層化機(jī)構(gòu)為分析視角，論述了臨時(shí)機(jī)構(gòu)、基層政府的治理、臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府的運(yùn)作以及提出臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理的影響體現(xiàn)出我國(guó)基層治理的典型非常規(guī)化治理。通過對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的分析，能夠更加豐富我對(duì)基層政府治理的認(rèn)識(shí)，并且為提高臨時(shí)機(jī)構(gòu)的有效性作出進(jìn)一步的闡述。臨時(shí)機(jī)構(gòu)有其自身存在的合理性，但也存在著弊端，但它的出現(xiàn)無疑是基層政府為快速解決突發(fā)事件的基礎(chǔ)。有很多人對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)持批判態(tài)度，但是，通過四年對(duì)政治學(xué)的理解來說，任何事物的存在都有兩方面的影響，是共生的矛盾體，所以，分析任何事物都要從其積極和消極兩個(gè)方面來說。

　這篇論文開篇，我先介紹了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的含義、產(chǎn)生背景、類型及其優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)槲覍?duì)于臨時(shí)機(jī)構(gòu)還是持支持的態(tài)度。臨時(shí)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中由很多人都不知道它，也不了解它，而了解過的人又普遍集中對(duì)它的批判上�；鶎诱�府中都會(huì)大量存在臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了現(xiàn)代化治理的發(fā)展。論文的第三章，我對(duì)我國(guó)基層政府治理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，闡述了治理的困境和臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府的功能，這部分也說的臨時(shí)機(jī)構(gòu)的積極方面，而

　第三章我開始論述臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府中的運(yùn)作。這一章節(jié)我主要引用了兩個(gè)案例，在這里就不重復(fù)說明了，通過這兩個(gè)案例，我得到了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作情況，但也發(fā)現(xiàn)了臨時(shí)機(jī)構(gòu)的主要問題——合法性缺失。此處的兩個(gè)案例我采取的是正反兩個(gè)案例，也是為我即將要論述臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理的消極影響埋下伏筆。論文寫到這，最后的章節(jié)我根據(jù)上面的兩個(gè)案例進(jìn)行了分析得出臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層政府治理的消極影響，并且以此來提出解決辦法。

　基層政府治理是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和提高人民滿意度的主要力量，我國(guó)基層政府治理正處于向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變過程中，通過研究臨時(shí)機(jī)構(gòu)這一非常規(guī)治理方法，對(duì)于我們總結(jié)常規(guī)治理和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的利弊有重要影響，對(duì)于基層政府快速高效完成任務(wù)具有很大的幫助作用，解決臨時(shí)機(jī)構(gòu)在基層政府治理中存在的大量問題，利于我們提高對(duì)政府辦事效率的滿意度和信任度，營(yíng)造良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。

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