基層信訪調解存在的問題及

　對策建議思考

　 “把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果”。在信訪工作實踐中，信訪調解是化解信訪案件的重要手段。因此，對信訪調解方式的規(guī)范化研究有利于糾正信訪調解在基層實際運用中存在的問題，建立和完善信訪調解制度。下面，就基層信訪調解工作法治化作以下探討。

　一、基層信訪調解所具有的優(yōu)勢 信訪調解是信訪工作的重要內容之一，以群眾容易接受的解決方式，發(fā)揮化解矛盾、定紛止爭的功能。一方面避免了法律給人冷冰冰的感覺，減少了群眾的訴訟成本; 另一方面凸顯了注重“情”與“理”交互融合的優(yōu)點，保存了當事人的“面子”，更能高效解決問題，省時省錢省力。

　( ( 一 ) 符合群眾容易接受的調處方式。在我國的傳統(tǒng)文化中，群眾喜歡講究“人情世故”，出現(xiàn)家長里短、鄰里糾紛，政府插手并不容易解決問題，反而是雙方當事人都熟悉和信任的人，亦或是鄉(xiāng)村干部出面“說兩句”更有利于雙方的和解。特別是涉及政府工作不當?shù)�，由當�(shù)赜型�望的村民調解說服，將發(fā)揮不可替代的作用。

　( ( 二 ) 符合群眾的心理習慣。信訪調解與群眾的文化心理相符。對簿公堂，讓律令條文來判斷是非、解決親戚鄰里糾紛，是一件傷面子的事情。信訪符合了群眾的心理，廣大群眾在維權時更傾向于將問題引向找政府或有威望的人而非法律，究其原因，在于基層信訪調解更容易讓群眾接受。

　( ( 三 ) 符合基層信訪案件的處理特點。基層信訪調解的形式靈活多變、不拘一格，隨著信訪案件的不同，工作方式也不斷變化。信訪調解員大多采取和群眾聊天、拉家常的方式，容易讓民眾冷靜下來，產(chǎn)生心理上的信任感，心平氣和地反映問題。信訪調解作為國家為公眾提供的行政服務，對信訪群眾反映的問題無償調解，與高昂的律師費、訴訟費和訴訟時間成本相比較，群眾解決糾紛時更愿意選擇信訪渠道。

　( 四 ) 符合以人為本的工作原則。信訪制度設計的初衷是給民眾提供一個表達的渠道，但是在實際運行來看，信訪更多的是充當權利救濟、解決糾紛的角色，其功能的轉變和

　延伸體現(xiàn)出的是順應民意，以人為本的原則。信訪調解更具有人文關懷的色彩，有利于矛盾糾紛的解決。

　二、基層信訪調解存在的主要問題 通過對信訪調解的程序、能力、效力以及范圍進行分析，梳理信訪調解的不足，主要有以下幾個方面: ( ( 一 ) 信訪調解程序不規(guī)范。從現(xiàn)實運作來看，領導是否重視決定了信訪的問題能否及時盡早地解決。通過領導批示來解決信訪問題的解決糾紛機制充滿了隨意和變數(shù)。有時信訪人明顯沒有法律和政策依據(jù)，但為了息訪息訴，最后還是給予了一定的救濟。這種變通的救濟依賴于“特事特辦”，依賴于領導批示而非《信訪條例》規(guī)定的處理權限與處理流程。

　( ( 二 ) 基層信訪調解能力有限。新時期信訪案件比較復雜，涉及多個方面，往往涉及民政、社保、司法、城建、城管、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、農業(yè)、計生等多家單位�；鶎有旁L調解主體單一，調解的效率較低，解決問題的時間長，發(fā)揮的作用有限，往往需要多個部門聯(lián)合參與，這也造成了一些初信初訪案件得不到及時解決，成為信訪積案。

　( ( 三 ) 信訪調解缺乏法律執(zhí)行力。從信訪調解的性質可以看出，信訪調解不是一種行政行為，也不是一種必經(jīng)的工

　作程序，因此，它不具有行政行為的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。信訪調解協(xié)議不具備法律效力。對于當事人之間達成的調解協(xié)議，在另一方不履行協(xié)議時，不能依據(jù)調解協(xié)議向相關部門要求強制執(zhí)行。

　( ( 四 ) 信訪調解范圍無限制�！缎旁L條例》中涉法涉訴類案件不予受理調解的規(guī)定，在面對“三訪”( 即進京訪、集體訪、越級訪)時實際上并未得到嚴格執(zhí)行。信訪調解范圍不規(guī)范，使一些應當走入司法渠道的案件轉向信訪，導致群眾盲目上訪，在一定程度上形成了對我國司法制度的挑戰(zhàn)。

　三、基層信訪調解法治化的建議

　“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全及時就地解決群眾合理訴求機制，把應當依法解決的社會矛盾納入法治軌道。”這為信訪調解法治化建設指明了方向。

　( ( 一 ) 確立信訪調解的規(guī)范性。一是明確信訪調解的范圍。對于建議類信訪，由于不涉及具體矛盾，因此只需按相關程序轉交處理即可。對于涉法涉訴類信訪不在受理調解范圍內。實踐中遇到最多的是投訴類信訪事項，比如城鎮(zhèn)房屋拆遷、農村土地征用、勞動和社保等問題。由于它所涉及的是具體的矛盾，是群眾急需解決的問題，因此也是信訪調解的主要范圍。二是規(guī)范信訪調解的程序。(1)調解的啟動與

　受理。調解的啟動可以有兩種方式: 一為當事人申請，二為信訪部門提議，經(jīng)當事人同意調解的。第一種方式是指當事人認為需要調解的，可以向信訪部門提出要求進行調解的申請，經(jīng)信訪部門審查符合調解條件的，才予以受理。第二種方式是指信訪部門認為信訪事項確有必要進行調解，且調解達成協(xié)議的希望較大的，應主動勸說當事人進行調解。在此需特別指出的是，由于信訪調解的對方具有一定的強勢地位，因此在調解程序的啟動上應向提出信訪者適當傾斜，將調解作為被信訪對象的法定義務，只要信訪者同意調解的，無論對方同意與否，均應參與調解。

　(2)調解方式。由信訪部門指定一至三人擔任調解員，必要時也可邀請有關單位和個人協(xié)助調解。當事人對調解員的組成有異議的，可以提出回避申請。調解員在查明事實，充分了解信訪人的訴求及被訪單位工作情況的基礎上，采取靈活多樣的方式進行疏導、勸說、協(xié)調，促使雙方互相諒解，引導、幫助雙方達成和解協(xié)議。調解過程可以公開進行，但是涉及到個人隱私、商業(yè)秘密或其他當事人要求不公開進行的事項，可以不公開進行。(3)調解的終結。在受理的一定期限內，經(jīng)調解未能達成和解協(xié)議的，應終結調解進行依法處理。經(jīng)調解達成和解協(xié)議的，由信訪部門根據(jù)調解雙方達成的和解協(xié)議制作信訪調解書，經(jīng)雙方簽字蓋章并送達后生效。為了鼓勵信訪人通過調解解決問題，應將生效信訪調解書的調解意見作為信訪事項的終

　結處理意見，且其效力應高于通過其他方式作出的處理意見。信訪部門對已生效的調解書進行備案，并不定期地對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督，努力促使調解書中的內容能夠得到迅速、有效的落實。

　( ( 二 ) 加強信訪隊伍法治建設。加強信訪調解員選拔和培訓管理，嚴格規(guī)范任職資格和任用程序，挑選一批“懂政策、知法律、會調解、辦成事”的信訪工作人員，調任到各級信訪部門的群眾調解崗位上來，建立起一支素質過硬、結構合理、作風優(yōu)良的信訪調解員隊伍。定期組織法官、律師深入基層信訪部門參與調解工作，定期邀請心理專家對信訪工作人員進行系統(tǒng)的培訓，使信訪工作人員熟悉一定的法律和心理學知識，具備對信訪群眾進行法律指導和心理疏導的能力，更好地為信訪群眾提供服務。

　( ( 三 ) 強化信訪聽證制度。信訪聽證制度，就是以聽證為平臺，以調解為手段，把行政決策聽證制度引入信訪工作當中，對一些久拖不決的疑難信訪案件，基層信訪部門負責組織相關單位領導及辦案人員、專家學者、律師、信訪人、群眾等共同參與，通過公平調解以達到解決信訪問題的目的。信訪聽證可以給當事人提供表達自己觀點的機會，首先從程序上就保護了信訪人的合法權利。其次，信訪聽證搭建起公民與國家機關平等對話、社會多方參與的平臺，可最終實現(xiàn)

　信訪處理過程公開化、民主化、公正化、科學化乃至法治化。此外，在聽證制度中，群眾可以親歷信訪案件的處理過程，體驗公開透明的依法處理信訪問題的辦事程序; 同時，國家機關及其工作人員在這里處于被監(jiān)督的范圍內，防止了公權力的濫用。信訪聽證使信訪人的知情權、申訴權得到充分尊重，使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障; 同時，相關部門和社會人士的參與也可以有力地促使信訪人的信訪事項依法終結，有利于提高信訪部門的公信力。

　( ( 四 ) 推行律師參與調解制度。在鄉(xiāng)（街道）、縣（區(qū)）一級，普通百姓尋求幫助、矛盾調處的一個重要途徑是信訪，但由于很多上訪者對于政府和法院的分工并不是很明確，導致少數(shù)信訪者因采用過激手段而致使矛盾進一步激化。通過律師參與涉法涉訟信訪案件，很多重復上訪者可以直接進入司法途徑，找準路子，有效降低信訪成本。由于律師不是政府人員，同時又與爭議案件無關，在很多情況下，作為第三方意見更容易被群眾接受。通過律師的法律引導和幫助，把應該走法律程序解決的信訪問題引入法律軌道，或引導矛盾雙方在訴訟外自行調解。對涉法涉訴類信訪案件，及時提供法律援助，幫助信訪群眾維護合法權益。對事實清楚、適用法律正確，由于信訪群眾對法律和政策理解不清楚，或自身認識上難以接受而引發(fā)的信訪案件，律師則做好法律政策解釋和疏導工作。建立信訪律師室，讓律師以客觀公正的第三

　方的身份出現(xiàn)，把原本應該依法解決的信訪問題從政治層面剝離出來，重新走入法律程序，是符合依法行政要求的。

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